1、特保触发措施对我国奶粉进口的影响 1董晓霞 （中国农业科学院农业信息研究所/农业部智能化农业预警技术重点开放实验室，北京 100081）摘要：文章概述了中新自贸协定实施前后我国主要乳制品进口，尤其是奶粉进口变化情况，分析了近年来对从新西兰进口奶粉实施特殊保障措施的启动情况，以及 2009 年和 2010 年特殊保障措施启动前后国内奶粉进口的变化，并在此基础上进一步判断 2011 年我国即将启动的奶粉特保措施可能会对奶粉进口的影响。关键词：特保措施；奶粉；进口中国和新西兰于 2008 年 4 月签署双边自由贸易协定，即中华人民共和国政府和新西兰政府自由贸易协定 （以下简称中新自贸协定 ） ，并于
2、同年 10月开始实施。 中新自贸协定中规定我国自 2008 年起从新西兰进口奶粉关税逐年递减 1%左右 2（特保额度内） 。关税税率的降低，使得新西兰奶粉价格与其他国家奶粉价格相比更具竞争优势，国内一些乳制品企业纷纷扩大了从新西兰的奶粉进口量。2009-2011 年连续 3 年，我国从新西兰进口奶粉数量均突破了当年特保触发量水平，特保措施相继启动。本文目的是分析中新自贸协定实施以来我国主要乳制品进口变化情况，尤其是特保措施启动后从新西兰进口奶粉变化情况，并在 2009-2010 年的经验数据基础上，对 2011 年特保措施启动后的奶粉进口形势进行判断。1 中新自贸协定实施前后我国主要乳制品进口
3、变化1.1 乳制品进口放量增长，奶粉成为进口量最大的乳制品2008 年以前我国乳制品进口总量长期徘徊， 中新自贸协定实施后乳制品进口量大幅增加。从表 1 可以看出，2004-2006 年，我国乳制品进口量一直在1 基金项目： 农业部“农业信息预警研究”的部分研究成果。作者简介：董晓霞（1980-） ，女，副研究员，博士，研究方向：农产品价格与奶业经济2 根据 WTO 谈判条件，我国乳制品进口关税 2005 年后鲜乳品为 15%，奶粉和黄油为 10%，奶酪为12%，远远低于世界 100%的平均关税水平。32-35 吨之间徘徊，2007 年降至 29.87 万吨，2008 年又重上 35 万吨，乳
4、制品进口没有明显增长。 中新自贸协定实施后，乳制品进口大幅增加，2009 年猛增至 59.80 万吨，比 2008 年增长 70.32%。2010 年进口量更是升至 74.50 万吨，比 2008 年增长 112.19%，近两年乳制品进口的年均增速高达 45.67%。我国进口乳制品一直以乳清粉和奶粉为主， 中新自贸协定实施后奶粉进口比重不断提高，2010 年首次超过乳清粉成为进口量最大的乳制品。 2008 年以前，奶粉进口量基本保持在 10-15 万吨，占乳制品进口总量的 28%-41%；乳清粉进口量基本保持在 16-22 万吨，占进口总量的 51%-61%。2009 年奶粉进口量增加到 24
5、.68 万吨，占乳制品进口总量的比重上升至 41.27%，乳清粉比重下降至 48.29%。2010 年奶粉进口量 41.41 万吨，占乳制品进口总量的 55.58%，首次超过乳清粉的进口量。表 1 中新自贸协定实施前后主要乳制品进口变化奶粉 乳清粉年份 乳制品（万吨） 数量（万吨） 比重（%） 数量（万吨） 比重（%）2004 34.70 14.48 41.73 17.80 51.29 2005 32.03 10.68 33.34 18.80 58.70 2006 34.78 13.49 38.78 18.45 53.04 2007 29.87 9.82 32.88 16.76 56.11 2
6、008 35.11 10.09 28.74 21.35 60.81 2009 59.80 24.78 41.44 28.88 48.29 2010 74.50 41.41 55.58 26.49 35.56 2011（ 1-2 月） 16.92 10.61 62.71 4.83 28.55 资料来源：2000-2009 年数据来自 2010 年中国奶业统计摘要，2010-2011 年数据根据海关总署数据整理。1.2 乳制品进口地向新西兰集中，奶粉进口集中趋势更为明显我国乳制品进口国主要包括新西兰、美国、法国、澳大利亚等， 中新自贸协定实施前各国比例相对均衡，2009 年以来进口来源地明显向新西
