1、1地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思对改革 30 年高增长的政治经济学再考察和来自“土地财政”视角的证据一、 研究背景1978 年开始的市场经济改革极大地改变了中国的经济面貌。过去 30 年中，中国以高于 9%的年均增长率成功地从一个中央计划经济转型为新兴市场经济。学术界对中国转轨进程中的高速经济增长形成的一个基本共识，是地方政府在经济发展过程中起到了非常重要的作用。地方政府在进行基础设施建设，扶持本地企业发展，吸引外来投资，甚至在改革早期阶段直接参与企业投资和管理等方面都发挥了不可或缺的作用。考虑到过去 30 年中国经济转轨过程的不同阶段无论是中央-地方关系还是政企关系都发
2、生了巨大变化，一个值得从学术上进一步讨论的问题，是这些关系及其变化如何塑造了中国地方政府的行为并使其在不同时期保持了发展本地经济的强大激励。已有文献试图从财政角度来解释 1990 年代中期以前中国的快速增长。认为地方政府在预算收入中较高的边际分成比例激励了地方政府实行促进经济增长的政策（Oi 1992;Montinola et al.,1995） ；更有学者试图将此一时期中国经济的高速增长归结于具有中国特色的“保护市场的财政联邦主义” ，认为地方政府支持经济发展的激励来自于当时实行的分权式的“财政承包制” （Montinola et al.1995,Qian and Weingast,1997
3、） 。有趣的是，在 1994 年进行的以“财政收入权力集中、而财政支出责任不变”为特征的分税制改革之后，中央在预算内收入中所占份额大大提高，而同时地方政府实际的支出责任（特别是社保支出责任）由于这一时期进行的大规模企业转制而显著增加。但当财政收入权力上收和地方支出责任增加之后，中国经济却延续了分税制改革前（1978-1994）的高增长率。1994-2000 年间中国经济年均增长率达到 8.1%，与 1987-1993 年相同。而自本世纪初以来，中国经济的年增长率还进一步加快，过去五年里更达到惊人的 10%以上。如果要认可以“财政承包制”为标志的“中国式保护市场的财政联邦主义”是刺激中国改革早期
4、高速增长的根源，那么就难以解释财政集权为特征的“分税制”改革后中国经济持续的高增长。因为随着财政体系集中化程度的提高，地方政府促进本地经济增长的激励应该有所降低。但实际发生的情况却恰恰相反，地方政府推动本地经济增长的激励不仅没有下降，反而似乎有所提高。尽管 1990 年代中期后大规模企业改制带来的劳动力就业缩减、加入 WTO 后国际贸易的高速增长以及宏观经济周期等多因素的作用使我们很难完全分离出分税制后财政再集权对中国经济增长的净影响，但一个可以观察到的事实是，这一时期地方政府为争夺制造业投资而展开的地区竞争愈演愈烈。特别是 1990 年代末期以来，地方政府竞相为制造业投资者提供低成本土地和补
5、贴性基础设施。通过以低价甚至零地价出让工业用地、建立了大批工业园区和城市开发区。这种发展模式带来的经济增长如此之快，以至于张五常在其最近的论文中甚至声称中国以县为主体出让土地并与上级政府和投资者进行收入（税收）分成的体制是一种非常具有效率的经济制度。在这个制度下，县级政府作为土地使用权的分配人，按照利益最大化的原则选择将土地授予私人使用，而地区间激2烈竞争促使经济高速增长，以至于他断言县级竞争制度是中国经济增长的制度推动力（Cheung，2008） 。虽然地方政府通过压低土地出让价格（以及放松劳动管制和环境保护）等多方面措施吸引投资到底是一种有效率的经济增长方式，还是一种不利于中国经济、社会乃
6、至环境可持续的“竞次”(race to bottom)式发展模式还大可存疑，但考虑到当前财政体制下地方政府争夺制造业投资所带来的财政收入中有 75% 的增值税和 50%的企业所得税被中央拿走，为什么地方政府还如此热衷于竞争投资？ 这是本文要探讨的第一个主要问题。在对上述问题的讨论中，我们也将重点关注 1990 年代中期之后地方政府的土地出让策略。这是因为低价出让工业用地成为这一时期地区竞争的主要手段之一。虽然我们看到地方政府通过向制造业投资者提供廉价土地和补贴性基础设施来竞争投资，但他们在出让商住用地上的策略却非常不同。许多市、县政府建立了所谓 “土地储备中心” ，利用政府在城市土地一级市场上
