1、 关于村民自治中“四大民主”的法制化研究论文关键词 村民自治“四大民主” 法制化建设 论文摘要中国村民自治的实践已经走过 20 年的历史,“四大民主” 建设是村民自治的根本内容和中心环节,对推动村民自治的发展功不可没。但是,由于村民自治的法制不完善,“四大民主” 在村民自治实践中的推行也存在很多问题,在一定程度上影响了农村基层民主的建设。为此,村民自治条件下“四大民主 ”的法制化建设刻不容缓。 村民委员会组织法规定:村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这是我国农村村民自治制度由确立到发展的重要标志。党的十六大报告中指出:
2、“ 健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”1。在新世纪的今天,如何使作为村民自治根本内容的“四大民主”科学化和法制化,以解决村民自治在实践中的各种矛盾,从而推动村民自治的健康发展,是村民自治理论研究中刻不容缓的重大问题。 一、对规范村民自治“四大民主” 问题的法制化研究 党的十六大报告指出:要“完善村民自治,健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”。 2村民自治实践中的 “四大民主 ”问题是整个村民自治工作的核心内容,因此,搞好村民自治工作,法制建设刻不容缓。 (一) 加强和改进村民自治条件下民主选举制度的法制化思考 村民
3、自治中的民主选举制度非常重要,它是保证农民民主权利是否能够实现的重要手段和重要途径。要保证直接、平等、差额和无记名投票为基本原则的民主选举制度健康进行,就必须做到: 1.村党支部带头和引导村民严格依法办事,是搞好村民自治的政治保障。村民自治虽然已经在一些地方推行多年,但在实际工作中,仍有一些领导干部对此认识不足,法制观念淡薄,认为农民素质低,民主意识差,在农村搞直接民主选举搞早了,不符合中国国情;有的把民主选举与农村稳定对立起来,认为村民直接选举搞不好会影响农村稳定和经济发展;有的怕新选上来的干部不听话,难领导,缺乏农村工作经验,影响党在农村政策的贯彻落实等等。因此,有些领导特别是乡镇领导同志
4、对村委会换届选举工作重视不够,领导不力。个别地方的领导以村情复杂、矛盾突出为借口,等待观望,久拖不选。这些问题虽然发生在少数地方,但由于领导不力,严重影响了农村村级直接民主选举工作的顺利开展。要搞好村委会直接选举工作,必须首先解决好各级领导的认识问题,特别是乡镇领导的认识,切实加强党对这项工作的领导。 2.用法制规范民主选举的程序和方法,切实完善村级民主选举制度。农村村级民主选举制度是村民自治中“四大民主” 的基础和重要前提 ,对搞好村民自治工作非常重要。要搞好这一工作,首先必须依法治理,完善村级民主选举制度。 3.用法制规范村民的民主权利,切实解决好农村村民的政治参与问题。村民自治就必须动员
5、村民参与,没有村民的参与,村民自治就失去了应有的性质。为此,必须大力加强村民自治这一新型治理模式的宣传教育,让村民了解自身利益与政治参与的关系,唤醒农民的政治参与意识,增强他们参与政治生活的能力,引导他们更加积极有效地参与各个层面的民主政治,使他们从单纯的动员性的政治参与向自主性政治参与转变,促进农村基层民主政治的制度化和法制化建设。 4.用法制解决和处理好村民自治中民主选举的宗法家族势力影响问题。在中国的一些农村地区,宗法家族势力问题还非常严重,在民主选举中,这一问题必然充分地暴露出来。由于村委会干部在村民自治中有着一些实权,村委会干部的位置必然就成为宗族家族代表人物争夺政治、经济权力的目标
6、,因而就出现了各种宗族利益之间的明争暗斗,互相拆台,互拉选票,甚至出现不同程度的贿选,大户操纵选举等问题,个别地方矛盾激化,甚至出现殴打选举人员、冲击选举会场、砸坏票箱、撕毁选票等恶性事件,给选举工作带来很大困难。也有的恐怕本宗族家族的候选人选不上,而拒不参加选举,造成选举过不了法定的票数,选举工作难以进行。从我国农村村级民主选举情况的实际来看,选举出现问题的因素很多,但有一个重要的因素就是因为宗族家族势力干扰的原因,应引起高度重视。 5.加强村民的法制教育。必须下大力在农村加强村委会组织法和有关法律、法规的宣传教育,增强农民的法制观念,使他们知法、懂法,自觉守法。要增强广大农民群众的民主意识
