1、安全生产行政执法讲座,法规科 陈兴国,第一讲 行政执法程序,一、行政执法程序的概念及其特征,程序，即操作过程，研究程序的目的就在于为人们的行为提供一套可供遵循的操作过程。但行政程序作为一种法定程序，不仅为行政主体实施行政行为提供了一套操作过程，同时还为行政主体实施行政行为提供了一种法定的程序规则，程序规则经国家认可之后即上升为一种程序法规范。行政主体实施行政行为不仅要遵循实体法规范的规定，同时还遵循程序法规范的规定，否则，同样要承担法律责任。行政执法程序，是指行政执法机及其执法人员在实施行政执法行为的过程中，依法所必须遵循的方式和步骤。它具有如下特点：,1、行政执法程序是行政执法行为的程序。行
2、政执法程序总是相对于行政执法行为而言的，离开行政执法行为就没有行政执法程序。一方面，它与行政执法行为不可分离，另一方面，它只能是行政执法行为的程序，而不是其它行为的程序。,2、行政执法程序是作为过程的行政执法行为。行政执法程序与行政执法行为紧密相联，但不能完全等同。任何行政执法都是两个方面的统一，一方面是其实体内容即执法权力，另一方面是其程序形式，行政执法程序正是行政执法行为的程序形式，即行为的操作过程。同时，它也只能发生在行政执法机关及其执法人员实施行政执法行为过程之中，是一个动态的过程，如果行政执法行为已经完成，就不存在程序问题。,3、行政执法程序是一种法定程序。行政执法程序并非可有无的，
3、它是行政执法机关及其执法人员在实施行政执法过程中所必然遵循的法定程序，由行政法规根据客观规律预先设置。如果行政执法机关人员及其人员违反这种程序而实施的行政执法行为就是无效的,并要承担由此而产生的法律责任。因此，行政执法程序直接关系到行政执法行为的合法性和有效性。,4、行政执法程序是由行为的方式和步骤构成的。”所谓方式”，是行为过程的空间表现形式，即构成行为过程的一个方法和形式，如作出一个行政决定，需要进行调查，听取当事人陈述、把决定告知当事人，说明理由等。这些活动就是行为过程中的一个个方式。整个行为过程就是由一个接一个的方式联结而成的。所谓步骤”，是行为过程的时间表现形式，包括行为方式的先后顺
4、序，以及每种方式的时间限制，行为的各个方式按照一定的步骤串联起来，就形成了行为的全过程，也就构成了整个行政执法程序。,二、行政执法程序的基本原则,行政执法机关及其执法人员在实施行政执法行为过程中，应遵循的基本原则主要是：,1、公正原则。公正原则要求行政执法机关在实施行政执法行为的过程中，当事人必须在程序上平等对待各方当事人，排除各种可能造成的不平等或者偏见的因素。程序公正是实现实体公正的保证，它不仅有助于实体公正的实现，而且可以使相对人确信行政执法是公正的，从而自觉履行政执法行为所设定的义务，增强行政执法行为的可接受性。这种确信不仅仅是靠执法机关或执法人员的口头陈述，而是由一系列具体的程序规则
5、来体现的。这些程序包括调查程序、回避程序、合议程序等。,2、公开原则。公开原则要求行政执法机关通过一定方式和途径让相对人了解有关执法的情况。行政执法对相对人公开，可以提高相对人对行政执法行为的信任度，也有利于监督行政执法。公开原则也有一系列程序规则保证其具体落实，包括表明身份程序、告知程序、说明理由等。,3、参与原则。参与原则要求行政机关在行政执法过程中应给相对人有发表意见的机会并充分重视其意见。如果说公开原则是实现相对人对行政执法行为行使“知”的权利的话，那么参与原则则是让相对人实现“为”的权利。参与原则主要体现在听证程序上，听证上的实质是听取相对人的意见。,三、行政执法程序的基本内容,行政