7、的垄断地位，通过限制商住用地供给来最大化出让金收入。与工业用地绝大多数通过“一对一”协议方式低价出让不同，地方政府越来越多地通过“招拍挂”等竞争性更高的方式来出让商住用地，商住用地出让价格通常要远远高于工业用地。地方政府为什么在工业用地和商住用地上采用截然不同的出让策略？这是本文要探讨的第二个主要问题。回答以上两个问题不仅有助于我们重新理解中国转轨的逻辑，进一步厘清中国改革 30年高速增长背后的政治经济学，也将有助于我们判断中国目前增长模式在经济、社会乃至环境层面的可持续性。通过考察地方政府在过去 30 年改革中的激励来源和不同阶段所面对的约束条件，我们就可以理解为什么无论是在 1990 年代
8、中期前的财政承包制下，还是在之后的分税制下，中国大多数地方政府都有激励去推动本地经济发展。我们也就可以理解1990 年代中期以来政府间财政关系、政企关系两个维度的调整和同一时期中地方政府“土地财政”行为之间的紧密关联，并在此基础上对中国增长的可持续性给出一个更准确的判断。本文剩余部分安排如下，第二部分首先对地区投资竞争相关文献进行了一个简短梳理，然后分析了中国改革不同阶段地区竞争模式的变化。第三部分首先考察了 1990 年代中期以来“区域竞次”式发展模式中的地方政府土地出让策略及其财政激励，然后对现有关于中国转轨中增长的两个政治经济学解释，即“保护市场的财政联邦主义”理论和“官员晋升锦标竞赛”
9、理论进行了讨论。第四部分从实证角度分析了“区域竞次”发展模式下地方政府土地出让的财政效应。本文最后以一个对中国当前发展模式可持续性的延伸性讨论结束。二、地区竞争：一个简短文献讨论和中国转轨过程中的经验2.1 一个简短文献讨论已有大量文献讨论了包括美国各州、加拿大各省以及欧盟内部各国之间投资竞争的问题。根据 Wilson（1989）的定义，税收竞争可以定义为“可以相互给对方施加影响地方（或国家）政府之间进行的非合作博弈式的税率设定和税收安排” 。由于每个参与竞争的政府的行为都会影响到流动性税基在不同地区间的分布，因而其财政行为具有很强的外部性。传统上关于“竞次”竞争的理论就建立在局地税收具有跨区
10、的外部性这一基础上。当某个地方的政府提高本辖区内的税率时，将不会考虑流动性要素（如资本、劳动力等）流出给3作为竞争对手的其他地区带来的好处，这样提高本地税率给本地政府的成本就会小于其社会成本，从而无法实现社会最优税率。这种外部性的存在将使得均衡税率低于社会最优税率，制约了地方政府税收合理增加，并导致政府再分配能力下降和地方公共品供给不足( Zodrow and Mieszkowski 1986; Wildasin 1989; Keen and Marchand 1997)。上述区域“竞次”的观点与梯伯特（Tiebout, 1956）等倡导的、且在学术界占有统治地位的财政分权理论是相反的。这种观
11、点认为，分权体制下地方政府必须竞争流动性的企业和居民，而这些企业和居民会选择那些符合自己对公共服务偏好的地方。即使是在认为政府是自利而非社会福利最大化的“利维坦”假设下，分权所带来的地区竞争也被认为是能够约束地方政府的自利行为，因此地方政府间的竞争会导致一个更低的税收和更高效的财政支出行为(Brennan and Buchanan 1980)。上述两种观点在学术市场上都有不少的支持。要判断哪种说法在什么情况下更有说服力，不仅需要厘清导致不同结论的具体理论假设，还需要扎实的实证研究。 1 但不管怎样，上述两类文献大多假设地方政府只通过设定税率，特别是公司税税率，来进行竞争。但即使在很多财政分权的
12、国家，地方政府也没有自行制定税率的权力。而这并不意味着地方政府之间的财政竞争就无法展开。Keen and Marchand (1997)的研究指出，除了利用调整正式税率来进行财政竞争，地区竞争还可以通过增加提高企业投资边际产出的公共投资和基础设施建设，并同时降低吸引其他类型的公共品支出（如一些为居民提供的社会服务，尽管这会损害辖区内居民的利益）来进行。Wilson（1996， 1999)指出了另一种符合“竞次”特征的地区竞争策略，即通过提供以容忍破坏环境为代价的优惠条件来吸引流动性要素向本辖区聚集。在实证研究上，也有一些证据支持区域间“竞次”行为的存在。Biglaser 和Mezzetti (
