1、公共政策分析,制作者：王诗宗,前言、公共政策：背景、涵义及相关因素,（一）公共政策研究的兴起过程（二）公共政策的含义分析（三）当代公共政策的主要特征（四）影响公共政策的主要因素,公共政策研究的兴起过程,若干背景： 大型城市出现导致的管理问题 “最小政府”和党派政治的失效 20世纪30 年代的（美国）国内国际形势公民的“非政治化”相应的学术变化政治学的转化管理学和经济学的渗透 back,公共政策的含义分析,Lasswell的定义：公共政策是有价值、有目标、有策略的大型计划Thomas.R.Dye的定义：凡政府决定做某事或不做某事的行为就是公共政策。D.Easton的定义:公共政策就是政府对全社会
2、的价值作权威的分配。,Robert Eyestone的定义:公共政策就是政府与环境之间的关系，P=f(G,E)伍启元的定义：公共政策就是政府对公、私行为的引导。,Lasswell定义,该定义准确表明了公共政策所必备的三个要素：目标、价值和策略。政策必定有其预期状态；必定包含政策制订者的价值观，而且是对价值的分配（参见Easton定义），必定需要可操作性。 不过，计划并不一定就是政策。 back,Dye定义,该定义具有行为主义色彩，提醒人们政府对某类问题的不作为也是政策；而且判定政策内容并不只是看政府怎么说，应考虑政府怎么做。 不过，政府决定一件事的处置方式，是否属于政策？（参见毛寿龙为公共政策
3、的治理之道所作的序言） 政府并不是政策的唯一制订者。 back,Easton定义,该定义被较多地采用，原因在于它肯定了“利益”是调节人类活动的基础，而且利益调整必须具有权威性，政府等公共部门的活动是不可或缺的。（应思考政策权威性的来源） 在方法论上，这个定义使得经济学和政治学的结合成为合理的行为。 back,Eyestone定义,该定义涉及了公共政策的作用。按照福利经济学构建的政策科学理论，将公共政策的最高目标视为公共利益的最大化。然而，政府可能只是追求与环境的共存，而不是“优化”。政府（部门）自身也可能存在利益追求。,政策定义总结,对上述定义的要点总结：1、从要素看，公共政策必须具备目标、价
4、值、策略等。2、从表现形态看，公共政策不仅表现为“符号”，且表现为行为。3、从功能看，政策的主要作用是调节利益关系。,当代公共政策的主要特征,由统治政策走向治理政策政策的合法性被重视政策多样且复杂政策目标、政策内容经常冲突 next,影响公共政策的主要因素,政治制度：以决策制度为例政治文化：系统文化、过程文化和政策文化外部环境：国际政治、经济、第三部门等经济制度社会文化自然环境、地理条件利益集团和“大众”,政治制度和决策制度,政治制度通常指政体制度、国家结构形式、议会、政党、选举制度,也包括决策制度。决策制度涉及最高决策权、最高决策者、决策的合法程序等。 决策制度决定了公共政策取决于谁的价值观
5、、为谁服务。,经济制度（及相应的政策特征）,自给、半自给制度：专制、封闭计划经济制度：高度集权、控制个人行为、否认私有、强制市场经济制度：承认私有、鼓励流通、尊重契约、保障个人的多方面自由 back,社会文化,文化含知识、信仰、艺术、习俗等，一般涉及到价值观层面文化是一种“潜在”的制度，且比正式制度更加稳定政策如果与文化产生对抗，将严重影响政策过程的顺利进行。特定情形下，文化可能较快地改变。 back,外部、内部环境,国际环境，如中国加入WTO后，如何保护本国的产业国内环境，如国内的人口、资源状况 例，BArthur对孟加拉人口问题的看法 back,利益集团和“大众”,利益集团指具有相同、相似