6、执法程序是由一系列的方式和步骤所构成的。这些方式和步骤及实现这些方式和步骤的规则就是行政执法行为的内容。不同的行政执法行为所遵循的程序内容是不同的。譬如，行政检查、行政处理和行政强制这三种行政执法行为所遵循的具体程序内容并非完全一致。行政执法中常见的程序主要有：,1、表明身份。即行政执法人员在执法时应向相对人出示证件，以表明自己享有从事该执法行为的合法资格和取权。建立表明身份制度，不仅是为了防止假冒、诈骗，还是防止执法人员超越职权、滥用职权的有效措施。从执法程序的时间顺序看，表明身份一般在执法程序之前。行政处罚法对表明身份程序做了明确规定。,2、受理。受理是指行政执法机关对相对人提出的某种请求
7、明确地表示接受。它一般适用于依申请的执法行为。如果对相对人的某项请求不予受理，则应通知请求人，并说明不予受理的理由，否则即构成不作为的违法。,3、立案。即立案的确立，它主要适用于依职权的执法行为。譬如，查处违法案件必须首先予以立案，以便进一步调查取证。立案应当填写立案报告，由有关领导人批准后，指定专门人员办理。,4、调查。即行政执法机关在受理或立案之后，为查明事实而收集证据的过程。行政执法机关必须建立在调查取证的基础上，要以客观证据来说明有关事实的真相，防止主观臆断。因此，行政执法机关在实施行政执法行为时，必须全面、客观、公正地调查、收集有关证据。调查取证的方法包括询问当事人和证人、提取物证和
8、书证、进行现场勘验和鉴定等，必要时可以采取有关强制措施。,5、听证。听证是指行政执法机关在实施行政执法行为的过程中，应当充公听取相对人的意见。听证可分为正式听证和非正式听证。行政处罚法所规定的听证属于正式听证，具有比较严格的程序规则。非正式听证的规则相对比较随意，形式因人而异、因事而异，只要达到目的即自身的原因可能影响执法行为公正的，自己也应主动申请回避。,6、告知。这是指行政执法机关在实施行政执法行为的过程中，应将有关事项告知相对人。它具体包括：（1）告知权利。即当行政执法机关在要求当事人必须承担某种义务时，应告知当事人在程序上享有何种权利。（2）说明理由。对于有些执法行为，行政执法机关不但
9、要把结论告知当事人，而且应当说明作出该行为的事实根据、法律依据或者其它理由，相对人对此也可以提出咨询。（3）送达。即将处理结果告知或交付当事人的程序。送达的方式包括直接送达、邮寄送达、留置送达、公告送达等。,8、时效。时效是指执法行为经过法定期限而产生的一定法律后果，它是效率原则的具体体现。为了保证执法活动的高效率，执法程序的各个环节应当有时间上的限制，如果超过法定的时限，就构成违法，要承担相应的法律后果。如对相对人的请示应在法定时间给予答复，否则就构成违法的不作为，要承担不作为的法律后果。,第二讲 安全生产执法检查工作流程,执法检查前的准备执法检查前的准备非常重要，准备的充分与否直接关系到执
10、法检查的效果，尤其对于经验较少的执法检查人员，准备工作是经验不足的最好补充，因为不明确的问题、可能遇到的障碍等均可以提前发现并解决。,首先，了解被检查对象 检查前对被检查单位了解得越详细，检查的效果就越好。一般应该提前了解被查单位的如下情况:主要产品、采用的工艺流程、生产过程或者储存过程的危险性、生产设备及其安全性能、该单位的有关报表或者报告。,第二，确定和培训执法检查人员 参加执法检查的人员应根据被检查对象进行选择。一般行业的，执法检查人员就能胜任；如检查特殊行业或者涉及较深专业内容，需要邀请该行业（或者行业）的专家事先对执法检查人员进行培训，也可以邀请专家共同参加。,了解被检查对象,确定和
