1、行政法学,钟碧莹TEL：13533382129Email：,第一章 通论,第一节行政法学的发展与行政法的特性,本节安排,一、行政法的发展与内涵演变 观察法国、德国、英国、美国、我国台湾地区和我国大陆地区行政法发展的过程、理念的演进。目的是对现代行政法内涵进行全面的、历史的、比较的、系统的理解，得到目前通说的行政法价值，存在之系统特征（宪政、法治国等），以便正确认识行政法。,本节安排,二、行政法的性质 行政法的国内法性质 行政法的公法性质,第二节 行政的意义,一、行政 公行政与私行政 公行政的形式与实质意义二、公行政的种类（一）公权力行政与国库行政（二）秩序行政与服务行政（三）羁术行政与裁量行政
2、,一、行政法的发展,有独特的内涵，是特定时期的产物产生于19世纪 较晚行政早于行政法，有行政而无“行政法”中国古时规范文武百官的法律是行政法吗？ 文革时期行政管理上的法律是行政法吗？ 关键在于其内涵是否符合行政法的内涵,第一节 行政法（学）的发展与特征,行政法与行政： 行政法被认为是拘束与规范国家行政权力的法。 行政法的产生较晚，晚于行政。19世纪后的产物。古代的“行政”和现代意义上的行政：内涵和前提不同。 行政（管理）：内部、外部效率 行政法：内部、外部使行政具备合法性 行政法学：,因此，行政法的实质是控制和规范行政权。解决行政权主体怎么做才能合乎法治国要求的问题。关键词存疑：法治国、国家行
3、政权、合法性中的“法”，以及后面提到的宪政等。通过这些概念才能理解现代行政法。,（一）法国 背景：启蒙运动及思想影响，主张自由与人权（古典自然法学派：孟德斯鸠、卢梭等，人民主权、自由、平等、秩序、理性、人性等价值）；反封建专制和压迫。1789年法国大革命，立宪时代。 法典化时代：行政法律法典化、行政法各论进行研究。 行政法院（司法权对行政权的作用是行政法的一部分。在行政权的司法审查上，英美法系与大陆法系不同）,（二）德国 对于法国来说，青出于蓝。法国对德国法变革的背景影响。 法国与德国的王权思想比较：以警察权为例。保卫国家是保卫国王还是保卫法制度。 率先摒弃王保卫国王思想，走入法治国。1749
4、年腓特烈大帝主政后，“警察国家”概念福利行政概念产生。,服务行政雏形：国家理念是造福人民。（1）依法规而非官员意志（2）建立专司审判的法院，司法独立（3）国库理论兴起。国家不再高高在上。19世纪法治国理念。德国在彼时实行的是形式法治国的理念。“法”的解释。德国法治国中“法”的变迁 实证主义法学派、历史法学派、社会法学派、古典自然法学派（17、18世纪英、法等哲学家）、新自然主义法学派等（19世纪后，二战后，罗尔斯，德沃金、富勒等）,自由主义法治国。这与英国在当时所存在的理念相同。主张最少的行政干预。 自由主义法治国的反思：形式上合乎法律制度的要求，但实质上与法治国理念不符；效果上也不是最好的。
5、,（三）英美 控权理论、宪政（民主、法治、自由与秩序、分权、司法审查、公法契约、天赋人权等自然法思想、法治）、行政的非特殊性1.英国：1215自由大宪章宪政母体，有限王权。三大基本原则：以自由保障自由、以分权保障自由、以法治保障自由原则。公法学家戴雪：行政权非特殊性。宪法对行政法的吸收和主导关系受欧陆思想的成文化趋势：就是控权,普通法院对行政权进行实质意义上的司法审查。英国传统的“令状制度”使然。越权无效、自然公正原则（听取意见、不得做自己案件的法官）关于行政法的基本理念：支持控权理论 管理论： 控权论：控权论的意义和误读。 平衡论： 其他：控权平衡论、控权服务论等,美国：控权论通常被认为是宪
6、法理念，当然，宪法吸收了行政法。“宪政”，法律正当程序（行政程序法发达） 1620年11月11日，五月花号，自治、依法而治、契约：五月花号公约 美国政治的开端符合罗尔斯的正义论假设 压制型行政亦存在（清教徒的统治） 1783年美国独立，继承英国法精神。 华盛顿、亚当斯、杰斐逊,1800年亚当斯败给杰斐逊，联邦党人希望用“法律武器”赢回权力。 著名的马伯里诉麦迪逊案 约翰马歇尔作为联邦最高法院的首席大法官通过此案例对美国司法审查权确立的巨大贡献大司法、小行政，行政受司法监督和审查的格局确立。 具体过程：,亚当斯、马歇尔、杰斐逊、麦迪逊 马歇尔：前国务卿、后最高法院首席大法官。他没有受任何行政长官