7、,引导农民正确行使自己的民主权利,摆脱宗族家族势力的影响和束缚,严格依法办事,逐步提高农民当家作主的水平和能力。要教育农民正确处理充分发扬民主与严格依法办事的关系。因此,在进行村委会换届选举过程中,既要教育农民不断增强民主意识,正确行使自己的民主权利,又要教育农民不断提高法制观念,做到严格依法办事,而不能按宗族家族的利益办事。否则,村民自治工作将会受到很大的影响。 农村村级民主选举是村民自治的基础和重要前提。只有在村级全面推行直接的民主选举,才能保证村民直接行使法律赋予的民主权利。在选举工作中,必须坚持民主、竞争和择优的原则,严格按照法定程序进行选举,从选民登记、产生候选人到正式选举,都应当公
8、正、公平和公开,保障村民依法充分行使民主权利。实践证明:村民自治中的农民民主选举制度搞好了,就能为村民自治中的“四大民主 ”创造一个好的前提 ,为村民自治工作打下基础。 (二) 依法规范,搞好村民自治中直接民主决策的基本思路 民主决策既是村委会在办理公共事务和公益事业过程中最为重要的环节,也是村民群众人人参与村中大事决策的一条重要途径。怎样才能在村民自治中做到民主决策呢?我们的研究表明: 1.必须提高村干部的民主法制素质。决策者的素质,是科学决策的基础性因素。在村民自治中,村民委员会发挥着非常重要的作用,他们的民主法制素质如何,是能否搞好科学决策的关键。为了更好地搞好村民自治中的科学决策,我们
9、认为:一是要注重增强村干部的民主法制意识问题。在村民委员会成员的任职资格上,一方面必须强调能够密切联系群众,有事同群众商量,倾听群众意见的条件;另一方面要把知法、守法和懂法作为一个重要要求。二是在对村民委员会成员的培训和平时工作中,要注重民主意识的教育和法制观念的培养;三是注意在实践中提高和培养村干部的民主决策能力,使决策做到民主化和科学化。 2.要健全民主决策的各种法律制度。要健全民主决策制度,一是要明确民主决策机构的职权范围。即规定哪些事项需要村民会议决策,哪些事项需要村民代表会议决策,哪些事项由村民委员会决策;二是要对民主决策各种组织的决策程序进行科学规范。要对民主决策的各种组织如村委会
10、会议、村民小组会议、部分村民会议、村民代表会议、村民会议等多种分层次决策机制都要做出规范,对他们的决策范围和决策程序、各种规定和议事原则等都要作出法律规定,变得有章可循。 3.必须规范民主决策的法律程序。民主决策制度化的一个重要内容就是决策必须要有规范化的程序,这是保证决策科学化从而根除违规决策的重要方法。决策程序的主要内容有:议题提出的程序、讨论程序、表决程序和执行程序等。从实践的情况来看,决策程序的制定要具体、清晰,便于操作,但又不能太繁琐。从目前各地的实行情况来看,在制定民主决策的程序方面都有很多好的经验和作法,其中最主要的经验就是必须使民主决策的程序规范化和法制化,保证民主决策的程序在
11、法制的规范下有一个相对的稳定过程,以减少决策程序的不稳定给民主决策制度带来的负面影响。 4.坚持村里重大事项的民主决策必须由村民会议讨论这一法律原则。按照村委会组织法规定的原则,村民参与民主决策的主要形式是村民会议和村民代表会。村民会议是村民直接参与民主决策的主要法律形式,也是监督和制约村民委员会和村干部执法行为的重要组织保证;村民代表会议作为村民会议的一种补充,讨论决定由村民会议授权的事项。我国一些省市在制定和实施村民委员会组织法的过程中,明确规定了村民会议的基本职权,村民会议对涉及全村村民利益的重大问题拥有直接决定权。这些重大问题包括:本村经济、文化、教育、卫生及其他公共建设事业的发展规划
12、和年度计划;罢免和补选村委会成员,撤销或者改变村民代表会议和村委会的决定;村委会的年度工作报告和财务收支情况报告重大问题必须由村民会议讨论决定等多项内容。这既为解决农村各种问题找到了一个权威性的机构组织,又为广大的村民行使自治权力提供了一个合法的阵地。这些好的经验和作法,我们必须大力地推行。 5.要建立民主决策的追综调查和信息反馈制度。在村民自治实践工作中,村委会的重要事项一般都要求集体决策。但是,由于对事物的认识程度以及其它非理性的因素,这种决策也必然有失误的时候。这就需要建立一种决策的追综调查和信息反馈制度,以减少决策所带来的失误。检验村委会的决策是否正确,其中的一个重要的标准就是它必须符