11、培训检查人员,查阅有关法规和标准,确定检查方式方法,准备检查提纲和检查表,准备携带的仪器设备和资料,对检查人员进行分工,1,2,3,4,5,6,7,执法检查前的准备程序图,第三,查阅有关法律法规和标准 依据被检查对象,选择有关的法律法规和标准，对相应条款进行熟悉，必要时，可以携带至现场作为处罚依据提供给当事人。,第四，准备检查提纲和检查表 依据执法检查目的和内容，制定检查提纲。在检查提纲中明确检查的内容和被检查对象责任人以及相关情况等。检查中使用的检查表可以从已有的检查表中选择，如果已有检查表不满足要求，需要依据有关法律、标准在原有基础上修改或者重新编制新的检查表。,第五，准备必要的仪器和设备
12、和资料 根据对被检查对象情况的了解，携带相应的现场检查仪器设备和资料，一般有如下几种：照相设备、专业检测仪器、笔记本电脑（如果安装有执法检查单位信息管理系统，当场可以核对和输入相关数据）、相关文书、各种检查表。,第六，对执法检查工作进行分工。一般现场执法检查工作包括查阅资料、查看现场、记录相关情况等，需要事先确定检查方式、方法、步骤，并根据检查人员的经验和专长进行分工，每个人的工作有所侧重，这样可以使工作更加有序和有效。,进入被检查单位 安全生产执法检查人员依法履行执法检查职能，执法检查人员的形象代表执法检查机构的形象、国家的形象，所以不仅要求在程序上合理，还要在行为上规范。行为规范表现在：按
13、照执法检查机构的要求统一着装，进入现场需要出示执法检查机构统一印制的安全生产监察员证件。同时，做到检查程序要合法。,检查一般不事先通知被检查单位，但在进入被检查单位后需要告知检查事项，以便取得被检查单位的支持和配合。,现场检查 进入被检查单位后，现场检查可以分组进行。依据事先的分工和检查提纲，分别进行以下检查：查看作业现场，查阅资料，询问现场人员，测量、检测相关设施设备，进行现场拍照、记录、取样。,依照安全生产法第五十九条的规定：“安全生产监督检查人员应当将检查的时间、地点、内容、发现的问题及其处理情况，作出书面记录。”这里所称的书面记录，即现场检查记录的填写。,在检查情况中应详细填写以下情况
14、：安全生产违法行为和事故隐患检查情况及处理情况；当场予以纠正或者要求限期改正的安全生产违法行为；责令立即排除检查中发现的事故隐患情况；依法采取强制措施的情况。,书面记录应当由检查人员和被检查单位的负责人签字。被检查单位的负责人拒绝签字的，检查人员应当将情况记录在案，并向所在部门报告。,检查结果的处理检查结果要视不同情况分别对待。一般检查结果可分为以下几种情况：不存在安全生产问题或隐患的；不属于本单位管辖的，需要移交其他机关处理的；发现隐患需要现场整改或限期整改的；需要暂时停产、停业整改的或采取强制措施整改的；有违法行为需要进行立案调查的。,不存在安全生产问题或隐患情况的处理 在检查中，被检查单
15、位安全生产条件和执行法律法规情况符合要求，不存在安全生产问题的，需要填写现场检查记录，检查结束后归档备案。,第三讲 安全生产行政执法中应注意的有关事项,1、事故调查处理应注意的几个问题,（1）立案必须有明确的行政相对人；（2）调查必须全面客观公正。 （3）告知听取申辩必须制作笔录。（4）审查与决定分开是行政处罚的原则。 （5）对较大数额的罚款：个人1万元，单位3万元以上都要通过集体班子讨论决定。,2、行政执法中几个时效问题,（1）告知书下达有3天的时间空间-申辩；（2）行政复议60天以内；（3）行政诉讼90天以内；（4）行政强制执行为满90天以后；（5）行政处罚决定书下达之日15日内交罚款，超