7、的制约。 联邦党人： 1801年司法条例哥伦比亚特区组织法：行政干涉司法 1801年总统权力交接 民主共和党人：1802年1802年司法条例，废除1801年司法条例中增设联邦巡回法院的规定，修改最高法院开会日期。行政干涉司法。 马伯里为他的治安法官职位讨说法。像最高法院起诉。,1.是否有权得到委任状？该案是法律问题，不是政治问题。2.是否政府应提供救济？法治政府。必提供救济。3.是否由最高法院来下达执行令？ 引证宪法进行说明：管辖权有异。此案最高法院只有上诉管辖权而非原始管辖权。裁定1789年的司法条例违宪。宪法23条：大使、其他使节和领事，州为一方当事人的案件。1789司法条例扩大了宪法规定
8、的权限。,意义：1.司法权的独有权威确立。有权监督和审查行政权，并不受行政权的干扰。 2.宪法是国家根本法和最高法，违反宪法的法律无效。制约和规范了行政立法和行政执法。 3.联邦法院对联邦、州立法和行政立法、行为的合宪性具有最终裁定权。 4.妥协,19世纪美国也一直贯彻自然法思想：1801年杰斐逊废除了亚当斯政府对公民基本权利进行干涉的法律，以保障人民基本权利。自由、平等、抵抗权、宪政思想等。 行政权缩小20世纪30年代经济大萧条时期。凯恩斯的政府干预理论兴盛行政权的权能加大。（但也非不可控，而仍然是控制，只是调控的服务功能增加）二战后，服务行政。,行政法前提和目的体现：宪政对共同体的公共秩序
9、进行维护、对共同体中的个体自由与个体发展提供服务。行政法是行政主体法（授权法）与程序法（控权法）的结合。行政法包括行政主体法、行政程序法、行政监督法（包括立法、行政自身和司法监督与审查）、行政救济法。行政法仍然是控权法：施瓦茨管理行政机关的法，而非行政机关制定的法。,（四）民国传统下的我国台湾地区 大陆与英美结合，五权宪法下的行政法理念，宪政1921年五权宪法草案、1935年五五宪法 反独裁专制、民主、控权思想 20世纪40年代台湾光复到50年代，台湾地区行政法是压制的，管理法。压制自由，如戒严。 二二八事件：台湾地区实行军事独裁统治、行政长官集立法行政司法于一身。1947年2月28日事件，镇
10、压。,1979年美丽岛事件 压制型的行政法体现。 影响：解严、开放言论。民主、自由与人权。五权宪法思想恢复。1991年动员戡乱时期结束。行政法开始接受严格的控制和司法审查。行政法院。德国、我国台湾地区均以达到实质审查的程度。举例说明（警察处理聚众活动）,（五）我国大陆地区：1914年平政院制度建国前解放区1949年土地与经济方面大量行政法规1949-1954年共同纲领：控告权和赔偿请求权1954年宪法1976年文革 文革后，1987年中国行政法跨越式现代化。标志事件：,1.行政诉讼制度建立。1982年民事诉讼试行、1987年，1989年行政诉讼法。2.依法行政、法治国家大方向确立。1993年第
11、八届全国人大第一次会议总理政府工作报告。3.国家赔偿法。1995年1月1日实施。4.行政罚制度建立。1996年行政处罚法，1997年行政监察法。 5.行政复议制度。1999年10月1日。 6.立法法。2000年7月。但行政立法中的行政规范性文件无明确规定是缺陷。,还有：治安管理处罚法劳教制度即将废除 唐慧案、2012年重庆村官、大学生劳教案收容遣送制度废除 1982年国务院发布城市流浪乞讨人员收容遣送办法 ，2003年孙志刚案展开讨论。该办法违宪。2003年6月20日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法，标志着城市流浪乞讨人员收容遣送办法被废止，随后一些城
12、市的收容遣送相关条例和制度也陆续废止。,行政法律体系必须完善：授权法规范，程序法完善、司法独立对行政权进行审查（仅合法性审查是不够的。合法性到底是什么？是合宪，而不是合乎法律。）司法还不独立：举例李庄案的辩护等公民基本权利的保护与行政法律：广州市前日微博发布，打击谣言不可扩大化。积极意义。行政不能以保护公共秩序为由侵害公民基本权利。言论自由等宪法权利必须受到保护。这也是行政的根本目的所在。,用诺内特和塞尔兹尼克的理论来解释： 压制型法、自治型法、回应型法。当今行政法应当具有回应型法的特质和内涵。控权就是规范行政权使之正常行使，实现社会共同体的公共利益、维护公共秩序，和共同体内个体的宪法基本权利