7、兰集中。从表 2 可以看出，2008 年以前，从新西兰进口乳制品数量基本保持在 7-13 万吨，占乳制品进口总量的比重在 22%-35%之间徘徊。2009 年，从新西兰进口乳制品数量由 2008 年的 7.84 万吨猛增到 24.74 万吨，占进口总量的比重由 22.34%上升至 41.36%。 2010 年，中国从新西兰进口乳制品 35.30 万吨，占进口总量的比重提升至 41.36%。新西兰奶粉一直主导我国奶粉进口市场，中新自贸协定实施后奶粉进口来源地的集中趋势更加明显。2004-2008 年，我国从新西兰进口奶粉数量随着乳制品进口量的波动而出现了波动，进口量在 5-11 万吨之间徘徊，占
8、奶粉进口总量的比重出现明显下降趋势，由 2004 年的 75.35%下降至 2008 年的50.50%。2009 年，从新西兰进口奶粉数量由 2008 年的 5.10 万吨猛增到 20.39万吨，占进口总量的比重由 50.50%上升至 82.28%。2010 年，中国从新西兰进口奶粉 33.65 万吨，占进口总量的比重为 81.26%，中国成为新西兰最大奶粉进口国。表 2 中新自贸协定实施前后从新西兰进口乳制品变化乳制品 奶粉年份数量（万吨） 占全国比重（%） 数量（万吨） 占全国比重（%）2004 12.29 35.41 10.91 75.35 2005 9.83 30.70 8.26 77
9、.32 2006 12.36 35.52 10.49 77.73 2007 9.49 31.78 7.19 73.22 2008 7.84 22.34 5.10 50.50 2009 24.74 41.36 20.39 82.28 2010 35.30 47.38 33.65 81.26 2011（1-2 月） 9.90 58.51 8.85 83.41 资料来源：根据海关总署数据整理。2 中新自贸协定中乳制品特保触发量水平及启动情况中新自贸协定实施后，我国从新西兰进口乳制品尤其是进口奶粉的大幅增加，使得协定中乳制品特保触发水平不断被突破，且在给定日历年中突破月份越来越提前。2.1 乳制品特保
10、触发量水平的规定考虑到新西兰奶业在世界奶业的特殊地位及其竞争优势，中国政府和新西兰政府在中新自贸协定第三章货物贸易部分第十三条提出了农产品特殊保障措施，即中国可以对从新西兰进口的鲜奶及奶油、奶粉、黄油、乳酪等乳制品实施特殊保障措施。在协定附件中对生效时至 2020 年的鲜奶及奶油、黄油、乳酪等产品的数量触发水平进行了具体规定，尤其奶粉的数量触发水平具体规定一直到 2023 年（表 3）。主要乳制品特保触发量水平基本以每年 5%的速度增长，即后一年的乳制品数量触发水平是在前一年乳制品数量触发水平的基础上提高 5%。如果在任何给定的日历年中，上述乳制品来自新西兰原产货物的进口量超过确定的该产品该日
11、历年的数量触发水平，中国可通过附加关税的形式对来自新西兰的该产品实施特殊保障措施，附加关税不应超过该特殊保障措施实施之日实施的最惠国适用税率或基准税率，以较低者为准。表 3 中新自贸协定中乳制品数量触发水平 单位：吨年份 鲜奶及奶油 奶粉 黄油 乳酪生效时 1300 95000 9400 36002009 1365 99750 9870 37802010 1433 104738 10364 39692011 1505 109974 10882 4167 2015 1829 133675 13227 5066 2020 2335 170606 16881 64652022 - 188094 -
12、-2023 - 197498 - - 资料来源：根据中新自贸协定附件二农产品特殊保障措施作者整理注：生效之年的触发水平实际按照协定生效时间占当年的比例折算，中新自贸协定于2008年10月开始实施，即实际生效时的乳制品触发水平应该在此表数量的基础上乘以3/12。2.2 近年来奶粉特保触发措施的启动月份中新自贸协定实施以来，我国从新西兰进口乳制品放量增长，其中奶粉进口占绝对主导地位，导致我国从新西兰进口奶粉每年均突破特保触发量水平，且特保措施启动月份越来越提前。从表 4 可以看出，除生效时，即 2008年 10-12 月份我国从新西兰进口奶粉未启动特保措施外，2009-2010 年均启动了特保措施