6、利益需求的人为争取、保障利益而集成团体利益集团的主要类型：行业性的、地域性的、血缘性的、裙带性的各国利益集团的特色及影响 next,“大众”：由于居住分散、经济贫困、政治地位低下等原因，难以集成社群争取自身利益的人们。MOlson对“大众”的见解如何在政策过程中保障“大众”的利益,第一章 政策分析的一般过程,（一）政策分析的环节（二）政策分析的几个原则（三）一个例证（四）分析中的价值与理性,（一）政策分析的环节,批判理性主义哲学的影响：从问题开始主要环节：政策问题 问题的界定（如Dunn所说： “有效地阐明问题就等于问题解决了一 半”） 评估标准的选择（评估标准实际上描述了目标状态，标准的维度
7、含经济的、技术的、政治和伦理的、行政的，往往是冲突的） next,设计政策方案（这应该是一种“满意”的行为，不能过于狭窄，但又不可能求全） 评估政策方案（实际上，这是一个初步选择和反馈、修改的过程） 展示方案（Koontz对参谋人员展示意见的见解） 跟踪、监测方案的实施 back,（二）政策分析的几个原则,学会界定问题，问题可能是一个“假问题” 可能原先的表述存在严重的不当，造成 问题的原因是什么？这一步其实包含了信息 准备和初步分析 next,善于建立一种综合性的评估标准体系 评估标准不宜是单一维度（内格尔 主张所有的标准均可以转化成B、C， 实际上并不可行） 要懂得在体系中体现政策的“目的
8、”， 这对职业化的政策分析尤为重要。 next,明确理性是有限的，而未来事物状态的变化存在不确定性。设计政策时的“全面”思维 back,（三）一个例证,认真阅读教材，把握各个环节必须做什么。 这一部分基本上包含了我们写作专项政策分析报告时必备的要点，比政策分析报告更加简洁的是政策评论文章，这类文章通常需要抓住其中一点或数点。 back,（四）分析中的价值与理性,价值难点：分析者并非中立者，也不仅仅是“顾客”的工具，两者的价值观可能会发生冲突，尤其是“顾客”和公共部门追求自身利益的时候。 分析者可以医患关系处理这一难题，表明后果和不确定性，供“顾客”选择。 分析者只承担自己能承担的责任。 nex
9、t,分析中的理性困境： 对理性的理解，类似于经济理性（参见张国庆现代公共政策导论中的叙述） 一个关于理性（数学）方法的例子 理性方法局限性的原因分析 如何挣脱“困境”：以内蒙的“公地悲剧”为例。 建议阅读，邓恩：公共政策分析导论第一章有关批判复合主义的内容,建构模型时的知识局限（Pasons：Public Policy）对未来的不确定性的估计不足分析者或决策者将自己的偏好等同于他人的偏好（2001年，陕西省周至县的“民告官”案例）,Dunn的政策分析方法论见解,传统的看法是，决策者可以有充分的信息保障，有针对性地寻求最优经济效益、最大政治权力或最强组织效能。而批判复合主义的主要原则是“多维定位
10、”，这是基于对政策问题复杂性的认可。复合主义包括的主要原则： 多元操作主义从多角度运用两种或两种以上方法对同一对象进行分析 next,多种研究方法和多重分析综合 多变量和多角度分析 利益相关者的多重分析 注重交流,一点说明,前言和第一章分别介绍了政策及政策分析的概貌。必须进一步掌握一个“工具箱”才能有效地进行政策分析。但是，要使用工具箱，首先要“逼近”分析的对象，这就使得我们不能避开政策分析中必要的理论基础。,第二章 政策分析中关于“人”的理论,（一）、人是否可能为利益而采取集体行动（二）、公共利益存在吗（三）、公共政策中的基本的价值观,（一）、人性假定与集体行动,个人理性问题对集体行动的经济
11、分析集团的大小与集团利益的实现各种不同的集团,经济人假定的要点：社会是由“原子”构成的、人追求自身利益、人以理性方式思考建构理性与适应性理性利己与合作,对集体行动的经济分析,正如Nash所看到的，每个人都单独追求自己的利益，整体利益未必最大化。但集体行动并不容易（即使成员看到行动是必要的），因为存在“策略依赖”。Olson认为外部干预往往成为集体行动的决定因素，但外部干预也是需要寻求的，它一般不会自动来到。“情感资源”不是决定性因素，国家这样的大型组织要靠税收生存。（顾准著作中的雅典城邦也许是个反例） next,个人提供集体物品的情形：,几个概念： 成本C、集团物品的获得水平T(如价格） C=