13、与发展。服务行政理念,二、行政法的性质 （一）行政法是国内法 国际行政法呢？（二）行政法是公法 关于公法的争论 行政法是这样一些公法规范：它以规范和拘束行政权为内容，包括行政权运行的权力主体、程序、监督和救济等一系列实体与程序规定，亦包括行政权运行的原则和所有准则。这些原则和规则可能集于一部行政的成文法中，也可能散落于其他成文法中。总论和各论必须完整。,第二节 行政的意义,行政 公行政和私行政，我们研究的是公行政。 形式意义上的（公）行政：主体辨别 实质意义上的（公）行政：奥托迈耶,二、公行政种类（一）公权力行政与国库行政1.公权力行政是典型的权威行政。2.国库行政：如同财团，私法方式实现国家
14、任务。（1）行政辅助行为：为求国家任务的达成，行政主体常须先行取得必要的人力和物品，可以将行政主体视同私法人，以私法行为达成国家任务。如发包建筑、办公器材的设置购买、公立医院药材的洽购等。对于滥用私法上的契约自由，不受依法行政原则制约，但属于行政内部的纪律措施，可对责任人施加行政和刑事处分。（2）行政营利行为：主要指行政机关成立的企业组织，来经营事业获取利润，增加国库的收入。粮食公司、水电力公司等和民营企业有同样的权利义务。中石油、中石化、中移动，还有大型的国有资源型企业等。“不与民争利”。（3）行政私法行为：为了直接达成国家，不一定非使用具有强制力的公法手段不可，而采取私法行为的方式。表现为
15、诸多非营利性质的法人：如成立交通公司提供大众市区公车服务、成立广播电视公司来提供市民信息服务、房屋建筑公司兴建国民住宅等。应当严格监管和审查。而我国大陆地区目前做得不够。影响社会稳定和公平正义。,（二）秩序行政与服务行政1.秩序行政：古典行政法核心。 夜警国家 自由主义法治国理念下 缺陷：形式法治国、行政失灵2.服务行政：秩序行政缺陷的反思 1919年魏玛宪法 生存照顾（福利行政或救济行政）：性质上属于授益行为，因此公权力行政和国库行政均可。,（三）羁术行政和裁量行政1.羁术行政：法律不愿意让行政主体拥有太多的权限，将之限制在极小的范围之内。以免其侵害公民基本权利，使行政权异化。 越是强制力高
16、的行政越要严格进行约束。2.裁量行政：并非完全自由，而是赋予其较大的裁量权。警察法中“权宜原则”。 裁量行政也当然受法律严格约束。只是法律为之设定了范畴。 以集会游行等警察治安行政进行说明。,行政的特性：P91.国家意志性2.执行性3.法律性4.国家强制性含义：.是行政主体的活动，.是行政主体的特定活动，.是行政主体对国家事务和社会事务进行决策、组织、管理和调控等手段来实现的。随社会需要增减，但具有特定性和相对的稳定性。,教材中，行政的类型：1.根据主体实施活动的类型：组织行政、人事行政、司法行政、民政行政、公安行政、科技行政、军事、教育、经济、外事等2.根据行政主体实施行政活动的地域范围：中
17、央行政和地方行政、城市和农村、内部行政和外部行政3.有无涉外因素：国内行政和涉外行政,行政法：独立的法律部门，是调整因行政主体行使行政职权而产生的特定社会关系的法律规范的总称。1.调整特定社会关系的一类法律规范的综合：自身建设时发生的组织行政关系、对相对人进行管理时发生的管理行政关系、对违法或不当行政行为进行补救时发生的救济行政关系。2.行政法是一个独立的法律部门。 英国学者认为，行政法属于宪法。行政法是动态的宪法。行政法是宪法这一根本法治下的一个部门。,行政法在内容上的特点：1.内涵丰富、范围广泛、技术性较强。 国防、外交、公安、民政、工商、税务和司法行政等领域，还扩展到社会福利、环保、国民
18、经济建设等社会生活的新领域。 思考：这样说来，经济法是一个独立的法律部门吗？它跟行政法是什么关系呢？2.行政法具有很强的命令、服从性。 这一条算是特点吗？3.内容易于变动。 随社会关系和社会发展需要的变化而变化。 相对于民事法律、刑事法律来说的确是如此的。,行政法在形式上的特点：1.行政法律规范数量繁多、表现形式多样，没有统一的法典。2.行政实体法与行政程序法规范相互交织、往往共存于一部法律文件之中。 但美国、德国、奥地利、瑞士、意大利、西班牙、日本等国家均分别制定各自的行政程序法典。 法理意义何在呢？实体法与程序法的作用是什么呢？程序法：行政控权,第二节行政法的渊源与分类,一、行政法的渊源（