13、合大多数村民的意愿,是否经过大多数村民认可,是否有利于村里的经济社会健康发展,是否符合国家法律的要求,否则,村民会议有权撤销其决策。应该看到,这些年来,我们在对村民代表联系村民的渠道上有所忽略。在新世纪的今天,为了进一步发扬社会主义民主,健全农村基层民主渠道,就必须还要在村民代表联系村民的渠道上开辟新路,使村民自治所倡导的农村基层民主政治增加新鲜的活力,引导农民群众为村委会的决策贡献出多方面的智慧。在实际工作中,建立民主决策追综调查和信息反馈制度,对于补充和完善村民会议、村民代表会议和村委会的决策,及时纠正决策失误,是十分必要的。 (三)规范村民自治中民主管理制度的法制化研究 村民自治中的民主
14、管理,就是发动和依靠村民,通过制定村民自治章程等规章制度,规范和约束村民的权利和义务行为,共同管理村内事务,维持村内正常秩序,实现村民的自我管理、自我教育和自我约束。因此,建立在全体村民共同参与基础上的民主管理是村民自治制度的工作重点。 要搞好村民自治中的民主管理,就必须建章立制,以制治村,以法治村,使农村民主逐步走上制度化和法制化的轨道,这是村民自治健康发展的有力保证。对此,必须做好以下的工作: 1.抓好“七个落实”。根据一些省市的经验,村民自治的管理工作:一是要狠抓薄弱环节的落实。村民自治的民主管理工作虽然已推行多年,但从目前的现状看,各地的发展很不平衡,一些村的民主管理制度很不规范,成为
15、民主制度管理的空白点,严重地影响整个村民自治的进程。因此,各级政府必须在狠抓薄弱环节上下功夫;二是抓好自治制度的健全和落实。村民自治的管理工作首先要认真贯彻国家有关的法律政策,同时结合本村实际,制订和健全村民自治章程和村规民约及其它配套的制度、办法;三是抓好组织机构的规范和落实。村民自治工作的管理必须建立科学的组织管理机构,以落实自治制度的规范;四是要抓领导认识的重视和力量的落实。村党支部和村委会的领导要提高认识,必须把依法治村工作作为大事来抓,建立依法治村领导小组;五是抓好保障行之有效的措施落实。为了保证依法治村的正常运作,必须建立行之有效的保障措施。如对违法违纪、违反自治章程和村规民约的村
16、民,在处理时要有行之有效的措施进行管理和处罚。既要有法律措施,也要有经济处罚,即把依法治村与经济待遇挂钩;六是抓好村民自治管理工作的经费落实。村民自治管理工作的运行必然需要一定的经费开支,为此,村里每年要拿出一定资金出来用于依法治村的经费开支,才能保证依法治村任务的完成;七是要抓好实事求是的落实。制定村级规章制度要充分考虑本村的实际,从其地理条件、经济发展和文化风俗习惯等状况出发,并尊重村民的意见和要求。 2.做到“五个加强”。一是加强村民委员会和党支部班子建设。实践证明,加强村级领导班子建设是依法治村的根本。要搞好民主管理,必须大胆选拔德才兼备的、政治思想过硬的、市场经济意识强的和又愿意为群
17、众服务的同志担任党支部和村委会领导;二是加强村民自治教育。村民自治是新时期我国农民自我管理、自我教育和自我约束的新形式,是我国农村基层民主建设的重要内容;三是民主法制宣传教育。要把民主法制宣传教育,提高村民的法制意识和法律水平,作为依法治村的基础工程来抓。重点加强与农村工作和农民生产生活关系密切的刑法、治安处罚条例、土地管理法、婚姻法、森林法等法律的宣传教育;四是加强村民道德知识和道德修养的教育。村民的道德修养是村民自治工作得以健康进行的保障,优良的社区管理,必须有村民良好的道德来维护,在村民自治的管理工作中,必须把法律教育和道德教育结合起来;五是加强管理工作的检查督促。村民自治工作的管理不能