12、f(T) 集团收益VgSgT（Sg为集团规模） 任一个人收益Vi=FiSgT(其中Fi为个人 所占份额） 个人支付成本时，此人的净获益为 Ai=ViC Ai水平最优时，应有 next,dAi/dT=dVi/dTdC/dT=0 d(FiSgT)/dTdC/dT=0 可知，FiSgdC/dT=0 且由于dVi/dT=Fi(dVg/dT) 可推知Fi (dVg/dT)= dC/dT结论： 1、集团收益率乘以个人份额等于成本增加率时，个人得到的集体物品数量最优。 next,2、FiC/Vg时，个人收益超过成本，个人便会提供集体物品，但不能使集团净收益Vg最优。 说明：当dVi/dTdC/dT=0时，由
13、于1/Fi1, 应有下式成立 dVg/dTdC/dT=(1/Fi)dVi/dTdC/dT0 图示 一点讨论：直观地看，集团越大，Fi可能就越小，这意味着C必须更小，才能有个人提供集体物品的行动。（行动的可能性实际下降了。）,个人供给集体物品水平图示,T,Ag&Ai,个人净收益Ai,集团净收益Ag,集团的大小与集团利益的实现,以上只是相互间不存在“策略依赖”或依赖较弱的情形，当存在较强依赖时，单独行动就没有意义。需要集体行动。从上面的分析可以看出，集团的大小和争取利益的能力呈负相关。尤其是存在“策略依赖”的情况下，大集团更难以保证相互信任，于是集体行动就难以成功。一个例证分析,例证：企业单独限产
14、能导致获益上升吗？,将T定义为价格，需求弹性为E E(T/Sg)(dSg/dT)假定只有一家企业行动，应有下式成立 dAi/dT=d(SiT)/dT=0即Si+T(dSi/dT)=0可推知FiSg+T(dSi/dT)=0,由于此时dSg=dSi FiSg+T(dSg/dT)=0即FiSgT(ESg/T)=0最后得出Sg(FiE)=0对上式的理解：只有当企业所占份额大于需求弹性时，企业才可能单独限产；只有当其他企业没有行动时，限产才能达到有效果。,各种不同的集团,相容集团和排外集团：前者希望成员越多越好（通常政党和工会就是这样），后者希望阻止新的加入者（如寡头垄断集团）。两者可能发生转化，集团属
15、于何种类型，必须追究集团追求的目标是什么。相容集团可以有部分成员的集体行动，尽管参加人数越多越好，排外集团则需要全体参加，这就有更强的策略依赖。前者争取集体物品的可能性较大。 next,进一步分析：相容集团中也会有考虑其他成员反应的现象。如果他人的不参与导致成本显著上升，己方就可能拒绝行动。集团越大，个人贡献产生的份额就越小，所以大集团更难有集体行动，除非存在“有选择的激励”。Olson认为，对大集团的外部强制是必要的。但是他没有考虑到“社会资本”等因素的作用，他持有典型的方法论个人主义（见本人著作第83页注解1）。 next,排他集团的进一步分类：纯粹垄断集团、寡头垄断集团、原子式竞争集团相
16、容集团的进一步分类：特权集团、中间集团、潜在（原子式）集团联邦式大集团不能等同于原子式的大集团（例证）,（二）、公共利益存在吗,Arrow悖论 甲、乙、丙三个投票人，对于X、Y、Z三个候选方案的情形,Buchanan-Tullock模型： 成本或收益 决策通过所需人数 该模型表明没有天然恰当的投票方式，必须根据问题的性质决定。（见下页图） 投票的功能在于权利保障和降低伤害,外部政治性成本Cpe,决策成本Cdm,总成本C,预期收益Bi,BT模型的特定情形,总成本C,总成本C,外部政治性成本Cpe,外部政治性成本Cpe,决策成本Cdm,决策成本Cdm,成本或收益,成本或收益,人数,人数,各种投票方
