1、第三講 社會福利政策與現代福利國家,主要內容摘自Gilbert and Terrell(2005: chap. 2),課程架構,社會福利政策的基本概念社會福利政策究竟為何物？之一：社會學、分析與政治的角度之二：社會福利政策作為人為干預計畫的爭議社會福利政策與現代福利國家社會福利政策的四個面向台灣的社會福利政策與立法,架構,福利國家的歷史演變為何福利不斷擴張？福利的目的、範圍與領域,福利國家的歷史演變,複習：對社會福利政策作為社會制度的殘補模式與制度模式。殘補模式與制度模式的差異，不僅取決於人們對於未滿足需要所採取的解釋途徑。究竟是社會結構出了問題？還是個人出了問題？。我們也可以利用這兩個模式的
2、差異來看不同國家社會福利制度的差異。北歐 vs. 美國最後，我們還可以從這兩個模式的更迭來看福利國家的歷史演變。殘補模式制度模式,福利國家的歷史演變,在當代，社會福利制度主要是透過福利國家的方式來運作。福利國家？一個人的基本生計是社會的集體責任。基本生計？國家代表集體履行這項責任。福利國家歷史發展的分期？基礎：1880s之前發端：1880s-1930s成長：1940s-1950s成熟：1960s-mid1970s緊縮：mid1970s,福利國家的歷史演變,對於歷史分期應注意的事：不同學者基於不同的分析與研究需要，而對福利國家的發展歷史有不同的分期。歷史分期雖然指出不同歷史階段之間有意義的差異，
3、但是歷史的連續性這樣的事實不能被忽略。,福利國家的歷史演變,基礎：1880s之前無論是傳統的慈善，或現代的社會福利，它們最核心的議題都是貧窮。在國家尚未介入濟貧工作之前，宗教扮演重要角色。但是，宗教與國家在濟貧問題上一直存在的衝突。國家希望救濟體系能將有能力工作的乞丐排除在救濟對象外。但是教會在救濟時並不嚴格區分被救濟者是否具備工作能力。,福利國家的歷史演變,英國是歐洲國家中最將濟貧工作法制化的國家。幾個可能的歷史因素：黑死病大量人口死亡，導致許多地區的勞動人口短缺與生產組織面臨崩解。=大量的流浪人口。倖存的流浪人口讓民間的互助體系與宗教的濟貧體系無力消受。亨利八世的宗教改革過去教會所建立的濟
4、貧體系需要龐大的資金，教會所擁有的徵稅權力讓教會有能力籌措這些資金。但宗教改革後，徵稅權力被收回。,福利國家的歷史演變,1601年的濟貧法(the Poor Law of 1601)/伊莉沙白43號法號(43 Elizabeth)它有些原則仍對當代社會福利政策影響深遠。原則一：分類救濟。將窮人分為三類：無勞動能力者施予所外救濟(outdoor relief)，或安置於濟貧院及救濟院。其次貧窮兒童施予學徒訓練。最後有勞動能力者幫助他們工作，若懶惰不工作，則送進勞役所(workhouse)。原則二：地方責任。以教區為單位，設地方行政與徵稅機構，以強制徵稅(濟貧稅)的方式解決教區內的貧窮問題。本地教
5、區救濟原則。原則三：親屬責任。父母與子女間互負扶養義務，甚至擴及祖父母與孫子女。,福利國家的歷史演變,請注意：國家將濟貧工作法制化，背後雖有人道主義的考量，但同樣重要考量是：貧窮所造成的社會動盪對政權的正當性造成威脅。濟貧法雖將濟貧體系加以法制化，但是制度的建立並不是憑法就足夠。濟貧法之後的濟貧體系仍舊沿用先前以教會所建立的濟貧體系。,福利國家的歷史演變,不過這套濟貧體系在十八世紀末時又作了一些改革與調整：原因？工業革命衍生出大量失業人口英法戰爭導致大量流離失所的傷兵嚴重的飢荒導致糧食價格居高不下改革與調整：史賓蘭連法 (Speenhamland Law)它是一套按家庭規模與糧食成本而制定的工
6、資補貼制度 。這項措施的最重要意義在於擴大濟貧範圍，將有工作的窮人也納進救濟的對象。但是這些改革與調整也引發許多批評與挑戰？,福利國家的歷史演變,批評與挑戰？來自左與右的皆有。有不少論者批評：史賓蘭連法的工資補貼制度創造出一個比勞動市場還吸引人的濟貧體系，嚴重威脅工作倫理。就實際的效果來說，窮人的處境並沒有因史賓蘭連法的工資補貼制度而獲得太大改善，反而因雇主不斷壓低薪資，生活狀況變得更加惡劣。濟貧支出越來越沈重。統治階級將支出增加的原因歸罪到窮人好吃懶做的行為上頭。統治階級中，出現了改革濟貧法、以有效控制窮人行為的聲音。,福利國家的歷史演變,1834年的新濟貧法勞役所檢定(workhouse
