1、试论行政法基本原则之依法行政原则 摘 要：行政法的基本原则是行政法活的灵魂，是贯穿于行政法的一条红线。它在整个行政法的体系中发挥着不可替代的作用，它凝聚着整个行政法的精髓。本文围绕行政法基本原则及基本原则中的依法行政原则展开来叙述，并联系了当前的社会主义法治理念这一马克思主义法律观中国化的最新成果，探讨了依法行政、依法治国与建设“法治中国”之间的必然联系。关键词：行政法基本原则，依法行政原则，法治中国一、法律原则的概念“原则”一词来自拉丁语（principium）,其语义是“开始、起源、基础”。在法学中，法律原则是指“可以作为规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则”。1根据对社会关系调整的
2、确定性程度和细密程度我们将法的规范分为规则、原则、基本原则。其中规则对社会关系的调整最为确定，规范最为具体；原则对社会关系的调整弹性相对较大，规范较抽象；基本原则对社会关系调整的弹性更大些，规范更抽象。从调整范围来说，规则调整的范围较窄，通常只涉及某种具体的事物；原则调整的范围较广，可适用于较广范围的事物；基本原则调整的范围最广，可适用于一定领域的整个社会关系。从规范的对象来说，规则直接规范社会关系，而规则本身受原则规范，原则又受基本原则规范；基本原则首先通过原则再通过规则规范社会关系。法律原则与法律规则和法律概念一起形成了法的三大基本要素。在整个法律体系基础概念中起着至关重要的作用。法律原则
3、是学习法律的方法论，在个案的处理上，我们可能找不到现成的法律规范，但却可以从法律原则中找到解决问题的钥匙，起到以不变应万变的作用。“即使在行政法比较健全的西方，行政法的基本原则依然是解决行政争议，弥补行政法律规范漏洞的重要方式”。 2二、行政法基本原则的形成和确定原因（一）行政法基本原则的形成 法的基本原则是法的灵魂所在，任一国家的法，任一国家的行政法都有其灵魂，从而有其基本原则。基本原则通常首先以一种观念、一种法理思想存在于各国立法者和国民的法律意识中，然后由本国的学者、法官加以概括、归纳，在其学术著作或法律文书中予以表述和阐明。行政法基本原则是指导和规范行政法的立法、执法以及指导、规范行政
4、行为的实施和行政争议的处理的基础性规范。它体现着行政法的基本价值观念并贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范。行政法基本原则是在行政法调控行政权的历史长时期中形成的，由行政法学者高度概括出的调整行政关系的普遍性规范。人类自从结成社会以后，就需要公权力，特别是需要行政权，因为这是维系社会安全和秩序所必不可少的。然而公权力，特别是对于像行政权这样的公权力又有产生腐败和滥用的趋势，这样长此以往会对人民的权利和自由造成威胁，基于这种情况学者们进行了很多种尝试，也确立过很多规范和制度，经过很多年的发展，学者们从中抽象出一些较普遍适用的规则，从而也就形成了行政法的基本原则。（二）行政法基本原则
5、的确立原因以下从行政法基本原则确立的必要性和行政法基本原则的功能地位两个层面来对行政法确立原因加以分析。1、 行政法基本原则确立的必要性（1） 行政法基本原则是克服法律局限性的立法技术所谓法律的局限性是指“法律基于其防范人性弱点的工具的特质，在取得其积极价值的同时不可避免的要付出的代价，是法律由于其技术上的特点而不能完美的实现其目的的状况”。其突出的表现在法律的不合目的性、不周延性和滞后性上，正是由于法律的局限性，使得法律的功能未得到充分的发挥，所以就有必要寻求一种方法以解决此种矛盾状况。而行政法基本原则的确立就是处理这种局限性的方法。行政法基本原则在行政法发展的历史长期中形成，并由行政法学者
6、进行抽象和概括，以弥补法律规则的不足，消除法律的滞后性。（2） 行政法基本原则是补充行政法典化不足的方法。到目前为止，世界上只有少数国家的国内法制定了行政法典，我国尚 未制定一部统一的行政法典，对于尚未制定的原因主要有以下几点：首先，行政法的调整范围广泛，它涉及到了社会的方方面面，体系庞大，行政关系也就相应广泛而复杂；其次，行政法规范的性质繁杂；最后，行政关系稳定性低，由于这些原因的存在，导致行政法典很难出台，因而行政法规范只能分散于众多的单行法之中，这就必然会出现社会行政生活领域许多行政法无法涉及到的“盲区”，行政法基本原则的出现发挥了重要作用，成为行政主体实施行政行为或处理行政争议的重要依