19、一）宪法 社会共同体运行中的国家组织形式和公民基本权利与义务的确定，当然还包括适用于共同体的性质及其之下一切活动的基本原则。是最高的法，更高的法。“法律的法律”。（二）法律立法机关（我国是全国人大及其常务委员会）制定的规范性法律文件。1.基本法律：全国人民代表大会2.一般法律：全国人大常委会（效力不同）：全国人大的常设机构，包括委员长、副委员长、秘书长和委员等若干人。特征：具有普遍性（法适用平等）；抽象性（不可针对某特定适用对象而制定，“个案法律禁止”，也是保障平等权的目的）；必须可创设权利与义务；必须公布；原则上不可溯及既往。,（三）行政法规行政法的重要渊源国务院作为制定主体。国务院领导和管
20、理国家各项工作，根据宪法和法律制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等内容的条例、规定和办法的总称。（四）地方性法规省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民代表大会及其常务委员会，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，根据本区的世纪情况制定的规范性法律文件。（省会市和较大市的立法机关）这些属于执行性立法，目的是将中央的立法再各地区实施而做“适应规范”，因而称“施行法”。 包括1.地方自治事务（应有地方而非中央立法），2.替代法律的地方法规（国家专属立法，但尚未制定该项法律前，许可地方制定地方性法规来填补立法前空白。但一旦国家立法出台，地方立法与之抵触
21、的，失去效力。）3.中央立法机构授权的：如中央政府授权经济特区做变通规定。,（五）自治条例和单行条例自治区、自治州、自治县的人大依据当地民族的政治、经济和文化特点制定的规范性法律文件。是民族自治地方的人民政府进行行政工作的法律依据之一。（六）规章部门规章和地方政府规章部门规章：国务院组成部门根据法律和行政法规等在本部门权限范围内制定的规范性法律文件。地方政府规章：省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府，根据制定的规范性法律文件。 要点：国务院各部门部委行署和具有行政管理职能的直属机构；省政府、副省级市政府和较大市政府,（七）有权法律解释1.立法解释：
22、宪法第67条第4款规定，全国人大常委会有权拥有解释立法之权。立法法42条确认之。“被动解释”须由特定机关认为有需要，提出解释要求后，人大常委会才可解释。立法机关不可进行扩张解释。2.司法解释：我国承认最高人民法院可以公告解释法律，具有法律效力。3.行政解释4.地方解释（八）条约和协定经过签署和同意，使之具有“国内法”效力，而无需再经过立法转化。行政诉讼法第27条规定：中华人民共和国缔约或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定。“条约优于本国法”原则，被认为是进步的。,行政法的分类：（一）一般行政法与特别行政法效力上，特别行政法应包含一般行政法的要求，并将之细化到具体部门。特别
23、行政法不得违逆一般行政法的要求。当特别行政法严格吸收了一般行政法的要求后，法律适用时，在有特别行政法时先适用特别行政法。行政处罚法与治安管理处罚法警察法与警察职权行使法、警察处理的规定（台湾地区）,（二）实体行政法与程序行政法美国有专门的行政程序法典，非常的细致。实体行政法是授权法（组织原则、组织体系、内容、效果、责任等）程序行政法是限权法（三）行政组织法、行政行为法、行政监督法和行政救济法等设置、编制、职权、职责行政职权的活动如何进行检查督促对违法、不当或其他后果进行补救,（四）部门行政的行政法经济行政法、军事行政法、民政行政法、公安行政法、司法行政法等国家有多少个行政管理部门，多少行政领域
24、，就有多少部门行政法。,第三节 行政法的地位及作用一、地位（一）从整体上看，行政法是一个独立的法律部门（二）从与宪法的关系上看，行政法是与宪法关系最为密切的普通法律部门，是宪法最重要的实施法。国家机关之间关系、公民与国家之间关系宪法的目的也是如此参见宪法的结构。立法和司法的设置主要也是规范行政权。目的指向一致（三）从与其他普通法律部门的关系上看，行政法是最具社会影响的部门法涵盖社会生活的方方面面，在福利行政时期，不论是公共秩序管理还是提供公共服务使社会与个体能够更好地获得发展，行政权均无处不在。即使是在民事纠纷上，现已有行政裁判对此进行处理。如美国“行政的纠纷调解机制”（ADR）,第三节 二、