17、式（5人4方案情形） 一致同意 过半数规则 简单多数规则 孔多塞标准 波德计数 淘汰投票,五人四方案情形,V1 V2 V3 V4 V5X X Y Z W Y Y Z Y YZ W W W Z W Z X X X,ASen的单峰偏好（下图为双峰情形） 偏好强度 X Y Z 方案单峰偏好何以可能：价值限制与意识形态的作用意识形态维度的作用：一个理想社会和构造这种理想社会主要方式的理念（Downs）,甲的偏好,乙的偏好,丙的偏好,（四）、公共政策中的基本价值观,基本价值观并非道德说教，而是“内化”的；它与每个人的切身利益高度相关基本价值观的主要内容：冲突和协同公共政策应于价值观体系协调，注意各种“集
18、团”的特征,个人利益和基本价值,每个人的目标均可能（甚至必然）不同于他人的目标，个人目标也会随时间变化，但每个人的行为均服从大体相似的基本价值。这里的“价值”是人们通常所追求的终极目标，但不是说教的成果，而是人们追求利益过程中必须优先实现的。它们固定于人类的愿望中。,基本价值观的主要内容,自由：免受恐惧和强制，追求自选目标的自主权在一定程度上收到保护，但受到保护他人自由的制度的制约，（是一种“消极”自由）。公正：指对同样环境中的人应加以同样的标准。公正与“平等” 有不同的含义，前者指形式、程序方面的一视同仁，后者多指结果相同。 next,一个讨论题：全球化会带来全球范围的公正吗？公正能在多大范
19、围内实现？安全：人的生命和自由不会受到暴力的和非法的干预。安全不是保障某人在变化与挑战中永远拥有某种地位。和平：没有内部或者外部的有权势者强加的暴力与纷争。 next,经济繁荣：改善物质状况和在一定程度上保有物质成果。环境：它既是安全的一个子目标，也是公正观的一种表现（代际公正观） 一个问题及其政策启示：美国在911事件后，加强了对个人（特别是某些个人）的多方面检查，这对人类的基本价值观的维护是有效的吗？ next,多元价值是相互依赖的，也是冲突的，他们应该被视为一个体系。公共政策可以容忍短期的冲突，如果这有利于多元价值的长久延续。政策是一种明晰的方式，用于肯定和实践基本价值，如果不是这样，人
20、们将不会有捍卫制度的愿望。过于追求部分而忽视整体的恶果：福利国家的失败。,第三章 关于物品的理论,（一）政府是解决问题的唯一办法？（二）产权（三）物品的分类（四）不同物品的处置方式（五）自主治理,产权,产权的含义：个人和组织享有他们拥有的资产，有权以他们自主确定的方式运用这些财产，有权处置收益。产权的决定性特性：一项财产的所有者有权拥有和使用该财产，并有权占有使用该财产造成的收益。原则上做到成本和收益“内部化”排他性。造就非排他性的可能途径,物品的分类,一种常用的分类方式：公共物品和私人物品，区分的标准是非排他性和非竞争性。（不拥挤且不收费的高速公路）但是传统分类经常被一个“连续谱”所修正，因
21、为物品经常不能典型地满足区分标准 一个问题：雷峰塔属于公共物品吗？ next,产权的排他性提供的分类思路： 免费品：物品是非稀缺的，由大自然提供，无需分配（无需排他） 纯共享品：有些财产被某些人占有，但无法防止他人使用。通常靠集体资金供给，无需分配（无法排他，或排他成本极高） 俱乐部物品：某些人志愿属于一个“俱乐部”靠集体资金提供某些物品，在全体成员范围 next,内共享（非排他，但是需要内部规则 志愿的集体选择进行分配） 公域财产：集体资金提供（购买）， 私人生产，靠政策（中有关补贴和价格和“资格”的内容）来分配。 社会化财产，用公共财产直接生产供给，靠政策（中价格等内容）分配。 next,