13、1997) 研究了美国不同地区间争夺大型企业投资的竞争行为，他们发现美国的一些州政府会向这些企业提供可能超过投资本身经济价值的整套“税收包”的优惠政策。如阿拉巴马州在和其余 30 个州争夺梅赛德斯-奔驰的生产线投资时，通过提供价值 3.3 亿美元的巨额优惠赢得了最终的胜利，但此项投资总额也不过 3 亿美元。毫无疑问，地方政府间这种极端竞争行为的出发点不仅有经济考量，也有政治考量，如为在改选中占有优势地位。具体到中国转轨中的地区竞争，在不同时期也有着截然不同的形式，如果说在 1990 年代中期之前主要表现为地方对本地政府所有的国有和乡镇企业提供各种形式的支持乃至实行地方保护主义的话，那么 199
14、4 年“分税制”改革后则出现了明显为了吸引外来私营企业投资而进行的“竞次”式地区竞争。这种变化对解释中国既有转型路径的逻辑和和评估中国当前发展模式有重要含义。因此，中国地区竞争模式的演变是下一节要考察的主要内容。2.2 中国改革不同阶段地区竞争模式的演进与中国从计划经济向市场经济转型的“渐进式”模式一样，过去 30 年中国转轨过程中的地区竞争模式也呈现出渐进式变化。在改革初期，即从 1970 年代末到 1990 年代前期，争夺资本和劳动等流动性生产要素并不是地区竞争的核心内容。这是因为在这一阶段，中国各地二、三产业增长的主要驱动力是各类被地方政府、包括农村社区组织，直接投资和所有的企业，也即地
15、方国有企业和乡镇企业。计划体制下长久压抑的消费品需求和大量廉价劳动力的存在使得这些地方政府所有企业实现了快速增长（林毅夫等，1999） 。市场化改1 参见 Wilson （1999）的一个精彩文献综述。4革必然带来的消费品的较高价格吸引了地方政府直接介入生产这些产品的商业投资活动。除扶持本地既有企业外，地方政府还大规模投资新企业，特别是设立生产如自行车、电视机、摩托等消费品的装配线。地方政府甚至利用其权力限制私营企业发展，并转移本地企业收入以回避潜在的中央政府税收（Che and Qian, 1998） 。由于作为所有者可以分享企业资源，地方政府有很强的激励去支持本地企业的发展。1980 到
16、1990 年代前期，围绕以外商直接投资为主体的流动性资本而进行的地区竞争只在有限范围内存在，原因是这类投资有很强的政策导向型。由于沿海经济特区和改革试点省份享受中央政府特殊的政策待遇，不仅享受较低税率，还享受对外商投资颇具吸引力的各种有利的制度和政策环境，因而外商直接投资高度集中于这些地区。从 1983 年到1992 年的十年间，广东、福建两省，外加京、津、沪三个直辖市，占当时外商在华直接投资的 70%以上（根据国家统计局数据计算） 。而中国其他地区对于这类投资的竞争程度并不那么激烈。至少到 1990 年代中期之前，大多数地方政府依然拥有大量的国有企业和乡镇企业，为保护当地税基，地方政府有强烈
17、动机防止这些企业的收入被上级政府（包括中央政府）集中，也有激励防止这些企业因外地企业竞争而受到损失。在财政承包体制下，除了三个直辖市以外，通过设立中央固定收入、地方固定收入、固定比例分成和其他调剂收入的形式，中央和省级政府逐步实现了“分灶吃饭”的财政格局。该体制基本思路是省级政府与中央政府约定下年（或几年）的财政收入上缴额，余额自留。财政承包制一直维持到 1993 年底才被分税制所取代（Montinola et al.， 1995） 。但财政承包制并不稳定，在 1980 年代就经过了多次调整。中央政府通过 1980、1985和 1988 年的一系列调整政策，成功地扩大了中央固定收入的规模，使中
18、央地方共享部分收入从总体预算收入的 85%下降到 60%（Cai 和 Triesman,2006） 。虽然从边际分成率这个指标上来看地方政府确实享有较大的边际税收分成，但如果中央可以运用其权力来调整预算总收入中固定上缴的额度，那么再高的边际分成率也没有太大意义。 2 在这种情况下，地方政府只有通过各种方法来避免中央政府对地方所有企业的利税争夺，比如地方政府可以通过隐藏企业利润或减少征税，实行所谓的“把肉烂在锅里”的政策，或者干脆将预算内收入转为（与本地企业相联系的）预算外收入乃至于体制外收入。这种做法在当时之所以能够成功，恰恰是因为地方政府是地方国有企业和乡镇企业的所有者，因此可以实际控制企业
19、的现金流。而对于私营企业，地方政府不仅很难从企业那里抽取资源、或通过行政命令要求企业为地方政府支出融资，而且也无法控制企业现金流，无法进行收入隐藏。因此，这一时期地方政府也缺乏发展私营企业的激励。在这一时期，地方政府有很强激励去保护其管辖下的国有、乡镇企业不受外地企业竞争的影响。很多证据表明，在这个阶段，地方政府通过有意识地对外地商品实施各种保护主义措施来封闭地方市场，有时甚至故意不连接地区间交通运输线路。已有研究表明，80年代到 90 年代初期中国存在着大量的地区间产业重构和价格趋异现象，这表明此阶段存在比较严重的地区间贸易壁垒（Naughton,1999,Young;2000;Poncet