25、行政法的作用（一）保障公民、法人和其他组织的合法权益建立健全行政权运行各项制度、公民的行政参与权、公民的行政监督权、从弥补损害到预防侵害的转变等。（二）保障行政主体有效行使行政职权确立独立性、明确主体之间的关系、公民与行政主体之间的关系、明确行政权行使的手段和程序、对行政违法行为进行制裁和提供补救措施1是终极目的、2是手段和实现途径,第四节 行政法的基本原则一、含义行政法的原则包含了四个层次1.宪法层面：须奉行国家的政治原理或准则2.法理层面：须遵循法律的一般原理或准则（自然法理念）3.法律体系层面：须奉行其作为一个独立部门法的原理或准则行政法原则4.部门行政法层面：局部行政法原理或准则。例如
26、，警察法，既要符合宪法的原则，又要合乎行政法一般原则，还要扩展其自身职能领域的警察行政法原则。特点：具有法律性、特殊性和普遍性,二、行政法基本原则的内容（一）西方主要国家行政法基本原则的内容1.英国：议会主权和法治两大宪法原则延伸出：越权无效原则和自然公正原则 越权无效：行政权力不能超过法律对之进行的授权自然公正原则：当做出对相对人不利的处分时，应当听取他的意见；任何人不能成为自己行为的法官 听证制度的来源；行政权作为执法机关与裁判权能的分离,2.美国联邦主义、分权主义和法治的宪法原则发展出：基本权利原则和正当程序原则。基本权利原则：行政权的作用是保护而非摧残人类固有的基本权利（自然法）正当程
27、序原则：上述保护性质的行政法律必须通过正当的法律程序来实施。包括在剥夺、限制相对人生命、自由和财产等权利时听取其意见，保证其听证的权利。,3.法国行政法治是行政法的基本原则。行政法院形成行政法的判例制度。主体权限有法可依、行政行为合乎法律、以自己的行为保障法律实施。4.德国行政合法性原则和行政合理性原则合理性原则：适当原则、必要原则和比例原则5.日本法治行政法律保留原则，法律优先原则。,罗豪才：行政合法性原则、行政合理性原则、行政应急性原则龚祥瑞：行政合法性原则、行政合理性原则、行政公正性原则、行政应变性原则、行政负责原则姜明安：行政法治原则、行政公正原则、行政公开原则、行政效率原则应松年和朱
28、维究：行政合法性原则、行政合理性原则马怀德：依法行政原则、信赖保护原则、比例原则陈新民：依法行政原则、平等权原则（行政公平原则）、比例原则,（二）我国行政法基本原则1.行政合法性原则依法行政原则主体合法、职权合法、行为过程合法、违法担责贯穿整个行政的过程2.行政合理性原则（1）主体机构设置要合理（不能臃肿和不必要）（2）职权的拥有应当合理（不能赋予过度的权限）在法定权限之下，还有一定的自由裁量空间，需要进一步把握误读，主体权限的裁量空间其实也是法定的。（3）行使必须合理。自由裁量权的运用。只限具体执法决策的选择。A法律尚未制定限制性标准，应以不违反立法目的为前提采取必要措施；B法律只规定了概括
29、性标准，没有具体范围和方式时，根据具体情况和对法律之理解进行具体措施的选择；C有几种方式可选的情况下，根据实际需要选择最恰当的方式。（4）对违法行政行为的追究和救济应当合理：目前的问题是追究和救济的合理程度太小 思考行政赔偿的问题,行政合理性原则补充理解： 比例原则： （1）适当性原则：一个行政权力的行使，实际上可否达到法定之目的而言。“目的取向”。如果行政权力所为根本无法达成目的，就违反了适当性原则（妥当性原则）。 （2） 必要性原则：行政权力的行使，仅达到行政目的即足，不可过度侵及公民权利。 “最小侵害原则”。 （3）狭义的比例原则（均衡原则）：行政行为应当在价值和法益方面做以衡量。即使一
30、个行政权力的行使是达成行政目的所必要的，但是不可给予公民超过行政目的之价值的侵害。 教材中的判断标准：正当性、客观性、适度性。,3.行政合法性与合理性的关系（1）二者并存于行政法之中，缺一不可，不可偏废。 （2）二者互为前提、互为补充，共通为完善行政法治发挥作用。 正常情况下，二者是统一的，且合法性是最高准则。如果法律依据确有问题，行政合理性原则要求行政主体依据行政法和宪法的根本目的行使裁量、进行判断。,三、行政法基本原则的功能（一）行政法律的立法：有助于行政法体系的统一、协调与稳定（二）行政执法：有助于行政法实施的统一与协调 1.规范行政法律关系主体的行为 2.为准确地理解、使用和遵守行政法