16、过15天加收3%的滞纳金；,3、行政执法程序问题程序即操作过程、研究程序的目的就在于为人们的行为提供一套可供遵循的操作过程。（1）行政处罚法第三条第二款：没有法定依据或者不遵守法定程序的行政处罚无效。（2）基本步骤：表明身份受理立案调查听证告知（告知权利、说明理由、送达）时效。,4、执法主体的问题2007年4月12日耒阳市安监局一起行政处罚案惹起加油站一纸执行监督申请。案由：耒阳市安监局依据安全生产法、职业病防治法的相关规定，对辖区6家加油站给予5万元至7万元的行政处罚，23万元的加滞纳金后总计79.9万元。申请监督的理由：职业病防治法第八条明确规定，卫生行政部门是执法主体，安监部门越权违法。
17、行政文件：关于职业卫生监督管理职责分工意见的通知2005年1月17日。法律法规：职业病防治法2002年5月1日。审定结果：安监局越权违法输。,5、因起诉期未满，安监部门无法申请强制执行，被处罚者可能人去楼空，那么怎么应对被处罚人“钻空子”。原因：申请强制执行安监部门存在困惑，3个月的法庭起诉期过长，被处罚人往往钻法律空子，与安监部门玩时间上的游戏，等安监执法人员去时已人去楼空。措施：如果起诉期未满，可申请法院财产保全：在法定的起诉期未满，无法向法院申请强制执行的情况下，安监部门可申请人民法院采取财产保全措施。法律依据：关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释第九十二条。两个前提条件：
18、a、一是应当在申请法院强制执行前提出财产保全申请；b、二是应有充分理由认为被执行人将逃避执行。例如：转移财产等现象。,6、案件审理机构（事故调查组或委员会）职权不能超越法律设定行政处罚法第三十八条的要点是：“行政机关的负责人集体讨论决定”应指安监局的正副局长，而不包括内设机构的部门负责人或事故调查组负责人；安全生产违法行为行政处罚办法第二十一条：对重大案件，较大数额罚款应由安监部门机构的负责人集体讨论决定。这是行政执法的一般程序规定的，否则程序存在问题。,7、查扣物品的15日内处理期限应该怎样理解？安全生产法第五十六条第四项规定：“扣压物品，应当在15日内依法作出处理决定。”它是指在15日内作
19、出是否立案或者是否解除强制措施决定的行政处理决定。而不是指作出没收、销毁、罚款等行政处罚决定或办结案件。理由是：行政处罚法并没有规定行政处罚案件的办案期限。法律不会因为一个案件采取了行政强制措施，而对其办理期限提出更加苛刻的要求。行政处罚法一般程序不能在15天内结案。结论：a、符合立案条件的应当在法定期内15天作出立案决定，并填写行政处理通知书，送交被查封或扣押物品的当事人；查封或者扣押物品的有效期限可顺延至作出处罚决定或者撤案决定之日。b、不符合立案条件的，应在15日内撤销，返还物品。,8、安监部门该如何应对行政诉讼？安监部门在接到法院的应诉通知和原告的起诉书副本之后，需要做足以下文章：被起
20、诉的安监部门要指定专人专职机构负责应诉的相关工作。在应诉前安监部门要对诉状进行研究和审查，把握好几个重点： a、审查起诉的时效是否符合法律规定，是否有超出诉讼时效的情形。行政诉讼法第38条、第39条规定：经过行政复议的案件，起诉者是否是在收到复议决定书之日起15日提出诉讼的；直接起诉的案件，起诉者是否是在知道作出具体行政行为（下达行政处罚决定书）之日起3个月内起提起诉讼的。如果超出了法律规定的时间，可申请法院驳回，不必做准备应诉的工作。 b、审查起诉的主体资格是否符合法律要求，起诉者是否属于行政处罚决定书确认处罚的当事人（当事人也可以书面委托）。c、研究起诉书中所指控的问题要点是否与自己作出的