20、,2003，Bai et al,2003） 。因此，如果非要说在此阶段存在某些形式的地区“竞争”的话，那么这种“竞争”很大程度上是通过“地区保护主义”政策为形式而展开的。总体说来，90 年代中期之前，为了充2实际上，即便在财政承包时代，地方政府也不能确信中央政府会兑现起财政承包合同上明确写出的承诺。因为中央可能会随时调整承包合同。于是，地方更有激励隐藏收入，而陷于财政窘境的中央政府甚至会向某些省 “借入”资金，但却没有偿还，反而作为下一年度的固定上缴。从这个意义上说，财政承包制并不具备那些认为中国具有一定财政联邦主义特点学者所认为的政府间比较稳定的财政关系及其“承诺效应”(Cai and Tr
21、iesman, 2006)。5实税基，地方政府有较强激励来利用各种手段扶持其所有的国有或集体企业，包括通过隐藏利润而进行的变相免税、补贴信贷、免费或补贴性投入（比如低价土地、电力、水等） ，甚至直接实施地区保护主义政策。 3但从 1990 年代中期以后，围绕制造业投资进行的地区竞争浮出水面并逐步激化。对地区竞争格局产生根本性影响的主要有两个因素，首先是源于改革第一阶段各地重复建设导致的产能相对过剩和 1992 年市场化导向改革共同作用而带来的激烈市场竞争；其次是1994 年后以收入集权为基本特征的分税制改革。改革第一阶段各地实行的地区保护主义必然导致重复建设、经济过热，而经济在 1980 年代
22、末和 1990 年代初被迫进行调整时，马上就凸显出产能过剩、内需不足的问题，在这种情况下，每个地区都面临着一种无法突破的两难困境，即本地企业既要在区外寻找市场，又要得到本地政府保护以免受外来竞争影响。在这种背景下，1992 年以邓小平“南巡讲话”为起点的新一轮市场化改革开始启动，FDI 和私营企业开始迅速增加，地区间贸易壁垒逐渐瓦解，国内市场一体化加强，产品市场竞争日益激烈，这些变化迅速压缩了地方国有企业和乡镇企业的发展空间。中央政府在1993 年发起的金融体制改革，在很大程度上抑制了地方政府影响国有银行地方分支机构通过行政性贷款扶持本地国有和乡镇企业的做法。结果是自 1990 年代中期以后地
23、方国有企业和乡镇企业的盈利能力显著下降。地方政府先前控制并赖以获取各种财政资源的这些企业现在开始成为地方政府的负资产。为此，一场大规模的国有和乡镇企业改制不得不开始（Li, Li and Zhang,2000） 。到 1996 年底，70%的小型国有企业已在一些省份实现私有化，其他省份也有半数实现改制（Cao et al,1999） 。1998-2002 年间约有 2500 万国有、集体企业职工失业。而到本世纪初绝大多数的地方国有企业和乡镇企业已完成改制（Qian,2000） 。1994 年开始的以收入集权为基本特征的“分税制”改革不仅在保持政府间支出责任划分不变的同时，显著地向上集中了财政收
24、入，也大大限制了地方政府利用正式税收工具扶持当地制造业企业的机会。 4这次改革在引入的几个主要新税种中明确区分了中央独享税（如消费税） ，地方独享税（如营业税、所得税） ，以及中央地方共享税种（如增值税） 。 5 同时还分别建立了相互独立的国税局和地税局，前者负责征收中央独享税和中央地方共享税，后者只负责征收地方独享税。国税系统的建立使得税收监管加强，大大压缩了地方政府原来通过转移收入来扶持本地企业发展的空间。上述税制和征税方式两个方面的重大调整，与同一时期逐渐展开的地方国有和乡镇企业大规模改制、重组乃至破产一起，使地方政府难以继续沿用之前将本地国有和乡镇企业转移到地方预算外来避免中央收入集中
25、的做法（Wong 1997;Wong and Bird 2005, World Bank,2002） ， 6从税收工具来看，分税制改3 中国在八十年代和九十年代初也曾是分权金融体系，地方政府能够对银行贷款施以重要影响。地方政府能够迫使地方银行提供津贴信贷来扶持当地企业。就乡镇企业而言，地方政府甚至代为担保，明确或暗中给贷款提供保证，从而使该政府所有的企业（或团体）为个人企业贷款承担连带责任（Yang, 2006）4 1994 年的财政改革大大地加强了中央政府对财政收入流的控制，把中央在政府预算收入中的份额从 1993 年的 22%提高到了1994 年后的 50%。实际上，中央利用其对省级领导的