31、律规范提供依据。 3.有助于发现并及时纠正行政法体系中的不协调现象、防止发生有悖于行政法整体目标实现的事件。（三）有助于弥补行政法律规范的不足和疏漏，保证社会关系得到及时、必要的调整,第五节 行政法律关系,一、含义行政法律是法律关系的一种，是由行政法律规范调整的，因行政主体行使行政职权而形成的行政关系行政主体与行政主体之间、行政主体与其组成机构及公务员之间、行政主体与行政相对人之间，因行政主体行使行政职权而形成的权利义务关系。（一）行政法律关系的产生以行政法律规范的存在为前提。（二）行政法律关系以特定的行政关系为调整对象。（三）双方主体中必有一方是行使行政职权的行政主体。（四）关系形成中，行政
32、主体的意志和行为具有单一性。 行政法律关系的产生、变更和消灭，主要以行政主体单方意思表示为根据。“单方意思”行为。（五）由国家强制力保障实施。,二、行政法律关系的主体（一）行政主体能够以自己的名义、依法拥有和行使行政职权，并能够对其行使行政职权的行为造成的后果（独立）承担法律责任的机关和组织。（二）行政相对人1.与行政主体相对应、处于被管理和被支配地位的机关、组织和个人。评：服务行政阶段强调行政主体与相对人之间的平等性和“主体间性”。2.种类：公民；法人（机关法人、事业法人、企业法人、社团法人）；其他组织；外国组织和个人。,三、行政法律关系的内容行政法律关系主体享有权利和承担义务的综合。没有决
33、定的，往往既是权利主体又是义务主体。行政主体：行政行为的权力、不得非法、应接受监督行政相对人：要求行政主体依法行政、监督等权利和服从义务等。,四、行政法律关系的客体行政法律关系主体权利义务所指向的对象：人身、行为、财务等事项。 行为：作为和不作为。五、行政法律关系的产生、变更和消灭行政法律事实：法律事件和法律行为。前者是客观现象，不可抗力；后者是人为的有意识的活动。行政法律关系的产生、变更、消灭,五、行政法律关系的分类（一）实体性或程序性法律关系实体法和程序法而论的。但许多法夹杂程序与实体规定是当今的主流趋势。立法法83条规定从新原则；但为保障公民的信赖利益，84条继而规定，对于实体法律关系当
34、尽可能适用对公民有利的法律，而不一定非从新法不可。（二）持续或短暂的法律关系前者多半是涉及身份的关系，如公务员任命、服兵役以及公立学校学生的关系。后者如警察短期勒令歇业的处分等。二者常常混合。（三）内部或外部法律关系内部：行政主体对其所属成员（公务员）产生的关系外部：行政主体对成员以外的公民产生的权利义务。,（四）特别权力关系相对于公民与国家之间存在的一般权利与义务关系，所产生的一种特殊的公法上权利与义务的关系。这类关系在德国行政法实务界已经遭到废弃，因为此类权力关系无法适用法律保留、缺乏救济。目前中国宪法发展缓慢，行政法漏洞太多，如下例子是特别权力关系的表现：1.公务员法律关系；2.军人法律
35、关系；3.教育有关的法律关系,1.公务员法律关系：公务员法规定公务员非因法定事由和法定程序不被免职、降至、辞退或行政处分。对此，公务员有申诉和控告的权利。但此控告乃指向上级机关或行政监察机关提出控告，而不能向人民法院提起诉讼。2.军人法律关系：解放军纪律条令有32条共27种纪律处分，此条令并非法律，显然并不符合法律保留原则。官兵受到不当处分或合法权利遭到侵害时，条令第五章规定了申诉和控告制度，但无法提起行政诉讼。军人权益理当受到法律保护。,3.教育有关的法律关系：教师与学校之间类似公务员与国家的关系。事业单位。对教师考核的规定，教师法39条规定了“申诉”，未规定行政诉讼之权。但教师退之后的退休
36、金和医疗照顾与公务员同，因此公务员权利救济应当适用于教师。关于学生与学校的关系，我国立法对学校法律地位规定不明。首先考虑学校的性质。对于高等学校而言，高等教育法界定学校为私法人，但在教学、纪律、学位颁发等方面该法又确定了学校与学生的非民事关系，因此极有可能提起行政诉讼。 教育法第28条规定，高等学校以下的学校，对学生的学籍管理等进行的处分、颁发学业证书等均属于学校的权利，而非行政机关行使公权力的职权。高等教育法第40条规定，高等学校的校长负责高等学校的事项，具有法律职权，具有公法色彩。教育法21、22，高等教育法21、22和学位条例第8条授权学校评定与办法的职权，属于教育公权行为，具体行政行为