13、。2009 年奶粉特保触发量为 99750 吨，当年 6 月份累计从新西兰进口奶粉 104406 吨，突破特保触发量水平；2010 年奶粉特保触发量为 104738 吨，当年 4 月份累计从新西兰进口奶粉 125967 吨，当月启动特保措施。2011 年以来我国奶粉进口规模继续扩大，涨幅明显快于其他乳制品。据海关统计，1-2 月份国内奶粉进口总量为 10.61 万吨，与去年同期相比增长 48.39%。其中 1 月份进口奶粉 5.78 万吨，同比增加 42.36%，环比增加 33.0%，刷新了2010 年 6 月份的历史最高纪录。1 月份我国从新西兰进口奶粉 4.77 万吨，占奶粉进口总量的 8
14、2.53%，相当于中新自由贸易协定中本类产品 2011 年特保措施触发量 10.9974 万吨的 43.37%。截至 2 月 28 日，我国累计进口新西兰奶粉8.85 万吨，占奶粉进口总量的 83.41%，相当于本类产品 2011 年特保措施触发量的 80.47%（2009 年同期这一比例仅为 34.42%，2010 年同期这一比例仅为57.29%）。据商务部奶制品市场预测预警系统公布数据，截止 3 月 6 日，我国进口新西兰奶粉数量进一步升至 10.31 万吨，相当于 2011 年度特保触发量的93.80%，这意味着 2011 年第一季度我国从新西兰进口奶粉数量就将超过年度特保触发量。表 4
15、 中新自贸协定实施以来奶粉进口特保措施的启动月份 年份 特保触发量（吨） 特保措施启动月份生效时 95000 未触发2009 99750 6 月2010 104738 4 月2011 年 1-2 月 109974 3 月 *数据来源：全年从新西兰进口奶粉数量是作者根据海关总署数据整理注：2011年的特保措施启动月份为3月份，是依据目前形势推断，3月份奶粉进口数据海关总署尚未公布。3 2009-2010 年特保措施启动前后奶粉进口变化3.1 特保措施启动前后奶粉进口关税税率变化依据中新自贸协定，我国对超出规定数量的有关农产品进口将实施特殊保障措施，关税税率将由协议税率改为基础税率，其中奶粉协议税
16、率和基础税率具体见表 5。2009 年和 2010 年我国对奶粉进口实施特殊保障措施后，奶粉进口关税税率 2009 年由 8.3%提升到 10%，提高 1.7 个百分点，2010 年由 7.5%提升到 10%，提高了 2.5 个百分点。表 5 中新自贸协定中奶粉协议税率及基础税率 单位：%年份 协议税率 基础税率2008 9.2 102009 8.3 102010 7.5 102011 6.7 10资料来源：根据中新自贸协定附件1关税减让表作者整理注：这里的奶粉协议税率是指协定附件1关税减让表中的浓缩但未加糖的非固状乳及奶（编码04029100），不包括浓缩并已加糖的非固状乳及奶油（04029
17、900）。 3.2 特保措施启动前后奶粉进口数量变化中新自贸协定实施以来，我国从新西兰奶粉月度进口呈现明显季节性波动，特保措施的启动（关税税率的提高）并没有改变这种趋势。由图 1 可以看出，协定实施以前（2008 年 1-9 月），我国从新西兰进口奶粉较为平稳，协定实施后奶粉进口季节性波动明显，特保措施的启动月份对奶粉进口波动趋势没有明显影响。在元旦、春节“两节”后，2009 年和 2010 年 2 月份我国奶粉进口均会出现回落，3 月份虽有所回升，但随着天气转暖，国内逐步进入生产旺季，4-5 月份奶粉进口明显下降，6 月份再次出现反弹后，7-9 月份持续下滑，9 月份达到最低谷。10 月份后
18、，我国逐渐进入产量淡季，消费旺季，奶粉进口又会大幅上升。2009 年和 2010 年特保措施虽然分别在 6 月份和 4 份启动，但两年的奶粉月度进口量变动趋势完全一致，且 2010 年奶粉月度进口量均明显高于 2009 年，并未因为特保措施比 2009 年提前 2 个月启动，奶粉进口量出现下降。0500010000150002000025000300003500040000450001月 2月 3月 4月 5月 6月 7月 8月 9月 10月 11月 12月2008年 2009年 2010年图 1 2009 年和 2010 年特保措施实施前后从新西兰进口奶粉情况4 2011 年特保措施启动后的
19、奶粉进口形势判断2011 年第一季度我国从新西兰进口奶粉将突破年度特保触发量，特保措施即将启动，奶粉进口关税税率将由 6.7%提升到 10%，提高 3.3 个百分点，这也是近 3 年特保措施启动后，关税税率升幅最大的一年，特殊保障措施的即将实施是否会对我国奶粉进口产生影响值得关注。4.1 国内奶粉进口增速近期可能放缓在目前国际市场主要乳制品价格持续高位运行的大环境下，随着我国对新西兰奶粉进口特保措施的即将实施，短期看我国奶粉进口增速将可能有所放缓，尤其是全脂奶粉进口。2011 年以来，在中国需求猛增、新西兰牛奶产量增长低于预期以及“ 恒天然” 大幅上调原料奶收购价格等因素综合影响下，国际市场全