26、政治控制，已经完全主导了财政体制的改革。在 1994 年分税制之后，中央政府开始进一步染指若干以前归地方专有的主要税种，包括印花税收入与所得税，而这些行动几乎没有受到来自地方任何有力的反对。到 2003 年，中央政府开始收取 60%的所得税收入，只把剩余的 40%留给了地方（Yang, 2006） 。即使到现在，中国这次的财权重新集中过程是否已经终结都尚不明朗。5在 1994 年前的税制下，国企依据生产或经营的产品被课以税率不等的产品税。税率从 3%到 60%不等（Wong and Bird, 2005） 。这样，地方政府得以根据利润总和与税率评估一家国企的价值。因此，即使是一个亏损的国企（如
27、烟草厂） ， ，主要能够上缴高额的产品税，它对地方政府也仍可能是一项有利可图的资产。6正如 Bahl（1998）所指出的，这次改革使地方政府无法再将预算内税收收入转移至预算外帐户，也无法再留存本应该移交中央政府的财源。Wong and Bird (2005)也指出，1994 年财税体制改革从根本上改变了政府拥有企业的积极性， “明显地稀释了地方政府直接拥有企业与地方财政收入的联系” 。6革后地方政府能够用以扶持本地企业、或争取外来制造业投资的方式已主要限于地方企业所得税。在显著地向上集中了财政收入的同时， “分税制”改革并没有相应调整不同级政府间支出责任的划分。实际上， 地方国有和乡镇企业在
28、1990 年代中期后的大规模改制、重组和破产极大地增加了社会保障支出的压力，而社保支出无论是过去、还是现在都基本是地方政府的责任，因此分税制改革导致地方政府的实际财政支出责任显著加大。收入上移和支出责任事实上的增加迫使地方政府不得不全力增加本地财源。 除了强化新税制下属于地方独享税的营业税、所得税的征收外， 7 地方政府逐渐开始通过大规模的招商引资来争夺制造业投资，同时开拓以土地出让、各种行政事业性收费为主体的新预算外收入来源。 8也恰恰是无法继续从改制的国有、乡镇企业继续获取稳定财源，地方政府开始逐渐热衷于吸引私人投资，包括海外投资来培养新的地方税基。如是，地方政府在经济发展中所扮演的角色逐
29、渐从地方国有、乡镇企业的所有者过渡为本地企业的征税者。很明显，相比于原先那种地方政府所有、必须在本地生产并为地方政府创造财源的国有、乡镇企业，这些企业有更大的流动性，和根据各地政府提供的优惠投资条件来选择投资地的主动性，从而导致为扩大地方税基而争夺外来投资的激烈的地区竞争。如前所述，这一时期由于争取制造业投资可用的税收工具随分税制改革日益缩减，地方政府开始更多依赖于各种非税收手段。除了降低劳工、环保管制要求外，提供廉价工业用地和补贴性配套基础设施等优惠条件成为地区间制造业投资竞争的主要工具。随着发端于1990年代中期的国有、乡镇企业改制、重组乃至破产逐渐完成，1990年代后期以来地方政府、特别
30、是沿海地区的地方政府，开始大规模建设工业开发区。2003年7月全国各类开发区清理整顿结果显示，全国各类开发区达到6866个，规划面积3.86万平方公里，这些开发区到2006年底被中央核减至1568个，规划面积压缩至9949平方公里。事实上，这些被核减掉的开发区大多数只是摘掉了“开发区”名称而已，多数转变成所谓的“城镇工业功能区”或“城镇工业集中区” ，原有的开发区功能几乎没有任何改变。考虑到中国只有2862个县级行政单位，这个数字意味着平均每个县级行政单位至少有两个开发区。在一些较发达的县市，大部分乡镇都设有“开发区”或所谓的“城镇工业功能区” 。为吸引工业投资者。这些开发区一方面事先进行“三
31、通一平” 9等配套基础设施投资，另一方面制定各种优惠政策招商引资。在2003年前后的一波开发区热潮中，各地制定的招商引资政策中几乎毫无例外地设置了用地优惠政策，包括以低价协议出让工业用地，按投资额度返还部分出让金等。这些开发区甚至每隔一段时间根据招商引资的进度，分析本地商务环境和生产成本的优劣并随时调整包括用地优惠在内的招商引资政策。经常出现的情况是，基础设施完备的工业用地仅以名义价格、甚至是所谓的“零地价”出让给投资者 50 年。由于地方政府需要事先付出土地征收成本、基础设施配套成本，因此出让工业用地往往意味着地方政府从土地征收到招商入门这个过程中在财政上实际上是净7 营业税对服务业征收，仅