7、test)凡有工作能力的人只能在勞役所內接受救濟。更不適宜原則 (less eligibility)：窮人在勞役所內的處境被刻意設計得比最低階級的自立勞工的處境要差。批評與挑戰？人道主義者將勞役所抨擊為窮人的巴士底監獄。新濟貧法將窮人不去工作的原因完全歸諸到窮人身上。在這個階段，無論是國家的濟貧體系或是民間的慈善組織會社，對窮人的看法均傾向個人歸因。 貧窮是個人道德的失敗所造成。直到1880年代之後才有人開始挑戰這種對貧窮的觀點。,福利國家的歷史演變,發端：1880s-1930s1884年，德國首相俾斯麥(Bismarck)開辦世界上第一個強制性的國家疾病保險。這項立法並非全然創新的制度。互助
8、保險那麼，是什麼因素促使俾斯麥利用既的制度開辦強制性的社會保險？,福利國家的歷史演變,在社會經濟層面農村失業問題日益惡化德國在1830年代快速工業化。工業化雖然創造工作機會，但它也引發許多社會問題。在政治層面當時歐洲工人運動蓬勃發展。德國地方議會社會主義政黨開始崛起。俾斯麥同時用棍子與胡蘿蔔策略來壓制當時的工人運動與社會主義政黨。社會福利作為社會控制的手段。,福利國家的歷史演變,俾斯麥的社會保險立法後來成為其它歐洲國家學習仿效的對象。原因？經濟上：當時歐洲國家陸續工業化，同樣面臨工業化引發的各種社會問題。政治上：普選與工會組織都使得工人階級在歐洲各國的政治影響力日漸壯大。,福利國家的歷史演變,
9、二十世紀初第一次大戰爆發，使國家以國家安全需要的理由擴張國家的功能與權力。一次大戰後，幾乎沒有一個國家躲過兩次大戰間嚴重的失業問題。在這樣歷史氛圍下，國家角色大幅度擴張：除了社會保險之外，當時公共醫療與衛生制度也在二十世紀開始的前後萌芽。公共教育(中等教育)也在一次大戰前普及。累進稅制也在那時建立。,福利國家的歷史演變,成長：1940s-1950s社會保險制度變得更周延。給付水準提高。最初只維持在最低維生水準。到了這個歷史階段，給付被調到比較合理的水準。涵蓋的人口群也增加。最初只涵蓋工廠工人。到了這個階段，不僅更多產業部門的工人被納進來，連那些在勞動市場邊陲的季節工或臨時工，甚至喪偶婦女、身心
10、障礙者都被逐步涵蓋進來。社會保險制度的擴張意味著：中產階級也被納進福利國家的結構當中。這有利於社會凝聚。此外，也提高了福利國家在政治上的正當性。,福利國家的歷史演變,成熟：1960s-mid1970s這個階段是福利國家的黃金年代(Golden Age)。福利國家的擴張史無前例。1975年前，西歐國家投到公共社會福利的資源平均達GDP的四分之一強。美國也超過18%。此外，當時的經濟榮景，包括極高的經濟成長率，極低的失業率與通貨膨漲率，也使得福利國家可以支撐公共社會福利擴張所需要的成本。戰後共識！但是，這是過去式。Those good old days!,福利國家的歷史演變,緊縮：mid1970s
11、1970年代兩次石油危機，導致歐美國家紛紛陷入高通膨高失業低成長的困境。福利國家自戰後長達十多年的黃金年代結束了。1975年之前，歐洲與美國的社會支出年成長率為6.5%。那之後，年成長率降到3.4%。1993年開始，許多國家的社會支出甚至倒退。逐年升高的失業率使得福利支出日漸沈重。福利被視為經濟衰退、家庭價值鬆動的主因。1980年代後，英國右派執政，福利被大幅刪減。,福利國家的歷史演變,這樣的變動只是程度的調整，還是本質上的改變？民主黨籍總統柯林頓的新中間路線：End Welfare as We Know it.Workfare：福利從一種法定權益逐漸轉變成附帶條件的給付。,為何福利不斷擴張？
12、,雖然福利國家在1970s中期面臨緊縮的挑戰，但是各福利國家的社會福利支出大致來說仍維持持續成長的狀態。為什麼？,為何福利不斷擴張？,政治上的理由工人階級在政治上的影響力所致。換言之，福利國家代表工人階級在政治上的勝利。立論？資本家基本上是反對福利國家的。為了建立有利於工人階級的福利國家，工人不但要組織強而有力的工會，並且在政治上要支持站在勞工立場的社會民主黨或工黨。強而有力的工會？工會化的程度？集中化的程度？如果工人階級的力量大到在政治上與經濟上足以對抗資本家所支持的政黨，福利國家越有可能成形，反之亦然。瑞典是很典型的例子。,為何福利不斷擴張？,經濟上的理由工業化使得既有社會制度無法順利地發
13、揮既有功能。另外，經濟發展也需要受足夠教育、良好訓練與值得信賴的勞動力。工業主義邏輯(logic of industrialism)？因為工業化使得宗族、社區、 與宗教組織無法發揮既有的功能，來滿足人們需要。社會福利制度可以發揮替代的功能。工業化社會經濟與文化變遷新的社會需要與社會組織新的福利服務的結構與供應,為何福利不斷擴張？,資本主義的自我保護機制對左派來說，福利國家是為了資本主義服務：首先，消除工人階級在政治上的不滿。由於普選，工人階級具一定的政治影響力。另外，維持勞動力的社會再生產與購買力有助於資本累積。,福利的目的、範圍與領域,目的(goals)。根據Briggs，福利國家具備三項目