20、脂奶粉价格涨幅明显加快。据英国环境、食品与农村事务部统计，3 月份国际市场全脂奶粉价格 4300 美元/吨，与 2 月份相比每吨增加了 200 美元，与 2010年 12 月份相比每吨增加了 800 美元，增长幅度明显高于黄油、脱脂奶粉以及车达干酪等其他乳制品。二季度之后，国内奶粉进口价格在 4000 美元/吨的高位已成定局，特保措施的即将实施，将进一步提升国内奶粉进口价格，尤其是全脂奶粉价格（2010 年全脂奶粉进口量占我国奶粉进口总量的比重达到 78.6%，其中新西兰全脂奶粉的市场份额达到 88.4%）。因此，短期内奶粉进口增长速度可能放缓，尤其从新西兰进口的全脂奶粉数量可能下降。4.2
21、全年奶粉进口规模将继续扩大但从长期看，我国奶粉进口受特殊保障措施实施的影响不大，全年进口规模将进一步扩大。需求方面，一是由于目前国内婴幼儿奶粉企业对新西兰奶源已经具有很强的依赖性，关税增加，进口量下降的幅度有限；二是新西兰进口奶粉价格明显低于同期国际市场奶粉批发价格，关税优惠取消，并不等于惩罚性关税，新西兰进口奶粉价格优势不减；三是年初三聚氰胺奶粉回流市场、皮革奶等奶业安全事件频频被媒体曝光，进一步动摇了消费者对国内乳制品的信心，加剧了对进口奶粉的需求。供给方面，2011 年我国奶牛养殖业仍处在恢复期，成年乳牛存栏量低于正常水平，技术限制导致中国奶牛单产很低，国内奶源供应紧张的局面短期内难以明
22、显改观，仍需大量进口奶粉弥补供需缺口。据英国环境、食品与农村事务部预测，中国乳制品需求仍然强劲，在 2010 年进口奶粉 41.40 万吨的基础上，2011 年将进口奶粉 50 万吨，其中全脂奶粉 40 万吨（2010 年为 32.55 万吨），脱脂奶粉 10 万吨（2010 年为 8.85 万吨）。参考文献1. 中华人民共和国政府和新西兰政府自由贸易协定全文及附件（中文版） ，2008 年。2. 农业部奶业管理办公室、中国奶业协会. 2010 年中国奶业统计摘要，2011 年Influence of forthcoming Special Safeguard Mearsures to the
23、 Imports of milk powder in ChinaDong Xiao-xia Liu Zi-jie（ Agricultural Information Institute of the Chinese Academy of Agricultural Sciences/ Key Laboratory for Agriculture Early Warning Based on Intelligent technology of MOA, Beijing100081,China）Abstract：This paper summarizes the imports of main da
24、iry products, especially milk powder in China before and after the Free Trade Agreements between P.R.C and New Zealand implementation, analyzes the Special Safeguard Measures (SSM) to the milk powder imported from New Zealand in recent years and imports change of milk powder in 2009 and 2010 when the SSM implemented. And on the basis of this, the paper further judges the possible influence of the forthcoming SSM to the milk powder imports in 2011.Keywords: Special Safeguard Measures; Milk Powder; Imports