32、作为地方税存在。由于营业税是主要的地方税种，并且针对服务业征收的税不像制造业那样具有流动性，地方政府有很强的激励充分将其充分征收。实际上，1994 年以后，地方营业税比的总税收收入增长都要快，从 1994 年到 1997 年，地方占总预算收入的份额从 44.3%上升到 51.1%（World Bank，2002） 。8甚至在许多地区，土地出让金（特别是商业用地和住宅用地的出让金）成为地方政府预算外收入的单一主要来源。已有的研究一致表明，在省级以下地方政府的财政手中出让土地带来的收入已经占了地方财政总收入的 30%-50%，在某些发达地区这一比例达到 50%-60%(周飞舟, 2007)。9 所
33、谓“三通一平” ，即通水、通路、通电和土地平整。近些年为了招商引资，很多开发区甚至不惜巨资事先进行“七通一平”建设，即通路、通电、通信、通上水、通下水、通燃气、通热力及宗地内土地平整。7损失的。 10 以珠江三角洲这个中国最为活跃的制造业中心为例，1990 年代末期和本世纪初，很多市、县、镇级地方政府提出“零地价”来争取工业发展。长江三角洲的情况也不例外，即使在土地资源最为紧缺的的浙江省，征地和基础设施配套成本高达 10 万元/亩的工业用地，平均出让价格只有 8.6 万元/亩，大约有四分之一的开发区出让价不到成本价的一半。2002 年后的一段时间，很多市县工业用地的价格都在下降，降幅达到每平方
34、米 40 元至 50元（黄小虎，2007） 。以苏南模式著称的苏锡常地区，对外来投资的竞争更加激烈。我们进行的实地调查表明，苏州市这个中国吸引 FDI 最成功的城市之一，在本世纪初每亩征地和建设成本高达 20 万元的工业用地平均出让价格只有每亩 15 万人民币。为与苏州竞争FDI，周边一些地区甚至为投资者提供出让金低至每亩 5-10 万的工业用地。由于土地征收和建设成本在这些地区较为类似，可知在这类投资竞争中地方政府付出多大代价。三、改革第二阶段“区域竞次”发展中的地方政府土地出让策略及激励综上，1990 年代中期开始出现的两个关系（中央地方关系与地方政府企业关系）的变化催生了一种不同于前一阶
35、段被 Oi(1992)称为“地方法团主义 ”（local state corporatism） 的地方“新发展主义” 。虽然地方政府一直有积极性发展本地经济，但这两个阶段仍然存在两个方面的显著不同。首先，在后一阶段，地方政府有巨大财政压力同时开拓预算内和预算外财源，而前一阶段“财政承包制”下则是为了规避中央对收入集中而将预算内转移到预算外。其次，在后一阶段，地方政府不仅不排斥、反而欢迎包括外商投资企业在内的私营企业到本地发展，国内产品、资本、劳动力市场的一体化进程加快。要素流动性的增加大大强化了地区竞争。 而在前一阶段，地方政府则致力于发展本地政府所有的国有企业和乡镇企业，并不太鼓励私营企业的
36、发展，地区间竞争也更多地表现为“地方保护主义”的政策。最近 10 年中，各地城市政府通过大规模工业开发区和基础设施建设来吸引投资者，并通过土地储备制度垄断城市土地一级市场。根据国土资源部全国土地变更调查数据显示，仅 2001-2004 年四年间，全国建设用地净增 12363.52 平方公里。其中城镇用地净增3523.87 平方公里；包含各类开发区在内的独立工矿用地净增 5509.67 平方公里；交通用地净增 2313.49 平方公里；这三类用地净增量就占全部建设用地净增量的 91.78%。上述讨论迫使我们思考如下问题，中国现有体制下地方政府如此大规模地提供低价土地吸引制造业投资的激励何在？为回
37、答这个问题，必须更好地理解中国土地出让制度，同时还要分析地方政府在前述中央地方财政关系和地方政府企业关系逐渐调整的背景下如何利用土地这个工具来实现其财政目标。3.1 中国的土地征收和出让中国城市土地属于国家所有，农村土地归村集体所有。城市扩张和工业园区建设所需的土地绝大多数来自农村集体土地，而这些土地必须通过政府征地后后，才能进行开发和出让。2004 年宪法修正案规定国家出于公共利益需要可依照法律对土地实行征收、征用并给予补偿。然而宪法及土地管理法等相关法律法规对“公共利益”的确切内涵却始终缺乏明确界定。实际操作中出现的情况往往是除城市基础设施建设需要向农村集体组10 实践中，地方政府更多的通