21、处罚决定书中所确认要点有差异，起诉书中的指供是否成立。d、重新审查自己作出的处罚决定是否合法。行政诉讼法第54条规定：所依据的证据是否确凿，使用法律、法规是否正确，办案是否符合法定程序，处罚是否恰当，作出该处罚决定的机关是否符合法定主体资格等事项进行全面的审查。如果存在缺陷，是否可以找到新的材料进行补充，以应对法庭上原告的质询。,有针对性地对起诉书中所提出的问题进行细致的研究。并按法律规定的要求，及时（在接到起诉书副本之日起10日内）提出答辩的理由。安监部门要主动向法院提交相关材料。 a、作出具体行政行为（行政处罚决定）时的依据、证据。依据：根据行政诉讼法第52条的规定，是指作出处罚决定的法律
22、,行政法规,地方性法规的规定。b、对作出处罚决定时，尚有些证据未能及时获得的，应在提供证据材料的规定期间内及时向法院申请补证。经法院准许，可以补充的相关证据是指：作出处罚决定时已经收集的证据，但因不可抗力等正当理由不能提供的；被处罚人或第三人在受到行政处罚时，没有提出的反驳理由或证据。提醒：“态度决定一切”一定要做到按时出庭。要用自己的行动向社会表明，我们是尊重法律的；也向法庭、原告表明，我们是尊重他们的。,9、行政处罚适用法律规范的几种不当只适用从罚，而没有适用主罚案例：安全生产法第八十二条规定：生产单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿，可以并处二万元以下的罚款
23、。其中：主罚为“责令限期改正，停产、停业整顿” 从罚为“可以并处二万元以下的罚款”裁量失当：案例：罚款为2万元以下5万元以下的罚款。有的部门和个人随意罚款1.5万元或5000元，无视法律条款中“以上”、“以内”的规定。滥用权力，造成适用法律规范错误。,忽略实施处罚的前置条件：案例：安全生产法第八十二条：许多安监部门只责令停产停业整顿或并处罚款，忽略了适用此类条款是以生产经营单位对违法行为逾期未整改为前提的，从而导致适用法律规范错误。前置条件：逾期未整改对个人已移交给司法机关追究刑事责任的情况下，还给予其罚款的行政处罚，是明显的违法处罚。案例：安全生产法第八十条、第八十一条规定，对构成犯罪的生产
24、经营单位负责人，依照刑法的有关规定追究刑事责任； 不刑事处罚的，给予撤职处分或者2万元以上二十万元的罚款。提醒：受到刑事责任追究，就不能对个人再罚款。,适用法律法规时，忽略了相关法律法规的规定。案例：某企业未经许可擅自生产烟花爆竹，并获利1万元。这一违法行为必须依法给予行政处罚。,分析：根据我国立法法的有关规定，正确解决行政法律规范决定应遵守几项规则。上位法优于下位法，即适用法律效力等级高的上位法，而不适用法律效力等级低的下位法。安全生产法属上位法；烟花爆竹安全管理条例、安全生产许可证条例属下位法；江西省烟花爆竹安全管理条例、烟花爆竹安全管理条例属第三层次的下位法；,特别法优于一般法。烟花爆竹安全管理条例与安全生产许可证条例相比即是特殊法与一般法的关系。新法优于旧法，也就是说后法优于前法。安全生产许可证条例实施在先，烟花爆竹安全管理条例实施在后，即为先后之分。适用：烟花爆竹安全管理条例理由如下：a、在法位上，该条例与上位法并不发生冲突，没有超越上位法的规定。b、从时间上，该条例较晚。c、从优先适用上，该条例较，安全生产许可证条例作出了特殊规定，符合优先适用特殊规定的规则。,第四讲 全市生产安全事故报告和调查处理执法情况检查情况的通报,谢谢大家！,