7、据。正是行政法基本原则才使得行政法规在多样性中贯穿着统一性，在纷繁复杂中形成有序的整体。 2、行政法基本原则的功能地位 （1）行政法基本原则是一种“基础性规范”，是产生其他具体规则和原则的规范。行政法的具体规则和原则以行政法基本原则为指导，反映和体现行政法的基本原则，而不能违反行政法基本原则或与之相抵触。 （2）行政法基本原则是一种高度抽象的并体现行政法的基本价值观念的规范。行政法的具体规范贯穿着行政法基本原则的精神，该精神体现着相应的基本价值观念。 （3）行政法基本原则是一种普遍性规范，它对行政关系进行整体的宏观的调整、规范。行政法执法者在适用行政法具体规范调整特定行政关系时，必须受行政法基
8、本原则的指导，必须将基本原则的精神与具体规范所确立的具体行为结合起来。行政法通过这种法意与法则的适用结合使法的整体功能和目标得以实现。 （4）行政法的基本原则不仅指导、调整整个行政执法行为，而且指导和调整行政法的整个立法行为。国家权力机关制定行政法律，国家行政机关制定行政法规和规章，都需要受行政法基本原则的指导，行政法律、行政法规和规章都要体现和贯彻行政法的基本原则。行政法基本原则对立法的指导和调整是其在执法中得以实现的保证。（5）行政法基本原则不仅对行政法的立法、执法起宏观指导作用，而且在一定的场合也直接规范行政行为的实施和行政争议的处理。一般来说，行政法基本原则不直接调整和规范行政行为的实
9、施和行政争议的处理。但是在某些情况下，相应问题缺少行政法具体规则的调整，或者法律给行政主体或行政争议的处理就要直接接受行政法基本原则的拘束，即直接根据行政法基本原则作出相应行为和裁决相应争议。三、行政法基本原则之依法行政原则（一）依法行政原则概述在行政法领域的行政法基本原则是中外行政法学者通过长期的研究，总结、概括出来的。当然，不同学者因其概括、归纳方法不同，对基本原则的表述并不相同。而且由于各国行政法本身的差别很大，本文所阐述的行政法基本原则并非各国普遍共有和为所有行政法学者普遍认同的原则，而只是选择各国行政法基本原则中形成历史较长久、适用较普遍、为人们较广泛认同的若干原则，并将之分成两大类
10、别，一类主要是调整行政实体关系的，称为“行政法的实体性基本原则”；一类主要是调整行政程序关系的，称为“行政法的程序性基本原则”。其中依法行政原则就是行政法的实体性基本原则之一，同时也是非常重要的行政法基本原则之一。依法行政原则是法治国家、法治政府的基本要求。这里论述的“依法行政” 原则是广义的，相当于“行政法治”原则。狭义的“依法行政”原则仅指依法律规定行政，只是行政法治原则的要求之一。法治要求政府在法律范围内活动，依法办事；政府和政府工作人员如果违反法律，超越法律活动，就要承担相应的法律责任。法治的实质是人民高于政府，政府服从人民。因为法治的“法”反映和体现的是人民的意志和利益。而“行政法治
11、”则是“法治”内涵在行政法领域的具体延伸。法治不等于“用法来治”。“用法来治”是把法单纯作为工具和手段，政府运用“法”这一工具和手段来治理国家，治理老百姓。单纯“用法来治”的实质是政府高于人民，人民服从政府，因为政府以治者居，人民被视为消极的被治者。依法行政的基本含义是指行政机关的职权和行使职权中产生的权利义务必须以法律规定为依据，行政机关的法律能力和行政职权应当来自于法律的授权。依法行政原则对行政机关的行政立法和行政执法活动都有两个要求：第一， 法律优先。在行政立法方面，行政立法不得超越法律之上，不得与法律相抵触。这意味着行政立法可以就法律未规定的事项进行规定，但是一旦有法律规定，必须与法律
12、一致。在行政执法方面，行政机关必须积极行使法定职权，履行自己的法定义务，不得违反法律规定。第二， 法律保留。行政机关活动应当以明确的法律授权为前提和基础，法无授权即禁止。指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权，否则，其合法性将受到质疑。3在行政立法方面，立法机关保留对某些事项的立法权限，行政立法不能以消极地不抵触法律为满足，还需法律的明确授权。依法只能由法律规定的事项，行政机关除非获得授权，否则不得作出任何规定和决定；在行政执法方面，如果没有立法文件进行规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合