38、过“土地银行”这类媒介将征收的土地用作银行贷款的担保。土地银行为地方政府持有土地，将其抵押给贷款机构并将获得的资金投资与城市基础设施建设。在一些城市里，总城市建设融资中的 60-70%是通过政府运作的土地银行保护下的贷款收入获得（World Bank，2005） 。8织征地外，绝大部分的非公益类型用地需求，包括工业、商住房地产开发用地等，都通过土地征收来满足。这就意味着地方政府在城市土地一级市场上有垄断地位，同时政府对农村农用土地转为非农用途以及农村建设用地使用权的流转都实施了严格控制（World Bank, 2005） 。由于集体土地农转用一般都要政府先征再用而且补偿标准与方式主要由政府制定
39、，因此，不论农村土地的所有者（村集体） 、还是使用者（个体农户） ，在关于土地征收价格和补偿的谈判中都处于弱势地位。 11 在过去十年中，中国绝大多数的城郊见证了城市空间的大扩张和大量失地农民的出现。全国每年大约 200-300 万农民由于城市扩张和基础建设而失去土地。正是因为在土地征收上地方政府能够以相对低廉的价格从农民那里获得土地，才使得地方政府进行土地大规模出让和开发成为可能。征地结束后，政府可以通过划拨或者出让土地。划拨通常主要限于公益性用地，如基础设施建设、公共教育和卫生等；出让则针对于工业用地和和商住用地。出让方式则有透明度和竞争性较低的协议出让，以及透明度和竞争性较高的“招拍挂”
40、 。需要指出的是，地方政府在工业用地和商住用地出让上的做法存在显著差异。如本文开始所述，在商住用地上， 很多地方政府政府成立土地储备中心，垄断城市土地一级市场，通过限制商住用地的供应并以“招拍挂”的竞争性方式出让土地来最大化出让金收入， 12 而工业用地出让绝大部分是通过协议方式来完成的。2004-2006 年中国国土资源统计年鉴的统计资料表明，2003-2005 年三年间，全国出让工业土地 153176 宗，共 279734.93公顷，其中以“招拍挂”方式出让的土地，以宗数来计算只占 5.18%，以面积来计算只占5.04%。协议出让的平均价格只有“招拍挂”价格的三分之一。尽管 2006 年国
41、土资源部首次规定工业用地必须纳入“招拍挂”出让范围，但很多地方为了吸引工业投资，在工业用地出让中，采取有意向的挂牌出让，出让金显著偏低；不仅如此，地方政府在出让土地后有时还会把部分土地出让金按投资额返还给企业。为了弥补协议出让工业用土地带来的亏空，一些地方政府不得不通过商、住业用地出让获得的土地出让收入进行横向补贴。3.2 土地出让中的财政激励从表面上看，地方政府似乎是在采取彼此矛盾的行动，即一方面通过协议出让方式以低价、零低价的亏本价格出让工业土地，另一方面又通过一些诸如“招拍挂”等竞争性较高的方式高价出让商住用地。要分析这个问题，必须考察地方政府在土地出让与开发中的财政收入激励和其面临的外
42、在约束。从财政角度看，土地出让可以给地方政府带来两种收入（流） 。在出让本期，地方政府政府获得土地出让金，而这些出让金是地方政府的预算外收入，地方政府在使用上有较高的自由裁量权，而一旦土地出让程序结束，企业开始建设和运营后，地方政府可以抽取各种税收，包括从制造业企业抽取的增值税，从服务业部门抽取的营业税，以及制造业、服务业企业所得税。.其中，所得税在 2002 年之前是地方独享税，但之后需要和中央分享，11根据土地管理法 ，对失地农民补偿包括三部分：（1）征地补偿费（被征收地前三年平均产值的 6-10 倍） ；（2）安置补偿费（被征收地产值的 4-6 倍） ；（3）土地附着物补偿费。土地补偿费
43、和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。征收如果耕地前三年平均年产值为每亩 1000 元，那么最高标准的征地补偿也不过每亩 3 万元。虽然区域间存在很大差异，但中国绝大多数地方在公路、铁路等线性工程建设用地征地上的补偿标准平均只有每亩 5000-8000 元，而工、商业征地的补偿则是 1-3 万元。按照平均每个失地农民被征一亩估算，农民失地获得的补偿显然偏低。12当然这样做的结果是推高地价和房价，而地方政府也从房地产开发、高地价、高房价从中获得可观的营业税和各种土地规费收入。9营业税则是地方独享税。在这种情况下，地方政府需要考虑的问题是：即使地方政府可以通过提高工业用地出
44、让价格获得可观收入，但这种收入是一次性的，且过高土地出让价格可能会影响招商引资，并牺牲从制造业发展后带来的相对稳定的收入流。而以最大化财政收入为目标的地方政府，也需要在协议出让和“招拍挂”出让之间进行一个权衡，即使协议出让工业用地不能带来较高的土地出让金，但如果能带来一个比较稳定的未来收入流，那么也是值得的。实际上，地方政府面对着两类不同性质的投资者，一类是包括商业和房地产业在内的服务业投资者，另一类是制造业投资者。从税收角度看，这两类投资者表现出不同的特点。服务业部门主要带来营业税，特别是商品住宅业，可以在房地产建销售过程中为地方政府带来很高的短期营业税收入，但由于中国还没有开征财产税，地方