37、，可提起行政诉讼。教材中学生接吻遭开除案例，学生诉北京大学考博录取资格案等。,第二章 行政主体,第一节 行政主体的含义与类型一、行政主体的含义参加行政法律关系，依法拥有行政职权、能以自己的名义行使行政职权、并能独立地对自己行使行政职权的行为产生的后果承担相应法律责任的国家机关或社会组织。我国大陆学界的上述界定是为了解决行政诉讼“被告的确认”问题。而实际上，德国法上讲：“行政权之拥有者”，主要解决执行者资格问题。,（一）强调是国家机关或社会组织，而非个人。（二）强调是行政法律关系中居于行政管理者地位的一方。且只有在行政法律关系中才成为行政主体。否则可能以民事法律关系主体的身份出现。（三）依法拥有
38、行政职权。（四）能够以自己的名义行使行政职权。 依据自己的判断独立决定、发布命令、做出行政行为，以自己职责保障决定和命令的实施。（五）独立承担相应的法律责任。,二、行政主体的类型（一）外部行政主体和内部行政主体1.外部行政主体：对本行政主体外的行政相对人实施行政管理权的行政主体。国务院部委、直属机构、办事机构、部委管理的国家局、地方各级人民政府及其职能部门、各级人民政府的派出机关、被授权的组织。2.内部行政主体：依法对本行政主体的组成机构、公务员或隶属于本行政主体的其他组织实施行政管理权的行政主体。行政机关：没有外部行政主体中的派出机关和被授权组织。领导机构：会议、委员会等 办公机构：办公厅、
39、办公室等。 内部事务管理机构：机关事务管理局等。,（二）中央行政主体与地方行政主体中央：行政职权的行使范围及于全国，具有全国性功效的机关或组织。如国务院及其部委行署、部委管理局和直属机构等。地方：行政职权的行使范围仅限于本行政去的机关或组织。如地方政府、其中各级职能部门等。意义：明确管辖范围和职能分工。,（三）职权行政主体与授权行政主体（职权的性质和来源）职权行政主体：宪法、法律和法规赋予固有行政职权的行政主体。即有法律直接的明确授权。包括行政机关及其职能部门授权行政主体：上述有权机关依法转予的非固有职权的行政主体。包括行政机关及其部门的派出机构、经授权的事业单位或其他社会团体。,（四）地域性
40、行政主体和公务性行政主体以行政地域为基础形式行政职权的范围及对象与所处行政地域紧密联系的组织。如我国各级人民政府及其职能部门。依法从事一定公务活动，但不以地域为设立标准，独立享有行政法上权利与义务的主体。总体来说这类行政主体很少。人民银行、海关、国税等国务院组成部门、直属机构等，垂直管理。,第二节 行政主体的资格、地位与职务关系,一、行政主体的资格之所以为行政主体所具备的条件。（一）取得一职权行政主体资格的取得1.依法成立：宪法和有关组织法。2.拥有法定职权3.具有法定机构编制和人员编制4.拥有独立的行政经费5.必要的办公条件6.经过必要的公告程序,二授权行政主体资格的取得1.有特别授权。非固
41、有的职权，由宪法和有关组织法的规定本不该其行使职权。因此必须获得特别的、有效的授权。方式（1）法律法规直接授权：消协（但须注意的是授予何种、何限度之职权）监督检查、调查调解职权等，没有行政处罚权。 （2）有权机关合法授权。A有权制定法律、法规的国家机关依法定职权和法定程序直接授权。B法律法规规定的有权机关依法授权。（一般是依行政需要）2.具有相应的组织形式3.符合法定程序要求。形式授权与实质授权具体明确的授权、并有授权书面决定、公报、公告等。,（二）变更1.因行政主体合并或分解而引起的行政主体资格在原行政主体与新行政主体之间的转移。2.对法律后果的承担：原则：变更之前的行政行为具有后续效力；新
42、旧主体存在资格上的继承与被继承的关系。即：原行政主体资格变更前实施的行为仍有约束力，其产生的权利与义务由继承它的行政主体承受。如行政赔偿：新行政主体应继续履行。,（三）主体资格消灭被撤销、授权被收回、授权期限届满须有法律明确规定，须经法定程序。后果承担原则：由于没有继承的行政主体，因而，由法定机关或其主观机关承受；依有权机关的决定消灭的，由决定其消灭的有权机关承受。,二、行政主体地位三、行政主体间的职务关系（一）概念：行政主体之间在享有和行使行政职权过程中形成的相互之间的关系。要点：1.行政主体与行政主体之间 2.在行政管理过程中形成的关系 3.作为管理者而形成的关系,（二）类型1.领导与被领