13、法权益的行为。（二）依法行政原则的要求“依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节。”4“我们反对一切随便不按规定办事的违法行为。今后对于那些故意违反法律的人，不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任。对于那些不知道法律的人，不仅要教育他懂得法律，还要教育他懂得法律，还要教育他遵守法律。依法办事就是清除不重视和不遵守国家法制现象的主要方法之一”。 5在我国，依法行政原则主要包括下述要求：首先，依法行政的“法”，包括宪法、法律、法规、规章。但在所有这些法的形式中，宪法的效力最高，法律的效力高于法规，法规的效力高于规章。在下位阶法的原则、内容与上位阶法发生冲突时，执法机关应适用
14、上位阶法而不适用与上位阶法相抵触的下位阶法。依法行政首先要求依宪法、法律行政，法规和规章只有符合宪法、法律的规定时，才能作为行政行为的依据。其次，依法行政要求政府依法的明文规定行政。政府不严格按法律规定办事，不严格依法律规定行政，就不是法治政府。但是，依法行政不仅仅要求政府依法的明文规定行政，还要求政府依法的原理、原则行政。这是因为：其一，法律的具体规定时有限的，而法律调整的社会关系和社会事务是无限的。特别是现代社会，需要法律调整的社会关系和社会事务越来越广泛、越来越复杂，法律不可能对每一项社会关系和社会事务都作出明确、具体的规定。从而，法律不能不给政府的行政留下大量的自由裁量空间。对于自由裁
15、量行为，依法行政对政府的要求是依据和遵守法的原理、原则，如公开、公正、公平、诚信、信赖保护、考虑相关因素和不考虑不相关因素等。其二，法律规定时受法的原理、原则支配的，法的原理、原则不仅指导立法，即指导法律的制定，而且也指导执法、司法、即指导法律的执行和法律争议的裁决。因此，政府实施行政行为，包括实施行政立法、行政执法、行政司法，都不仅要依据法的规定，而且要依据法的原理、原则，否则，如果行政指拘泥于法的文字，拘泥于法的具体规定，机械依法，其行为就可能背离法的目的，产生负面的社会效果。其三，法律规定适用于社会事实是需要解释的。在很多情况下，具体法律规定的含义并不是十分明确的和唯一的。在法律规定的含
16、义不是十分明确、人们对之存在多种理解的情况下，执法者如何确定相应法律规定在具体情境中的含义，就必须依据法的原理、原则。否则，政府如果可以脱离法的原理、原则而随心所欲地解释法律，它就不再是法治政府而是专制政府了。再次，依法行政要求政府依法律规定行政，而依法律规定行政又首先要求依行政管理法的规定行政。政府不严格按照行政管理法规定的范围、条件、标准和限度办事，自然谈不上依法行政。但是，依法行政不仅仅要求政府依行政管理法的规定行政，还要求政府依行政组织法和行政程序法的规定行政。行政组织法规定政府的职责、职权。政府违反行政组织法的规定就会越位（即政府内部越权）、错位（即政府外部越权）、缺位（即政府不作为
17、）。行政程序法规定政府行为的方式、过程、步骤。政府违反行政组织法的规定就会导致专断和滥用权力。可见，依法行政既要求政府依法定行为规则行政，还要求依法定职权和依法定程序行政。最后，依法行政要求政府对行政相对人依法实施管理。因为“行政”的基本含义就是管理，没有依法管理自然谈不上依法行政。但是，依法行政不仅仅要求政府对行政相对人依法管理，还要求政府自身守法，要求政府依法提供服务和依法接受监督。政府守法是法治政府的基本要求，因为法治首先是依法治官，依法规范政府和政府公职人员的行为，而不是首先或仅仅依法治民，只规范行政相对人的行为。至于政府依法提供服务和依法接受监督，乃是政府依法行政的题中应有之义，因为
18、行政意味着管理，而管理在法治社会则意味着服务；依法行政意味着依人民的意志和利益执行公务，而依人民的意志和利益执行公务则意味着接受人民通过各种方式和途径实施的监督。政府脱离人民的监督，其权利就必然被滥用，人民的意志就必然被践踏，人民的利益就必然被侵犯。四、依法行政原则与全面推进依法治国和建设“法治中国”（一）法治与法治理念 正如上述文字所表述，依法行政原则所要求的核心即为按照法律办事，而法治就是指依照法律治理国家的治国思想、治国方式和社会秩序、社会状态。依法行政与法治之间其实有一脉相承的内涵精神。法治理念是法治的理性化观念，是关于法治的本质属性、基本内涵和根本要求的思想观念。它是根植于一国法治实