18、仅仅停留在一般号召和制定规章上,根据各地的经验,必须经常检查和督促,才能使依法治村的各项管理工作落实到实处。 3.突出“五个重点” 。一是突出重点把握。即村干部对本村的村民自治工作的管理的宏观情况要有一个重点的把握。哪些是重点,哪些是难点要做到心中有数,要有一个宏观的管理计划和重点的行之有效的管理措施;二是突出抓好重点地区。要把村的活动中心地区作为依法治理的重点地区来抓,制定各种管理制度,把村的活动中心地区作为重点抓好;三是突出抓好重点社区。村里有很多的社区构成,比如经济较发达的地区村中的厂矿企业一般都是村里的经济文化活动中心单位,村民的主要活动和大部分时间都在企业。因此,他们把所属厂矿企业作
19、为依法治理的重点单位,切实加强对厂矿企业的依法治理工作。经济欠发达地区村里的管理工作也要抓好一些重点社区的管理;四是突出抓好村民关心的重点事项。村民自治的管理工作涉及众多村民的具体利益,村民关注和关心的问题很多,价值取向又不一样,这给村干部的管理提出了很高的要求。比如各种税额的收交问题,村里财务的收支问题,村里的一些重大投资事项问题等等。对这些村民关心的重要事项,村干部必须非常关注,才能让村民放心;五是突出抓好重点骨干人物。我们调查发现,各个村都有一些经济能人和热心管理的骨干,他们在村里说话办事都有威望和影响,要搞好村民自治的民主管理,必须依靠这些能人的影响,多征求他们的意见,或把他们推荐为村
20、民代表,发挥他们的作用。 (四)完善村民自治中民主监督制度的法制化思考 村民自治中民主监督的主体是村民; 监督的主要对象是村民委员会、组织及成员;监督的内容是对村中事务的管理活动;监督的目的是确保村民民主权利的实现。民主监督是村民自治健康发展的重要保证。村民自治中民主监督的实质,就是要建立一套发挥村民共同来管理村内各项工作的民主监督体制。为了实现这一目标,就必须落实和解决好三个问题: 1.要落实和解决好村民的民主权利。从村民自治中村民的民主权利来讲:一是要解决好村民的直接参与问题。村务活动中很多内容都涉及到村民的具体利益,如果村民没有权利参与民主监督,那么村民的民主权力就是一纸空文;如果村民没
21、有权力参与民主监督,村民参政议政的积极性就会受到影响;如果村民没有权力参与民主监督,村民的民主选举、民主决策和民主管理过程就会缺乏监督,就不能防范权力偏差和机制蜕变。二是要明确民主监督的主体问题。历史唯物主义告诉我们,人民群众是推动历史向前发展的主体。村民自治中的民主监督,农民群众始终是民主监督的主体,凡是本村村民,都有对村务管理行使监督的权力,谁也不能剥夺。三是要解决民主监督的自觉性问题。由于村民自治的管理涉及到村民的利益,管理的好坏对村民自身影响很大,村民自身的利益就是民主监督的动力。因此,作为主人翁的村民的民主监督都没有外在压力,从而表现为一种自愿性。 2.要建立和完善民主监督制度。即就
22、是要解决村委会行使权力的制约机制,解决村委会干部的选举和村委会工作的管理以及重大问题的决策等一系列问题的制约机制。具体来讲,必须完善三方面的制度:第一,要建立和完善全国人大和各省、自治区人大制定和通过的村民自治制度。这些制度具有重要的法律地位,是我们建立民主监督制度的重要的法律、法规依据。第二,要建立和完善省(自治区) 、地( 市)、县、乡(镇)党委和政府根据法律、法规要求,研究和制定的村民自治中民主监督的制度。这些制度主要包括一些条例、规定、实施办法和意见、工作方案、操作细则和验收办法等。第三,要建立和完善村级组织按照法律、法规要求和省、地(市) 、县、乡(镇)规定 ,研究和制定的本村民主决
23、策的具体操作制度。 3.要实行村务公开。村务公开是村民委员会把涉及村民利益和村民关注的事项定期及时向村民公布,自觉接受村民的监督。村务公开是民主监督的重要内容和根本手段,村务公开的目的,是通过公开村务实现民主监督和推进村民自治。从我国一些省市实行村务公开的情况来看,必须抓好“七规范一满意 ”:一是规范内容,将涉及到村民利益的项目进行公开;二是规范程序,把村干部的办事过程和办事结果公开,接受村民的监督和质询;三是规范工作制度,把村干部的工作目标和环节公开,实行公开的办事制度,以便接受村民的监督;四是规范时间,定期向村民公布村务和财务情况;五是规范阵地,设置村务公布栏或村务公开中心;六是规范公开档