22、注意点： （1）以上分类很可能是不完全的，如小团体不一定能自由进入和推出，但物品的提供和分配方式类似于俱乐部物品。 （2）同一物品可能在不同类别间转化。 问题：某些政府职能部门办的楼堂馆所属于何种物品？ 建议阅读：柯武刚制度经济学第7章 back,不同物品的处置方式,除私人财产外，其他物品一般也有稀缺性，需要政策或规则的处置（分配）考虑处置方式的出发点： 出于物品本身特性的考虑 出于效率的考虑（政府等部门可能低效） 出于规则有效性的考虑（外部强制不一定有正面作用） next,思考题：基础教育应该由政府免费提供还是私人完全付费？ 建议从稀缺性、谁能从中获益、公正等方面考虑。 *本课程要求，学员每
23、人对某项（类）政策进行评价，找出其不足所在及原因，并提出改进性设想。,自主治理,出于政府能力及物品性质等方面的考虑，对于某些非私人的物品，不能采用政府直接提供或分配的方式处置，例如，和俱乐部物品极其相似的“公共池塘”物品。对公地悲剧的进一步分析 公地悲剧的博弈树 next,对公地悲剧的进一步分析,无政府管制的情况，博弈均衡为（D，D）解决公地悲剧的“利维坦”方案，政府决定谁使用，使用时间、使用力度。违规给予处罚（如2单位获利），均衡为（C, C) 上述方案要求，政府有公益心，能明察秋毫，而监管成本极低。假定政府可能犯错，“利维坦”方案就会失效。 next,解决公地悲剧的私有化方案：条件是有关产
24、权必须都能私有化。 思考：为什么温室气体排放和捕鲸难以被制止？其他思路：让牧人自己达成协议，自主或由外部强制执行。 可能的优点是：不依赖于远方官员信息的准确性、合约是志愿的、执行费用低。 next,公地悲剧的博弈（一）,没有政府管制的情况 10 -1 11 0 10 11 -1 0 C D C D 2 C D 1,公地悲剧的博弈 （二）,政府进行有效管制的情况 10 -1 9 -2 10 9 -1 -2 C D C D 2 C D 1,公地悲剧的博弈（三）,政府犯错的情况（政府对合作行为处罚的概率为X，对背叛行为放过的概率为Y） 10-2x -1-2x 11-2y -2y 10-2x 11-2
25、y -1-2x -2y C D C D 2 C D 1,一个成功的例证：Alanya海湾 相反的例证，尼泊尔的森林保护 可能导致自主治理失败的原因： （1）内部：当事人缺乏交流能力、相互不信任、一些强有力者可以从混乱中获利 （2）外部：不享有制度允许的自治权、外部当局可从公地悲剧中获利、不存在激励机制 next,建议有兴趣者讨论：（1）为什么我国目前要进行社区建设，目前社区发展中存在的问题是什么，造成这些问题的原因又是什么。（2）农村基层民主建设中，政府（政党）干预的目的是什么，如何防止干预导致的负面作用。,第四章 关于制度的理论,制度的内容制度的功能制度与公共政策制度变迁若干补充知识,制度的
26、内容,经典的制度理论一般重视成条文的正式制度内在制度：群体内随经验而演化的规则， 执行成本低，但有排外现象外在制度：外在地定义出来，并靠政治行动由上面强加于社会的规则,内在制度,内在制度的形成：一种可能的形成途径是人类的长期经验。有用的经验（规则）如果被足够多的人采用，该规则就成了可以长期保持且通行的传统。几种形态： 习惯：违背它会失去利益 内化规则：即人们通过习惯、教育 next,习得规则，并达到条件反射、自发 服从的程度，甚至成了个人偏好。 违背它将会内疚。 习俗和礼貌：多次的“交易”中，的习惯和内化规则，会收到成员非正式的监督和维护。违背它会被群体、社会排斥。 next,正式的内在规则：
27、虽然也由经验形 成但是以正规方式被强制执行。违背它一般如同违法。 德国谚语：民众拥有法律，而统治者只是保护和培育它。 Hayek的看法,Hayek的看法,“如果我们称人类文明完全是自觉理性或人为设计的产物，或者当我们假定，我们一定能够周密地再造或保持我们在不了解我们的所作所为时建立起来的一切，那就是在吹捧我们自己。、有许多成就并不源自于有自觉目标的思想”。“绝大多数社会形成物是人之行动的结果，但却不是人之设计的产物。” back,外在制度,外在制度的来源和特点：外在制度是由这样的主体设计并强加给共同体的该主体高踞在共同体之上，具有政治意志和实行强制的权力。 政府拥有使用合法暴力的垄断权，这决定