43、导的关系“领导关系”。直接隶属关系的行政主体之间：领导方享有对被领导方的命令权、指挥权和监督权。被领导方行政主体必须接受、服从，否则将产生失职的责任。 如，国务院领导各部位行政工作和不属于各部位的全国性行政工作；领导和管理文教卫生体育计划生育等。我国单一体制决定了国务院和地方政府间的上下级领导关系。地方政府上下级、行政机关内部都是领导与非领导的关系。单一的领导关系：上下级政府之间的历史关系等双重的领导关系：同时接受两个上级行政主体领导，如公安部门，既受本级政府领导，又受公安部门直接领导。,2.指导与被指导的关系在间接隶属关系的行政主体之间形成的一种职务关系。指导方有指导权，但没有命令、指挥权，
44、无权直接改变或撤销被指导方行政行为。提供建议、劝告、权威影响等方法，鼓励甚至迫使指导者接受。被指导方：尽量接受指导。若拒绝，一般不会引起职务责任。例如：上下级政府的对应部门之间是这种关系。,3.公务协助关系彼此无隶属关系的行政主体之间形成的一种职务关系。无论是否属于同一级别，只要它们之间存在管理社会、行使行政职权的职务关系，该关系就是公务协助关系。“公务委托”1976年德国行政程序法：“任何机关经其他行政机关要求，都有为其提供补充性协助的义务。”德国基本法对联邦协助各邦政府的相关规定。由于法律原因不能自己完成；事实上的原因、缺乏条件而不能自己完成；无法了解事实和查明事实；证明材料和文件被请求机
45、关所有的；费用较大，只有被请求机关能提供的。我国目前没有行政程序法等对此做出规定。固定化、规范化和系统化是基本要求。,（三）行政机关职务纠纷及处理原则 行政主体间因行使职权、执行公务而在职权领域内发生的各种行政职务争议。实质：划分职权、分配职权问题。 1.积极的权限争议：两个及以上行政主体都认为自己有管辖权。 2.消极的权限争议：两个及以上行政主体均我认为自己无管辖权。 处理原则：内部行政争议。按行政程序由行政系统解决，不受司法机关管辖。 理由：1.内部行政争议，不直接涉及外部的相对人。 2.权力分立原则。主要规则：总而言之就是共同上级处理（1）领导关系中的职务纠纷：上下级领导关系主体之间，应
46、给予被领导行政主体越级向其领导机关的上一级行政机关请求处理的权利。纠纷解决前，领导主体原决定撤销之前必须服从、执行。（2）指导关系中：分别向各自所属领导行政主体报告，由双方领导首先协商，如果仍有分歧，一直追到他们有隶属关系的共同上级。（3）公务协助关系：分别向各自领导主体i报告，然后再上报到共同上级裁决。,第三节 行政主体与相关组织或个人的联系或区别,一、行政主体与行政机关（一）行政机关：按照宪法和有关组织法的规定而设立的依法享有国家行政权力、对国家各项行政事务进行组织和管理的国家机关。（1）国家机关，（2）实施国家行政职权（3）具有独立法律地位的机关法人（二）行政机关特征：1.从成立之日起就
47、具有行政主体资格2.从成立之日起具有相应的优益性：优先性、收益性和公定力3.有较稳定的组织机构和公务员编制,（三）我国行政机关体系宪法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法及其他法律法规等。【1】中央行政机关国务院及个工作部门国务院由全国人大产生，向其汇报工作，对全国人大负责，受之监督。国务院：总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长。实行总理负责制：对外发布命令、做出决议等，均由总理签署。国务院常务会议：总理、副总理、国务委员、秘书长国务院全体会议；全体成员。当前国务院机构的发展方向：2003年3月十届人大一次会议：政企分开、精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能，完善机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。,