19、践之中，反映法治现实而对法治实践起指导和推动作用的思想载体。在建设法治国家的过程中，法治理念是推动法治发展的一种巨大的内在动力。没有法治理念，法治就难以向广度深度推进，法治的终极目的也无法实现。法治的实现过程，就是不断追求、巩固、强化法治理念的过程。理念不清、定位不准将会导致法律制度的紊乱，也会带来执法、司法的不稳定性。法治理念的正确与否，直接影响着一国法治事业的兴衰成败。 社会主义法治理念是在建设中国特色社会主义历史进程中形成的法治理念，是指导我国建设社会主义法治国家的思想观念体系，反映了社会主义法治的性质、功能、价值取向和实现途径，是社会主义法治体系的精髓和灵魂，是当代中国立法、执法、司法
20、、守法和法律监督的指导思想。 社会主义法治理念由依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面的主要内容构成。其基本特征是具有政治性、人民性、科学性、开放性；其基本要求包括：健全完善立法、坚持依法行政、严格公正司法、加强制约监督、自觉诚信守法、繁荣法学事业、坚持和落实党的执政方式的基本规定性。 历史和实践告诉我们，法治是迄今为止人类社会探索出来的治理国家的最合理模式。中共十八大强调“全面推进依法治国”，将法治正式纳入社会主义核心价值体系，并作为治国理政的基本方式，摆在了十分突出的位置。 在总体上，全面推进依法治国，要求坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，推进科学立法、严格执
21、法、公正司法、全民守法，切实尊重和保障人权，坚持法律面前人人平等，做到有法必依、执法必严、违法必究。“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”成为依法治国、建设社会主义法治国家、实现“法治中国”伟大目标的“新十六字方针”。 具体而言，全面推进依法治国，要求完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用；要求推进依法行政，做到严格规范公正文明执法，基本建成法治政府；要求进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，不断提高司法公信力；要求深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法
22、治理念，增强全社会学法遵法守法用法意识；要求提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐；要求各级组织部门，要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件；要求任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。要党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。只有加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，才能形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境，才能不断开创依法治国新局面。结 论现在，“法治中国”的建设任务已经提上日程。建设“法治中国”，必须坚持依法治国、依法
23、执政、依法行政共同推进，必须坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，从而形成中国特色社会主义法治体系。这是中国法治建设又一次极为重要的全面提速。它要求从有法可依向科学立法、民主立法的转型升级；从强调法律体系和规则体系向强调体制、制度、机制、规则四位一体的转型升级；从依法管理向依法治理的转型升级；从过去单纯地强调政府严格执法向强调共同推进、一体建设的转型升级；从规范执法行为向行为到程序、由内容到形式、由决策到执行一体规范的转型升级；从事前授权、事后纠错的控权方式向建立权力运行的监督制约体系的转型升级；从注重私法权利向不仅注重私法权利而且注重公法上的权利保障的转型升级；从严格司法向公正司法的转型升级；从强调依法办事向既强调依法办事又强调法治环境改善的转型升级。6参考文献1 张文显.法哲学范畴研究（修订版），中国政法大学出版社,2001.10.2 徐静琳.行政法与行政诉讼法学,上海大学出版社，2005年12月第1版，第53-54页3 陈新民. 行政法学总论，台湾三民书局1995年版，第54页4董必武政治法律文集，法律出版社，1986年版，第487页5董必武政治法律文集，法律出版社，1986年版，第487页6江必新：“法治中国，通往良法善治之路”，人民日报，2013年7月12日第5版10