45、政府不能从房地产中获得持久的税收收入，当然，包括商业部门在内的其他服务业部门还会持续产生相对稳定的营业税收入流。所以服务业部门产生营业税的高点一般是在土地出让后的房地产的建设和销售过程中，一旦房地产销售完毕，营业税会有一个下降和稳定的过程。但制造业的情况则不同，制造业部门从土地出让到企业形成生产能力往往需要更长的时间，但一旦生产能力形成，增值税收入就会上来，而且往往会保持稳定乃至上升的势头。一旦我们将不同产业的特点考虑进来，就更容易理解地方政府的差别性出让策略。制造业部门，特别是那些中国具有比较优势的中、低端制造业部门，有一个重要特点是缺乏区位特质性（ location non-specifi
46、city） 。换句话说，大部分制造业企业并不是为本地消费者进行生产，他们往往是为其他地区乃至其他国家消费者生产可贸易品（tradable goods） 。在国内各地区乃至全球争夺制造业生产投资的激烈竞争下，这些企业对生产成本非常敏感，而且也比较容易进行生产区位的调整。面对制造业部门较高的流动性，处于强大竞争压力下的地方政府不得不提供包括廉价土地、补贴性基础设施、乃至企业所得税减免、放松的环境政策和劳动管制在内的优惠政策包。因此，地方政府以协议方式来低价、乃至零地价出让工业用地不足为奇，地方政府往往并不预期工业用地出让能够给地方政府带来净收入，甚至可以接受短期财政上的净损失。与制造业不同，大部分
47、服务业部门提供的是在被本地居民消费的服务，这些属于非贸易品（non-tradable goods）服务必须在本地被提供和消费。而由于中国地方政府基本垄断了本地商住用地一级市场，从而在提供商住用地上有很强的谈判能力。结果是虽然工业用地由于各地投资竞争而形成“全国性买方市场” ，但在商住用地方面形成了众多“局域性卖方市场” 。地方政府完全可以通过“招拍挂”方式高价出让土地，并将这种高地价转嫁给本地服务业的消费者。所以，我们自然会观察到地方政府通过设立“土地储备中心”来调节和控制商住用地的供地规模，提高其商住用地土地出让金收入。 以上分析表明，土地出让后的制造业和服务业发展对地方财政收入的影响是不同
48、的。在制造业土地出让中，地方政府一般并不追求当期土地出让金，但制造业发展可以带来一个未来可预期的、周期较长且可能递增的收入流；而服务业，特别是建筑、房地产业，给地方带来的主要是当期较高的土地出让金、各种规费、以及土地出让后进行房地产建设和销售过程中的营业税，而一旦房地产销售完毕，民用地产（住宅）将无法持续产生收入流，只有在商用土地上继续运营的服务业部门会带来营业税。还必须指出的重要一点，是地方政府在制造业投资竞争中获得的好处并不仅仅限于制10造业投产后产生的未来较稳定的增值税收入，还包括本地制造业发展所带来的对服务业部门发展的推动以及与之相关的营业税和土地等收入，或者可以称为制造业发展的“溢出
49、效应” 。作者近年来在浙江、江苏等沿海省份进行的大量实地访谈表明，地方政府官员都认为制造业的发展将会大大推动本地服务业部门的增长。因此，如果能够通过提供廉价土地和补贴性基础设施之类的各种优惠政策来吸引到更多制造业投资的话，将不仅直接带来增值税收入，也会间接增加地方政府从服务业部门获得的营业税收入，同时还会增加服务业的用地需求，从而有助于获得更高的土地出让金收入。 13 因此，地方政府在工业用地出让上的盘算，是只要吸引到投资后直接带来的未来增值税流贴现值和其对本地服务行业推动后间接带来的营业税收入流贴现值，再加土地出让金的收入能超过地方政府的土地征收和建设成本，那么就值得继续低价出让工业用地。3.3 财政承包制下的“财政联邦主义”理论与官员升迁激励的“锦标竞赛”理论前述分析有助于解答本文开始提出的问题：为什么在 1994 年分税制改革后地方政府享受的税收分成比例降低了，但却仍有很强的激励去发展地方经济？答案就是在中央地方的猫鼠博弈中，猫变成了老虎，一再利用其政治控制力主导了政府间财政关系的调整，不断以有利于中央的方式来重新制定游戏规则。而地方政府则基本上只能接受规则，并在既有体制下选择对自己最优的行动。换句话说，1994 年分税制改革之后，面对分税制和企业改制后巨大财政压力的地方政府，即使只获得更低税收分成，也不得不在日益增强的要素流动性下参与到“