24、案。为了随时接受上级和群众的检查、监督和咨询,就必须把村务管理的各种资料、登记表、记录簿等进行规范管理;七是规范管理,即设立党风监督和党风监督员,成立民主理财小组,完善村民议事制度,建立起完善的村民监督机制。“一满意”, 就是每次公开后,要对群众提出的质疑和要求做出解释和答复,对大多数群众不赞成的事情予以纠正,使群众满意。实行村务公开制度,是建立和完善民主监督制约机制的要求,它既可以对民主决策的过程实施监督;又可以对民主决策的执行进行监督;同时还能对村委会成员进行监督。它是建立和完善村民自治中民主监督制度的重要一环。 二、村民自治实践中“四大民主 ”制度的法制化建设应该注意的几个问题 党的十五
25、大确定了“依法治国 ,建设社会主义法治国家” 的治国方略。要落实依法治国的方略,在农村就要实行村民自治,实现依法治村。因此,根据村民自治 20 年的实践经验,我们认为,村民自治中的“四大民主”制度的法制化建设应该注意这样几个问题。 1.要强化依法进行民主选举的法律地位。民主选举是村民自治的基础和重要前提,也是推动农村基层民主政治发展的有效途径。为了保证农村村民自治中的民主选举制度的落实和健康发展,必须对民主选举的每一环节进行法制化规范。就必须做到:一是要用选举法的要求来确定和规范选举工作机构。反对离开选举法来自行确定选举工作机构和随意指定选举领导小组负责人的违法行为。二是严格按照选举法的规定来
26、对选民进行登记和认定。依法确定选举人和被选举人的法律地位,使选民身份的确定科学化。三是用法律的手段来打击农村宗族、家族和帮派势力干扰选举的行为,以维护选举的科学性和公正性。四是严格按照选举法的要求,由选民自己推出村委会的干部候选人,反对上级领导行政干预。五是对选举全过程进行依法管理和监控,坚决打击选举过程中的徇私舞弊,不负责任的现象和行为。实行以直接、平等、差额和无记名投票为基本原则的农村村级民主选举制度,是党中央作出的实施农村政治改革的一项重要方针,也是村民自治的关键环节和重要前提。搞好农村村民自治,完善农村村级民主选举制度是重要的前提和基础。 2.要科学规范依法进行民主决策的各种法律关系。
27、村民自治中的民主决策,就是按照有关法律法规设立村民会议或者村民代表大会,研究决定村里重大事项和群众关心的问题,按多数人的意见作出决定。为了保证村民自治中的民主决策制度的落实,减少决策的失误,使其真正做到科学决策,就必须规范民主决策中的各种法律关系。解决这一问题的关键:一是要用村民委员会组织法来规范决策主体的决策行为,在村民自治中,决策主体是全体村民。同时要正确处理乡镇政权和村民委员会的关系;正确处理村党支部和村民委员会的关系;村民代表会议与村民委员会的关系;村民代表与村民的关系等。必须用法律来规范各自的职能和关系。二是要用法律来规范村民自治中的决策内容、方式和程序。中央对民主决策的方式和程序都
28、作了详细的规定,我们必须用法律的规范来执行。 3.要把村民自治中的民主管理制度和民主监督制度法制化。农村的民主管理和民主监督是村民自治的重点和保障,是村民当家作主的具体体现。在建立和完善民主选举制度和民主决策制度的同时,必须用法律来规范村民代表会议制度和村务公开制度建设,为推进村民自治提供制度保障。做到:一是科学规范村民代表会议制度的建立。必须严格规定村民代表选举办法和程序,明村民代表会议议事内容和议事规则,从制度上保证广大村民参与村务管理的权利。二是村务公开制度必须法制化,保证村民自治的民主管理和民主监督制度的落实。要规范公开的程序、规范公开的内容、规范工作目标、规范公开的阵地、规范公开的时
29、间和规范公开的监督机制等内容,使其科学化和法制化。 4.要依法对“四大民主 ”的内涵、职能、形式和程序作出明确的法律规范。在村民自治的实践中,“四大民主” 是村民自治的根本内容和中心环节。为了搞好村民自治工作,必须对“四大民主” 的科学定位和职能划分有一个清楚的认识。从村民委员会组织法的规定来讲,我们可以清楚地认识到“四大民主 ”的各自内涵和职能:民主选举是村民自治的重要前提和基础;民主决策是村民自治的关键;民主管理是村民自治的核心和重点;民主监督是村民自治的重要保障。我们认为,搞好村民自治工作,就必须认真研究和把握这“四大民主” 的本质 ,用法律法规对“四大民主”各自的职能和作用进行规范,这样才能保证“ 四大民主”制度在村民自治的实践中得以贯彻落实,才能在依法治村的条件下推动农村基层民主健康发展。