14、的：經濟安全(economic security)物質充足(material sufficiency)基本服務(basic services),福利的目的、範圍與領域,目的一：經濟安全定義：透過所得損失的補充，保障公民免於一般生活風險所造成的所得損失威脅。政策：社會安全，包括針對疾病、失業、失能、退休、與喪偶等事故的社會保險。受益者：工作人口及其家庭與依賴成員。請注意：這些政策提供給付的依據並非貧窮。而是所得損失。比方說，一個人失業後不見得會立即陷入貧窮，但是他仍舊可以立即透過社會保險領到失業保險給付。因為失業保險的目的在補充他失業的所得損失。所得替代率。社會階層化效果。,福利的目的、範圍與領
15、域,目的二：物質充足定義：提供基本的社會保障水準。政策：公共救助，可以現金給付的方式提供，也可以以社會服務的方式提供(例如，就業輔導，強制就業)。受益者：窮人與劣勢處境者。請注意：一般來說，這類社會福利方案是透過資產調查的行程程序來決定領受資格。,福利的目的、範圍與領域,目的三：基本服務定義：確保所有的人都能獲得重要的財貨與服務。政策：教育、醫療照護、住宅與營養。受益者：所有公民。價格低廉與良好品質的基本服務有助於社會融合。,福利的目的、範圍與領域,範圍(scope)觀察福利國家的範圍，最簡單的作法就是檢視政府在社會福利的支出。表2.3：公共社會福利支出佔GDP比例(排除教育支出)資料來源:O
16、ECD(1995, 1996, 1980/1988/2001)不過，這種檢視福利國家範圍的方式有其限制？,福利的目的、範圍與領域,限制？首先，沒法看到私部門對社會福利的貢獻。其次，規範性福利如affirmative action與反歧視措施非常有意義，但由於它們沒有支出，因此我們也沒法透過公共支出的檢視發現它們的存在。福利領域。,福利的目的、範圍與領域,領域(realms)福利領域的區分方式很多種類，常見的包括：以功能界線區分：健康、司法、教育等。以問題範圍區分：家庭暴力、遊民、失業等。以人口群區分：兒童、青少年、老年。,福利的目的、範圍與領域,社會、職業與財政福利上述對福利領域的界定都著重於
17、政府直接提供的福利項目。相對照下，Titmuss認為福利體系並不完全等同於政府在福利上的直接支出。他將福利體系區分為三：社會、職業、與財政。社會 政府直接支出的部分。職業雇主提供給受僱者的員工福利，是薪資的一部分。以美國為例，1992年，每位受僱者員工福利平均現金價值為美金14,807元，佔平均薪資的41%。階級效果初級勞動市場 vs. 次級勞動市場那些人比較容易進入初級勞動市場？此外，雇主在員工福利的支出是可以抵稅的。財政福利,福利的目的、範圍與領域,財政租稅體系中某些基本某些社會目標而設置的租稅減免與扣抵規定。以台灣的個人綜合所得稅為例：淨所得*累進稅率稅淨所得所得(免稅額扣除額)扣除額：
18、標準扣除額or列舉扣除額(捐贈，保險費，醫藥生育費，災害損失，購屋借款利息，住宅租金支出)換言之，這種租稅減稅與扣抵同樣可以發揮那種由政府直接提供的給付的功能。例如，住宅租金補助住宅租金租稅扣抵因為兩者同樣可以增進人們的購買能力。Surrey：稅式支出(tax expenditure)有道理嗎？,福利的目的、範圍與領域,首先，是價值上的質疑將稅式支出等同於政府直接提供的福利給付，意味著：所有受一般租稅法規所規範的所得的均為政府的權限，因此政府決定以減免或扣除額的方式不加以徵收時，便構成一種現金補助 。這樣說法違背了自由主義傳統對財產權的觀點：財產權是基本自由權利之一，政府在沒有正當理由下不得侵害。其次，是效果上的質疑稅式支出，並非所有人受惠的程度都相當同，它比較有利於高所得者。,福利的目的、範圍與領域,規範性福利(regulatory welfare)某些社會福利目標也可以透過政府的規範性力量而達成。強制私部門承擔協助弱勢者(如兒童與身障者)的義務。減輕公共福利的負擔。例子？定額僱用。就業安定基金。要求僱用一定人數雇主給育嬰假。其他？限制？,福利的目的、範圍與領域,限制？同樣有成本價格可能比較高。私部門也可以迴避這樣的責任。它有可能對私人與家庭生活造成影響。例子：英國1991年的兒童支持法案強制執行生父支付兒童養育費用。,