28、了外在制度的惩罚权掌握在高于共同体的主体手中这是外在制度的特点。 next,外在制度的类型： 外在行为规则：用类似于内在规则的（禁止性）方式约束公民的行为，包含在民法、刑法和商法中。 具有特殊目的的指令：针对特殊目的和后果的指令性规则，如税收的法律。 程序性规则：针对各公共权力主体的规则，存在于公法体系中。 next,外在制度与内在制度：外在制度虽然出自政治过程和政府，但公共权力机构不一定“拥有”法律，如判例法（judge-made law)外在制度的优势： 易于认识，节约信息成本； 更正式，不宜产生偏袒和任意（程序正式； 而且政府等部门不宜受金钱诱惑）； next,为契约提供可信赖的依据；
29、部分情况下可以化解囚徒困境，促进并强化合作； 强制性税收防止了“搭便车”； 适用于较大团体（Hardin等人发现，非正式约束的有效性与团体的大小负相关） next,避免了内在制度的排外和歧视（内在制度想要发挥作用，就必须内外有别）；内在制度只能将经济、社会发展推进至一定程度。建议阅读：A 波茨，社会资本：在现代社会中的缘起和应用，载李惠斌、杨雪冬主编社会资本与社会发展（译文集），社会科学文献出版社，2000。,制度的功能,协调和信任：复杂的环境因制度而比较容易预见，进而发生如下作用 抽象的方面，使人产生对共同体产生归属感； 具体的方面，如信用制度会使公民对储蓄投资更有信心 增强生产要素在满足人
30、类需要上的效能，有人称共同体的制度为institutional capital next,保护个人自主领域：保护该领域免受不恰当的干预，同时又限制个人的某些行为防止和解决冲突： 防范：事先就告知行为的合法性、后果，或设置解决冲突的机制 制止冲突或通过制度变迁解决冲突 next,促进“权势”扩散：选择的自由是普通人获得权势，给制度改进以动力 例证：杨小凯指出，现行农村土地政策使得农民失去了选择的机会，这加剧了农民的地位低下，也使得基层制度和政策改进乏力 back,制度与公共政策,制度隐含着人们对外部（含他人）的理解，是共同体行为的规范框架，也体现了共同价值；因此既是政策的“生长点”，又是政策过程
31、的保障公共政策意味着通过政治的、集体的行为系统追求某些目标，必定受制度制约制度是可变的，政策诉求可以通过制度变迁实现。 back,制度变迁,制度本身不是目的，而是为实现“终极目标”的手段，因而可变 思考：中世纪对思想自由的极度蔑视是如何改变的？内在制度的变迁外在制度的变迁制度变迁和政策目标的实现：一个案例,内在制度的变迁,自组织过程：当老的惯例和习俗效果不佳时，寻求变通的压力就会产生。许多人冒险创造新规则。“千百次细小的反叛”成了变革的源泉。外部强制造成的内在制度变迁，结果往往是社会失序。而且自组织的变迁更可预见。内在制度过于僵化，则不利于变迁，也不利于整合（如种姓制度） next,对内在制度变迁的有利因素：原先规则中的宽容、言论自由、以及对恶劣现状成因的共识 back,外在制度的变迁,改变外在制度的主体及动力（需求）： 经济组织：尤其在技术进步导致“洗牌”机会出现时，经济组织对新制度的需求将更强烈。（参见补充知识） 个人 这些主体可以通过“意见”促进制度变迁（但对个人而言，代价过大）。外在制度强加的成本过大时，个人也会集成团体，放弃“理性无知”，推动规则变革。 next,政治企业家某种“中介代理”，进行政治交换 有利情景：制度竞争 在要素可流动的前提下，制度竞争便可能实现，可以触动政治行政系统，也可以促进市民社会发育。全球化对制度竞争有明显触动。 技术变革等 back,
