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钓鱼执法.doc

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1、透视“钓鱼执法”来源:法制办主站 时间:2010-10-12 10:29 阅读次数: 李利军 近年来,有关运管、社会保障、文化等领域“钓鱼执法”的报道屡屡见诸报端。本文以最近引发热议的运管领域“钓鱼执法”为例,对“钓鱼执法”进行简要分析。 运管领域的“钓鱼执法” ,是由与运管执法机关有合作关系的“钓钩”以生病、事急等原因骗取车主的同情,在车主允许其搭便车后,在车上强行留置“报酬”并作证,最终由运管执法机关认定车主“非法营运”并进行处罚。2009 年 9 月,上海白领张晖因好心帮载自称胃痛要去医院的路人(实为执法大队的“钓钩” ) ,结果被闵行区交通执法大队认定为载客黑车,罚款 1 万元。10

2、月,河南小伙孙中界在浦东新区遭遇同样经历后,为了证明自身清白,不惜“断指” 。在上海“钓鱼执法”事件中,浦东新区、闵行区政府最终承认使用了不正当调查取证手段,决定撤销原行政处罚行为。所谓“不正当调查取证手段” ,具体而言是利诱手段。根据最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 ,以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料依法不得作为定案根据。在笔者看来, “钓鱼执法”不仅仅是“不正当调查取证手段”的问题,而是当前我国行政执法存在问题的集中暴露。 一、不明确的执法依据 明确性是法律规范的基本要求。制度含义清楚、规定明确,执法机关才能做到严格执法,既不乱执法、又不“不作为” 。观察“钓鱼

3、执法” ,运管执法机关的执法依据不够明确、不够细致,是造成“钓鱼执法”的重要原因。对非法营运的管理,上海市运管执法的依据是上海市出租汽车管理条例 。该条例第四十九条规定,擅自从事出租汽车经营的,由市出租汽车管理处没收其非法所得,并处二千元以上五万元以下的罚款。问题在于,对于如何构成“擅自从事出租汽车经营” ,条例并未作出明确界定。这就给执法机关“灵活掌握”留下了过大的空间。上海市运管执法机关掌握的标准是,只要车主收取费用,不论次数,一律构成非法运营。这一标准严重违背合理原则。法律之所以被人服从,不仅因其具有强制力,更因为它是多数人意志的体现,符合社会的主流价值理念、是非标准。在频频发生的“钓鱼

4、执法”中,姑且不论有的车主根本就没有提出收取费用、甚至拒绝收取费用,就算收取了费用,一次偶然的载人行为就构成了“擅自从事出租汽车经营” ,需要处以高达万元的罚款?这种认识显然不合社会常理,自然难以让人信服。 根治“钓鱼执法” ,要从完善有关立法入手,准确界定“擅自从事出租汽车经营” ,既有效控制执法机关的裁量权,又便于执法机关在实践中遵守。进一步讲,规范行政执法行为,首先要在提高制度质量上下功夫,使制度成为符合规律、便于遵守的规则。 二、不合法的执法主体 在上海“钓鱼执法”事件处理中,政府承认使用了不正当调查取证手段,但对于取证手段如何不正当,没有进一步说明。在笔者看来,除采取利诱手段外, “

5、钓鱼执法”的取证主体也有不合法之嫌。 “钓鱼执法”的取证行为包括车上和车下两部分。车下的取证由交通执法大队进行,具体方式是对车主和“乘客”进行询问。这部分取证行为的主体明确,无合法性问题。车上的取证由事先被告知执法时间、地点的社会人员(即“钓钩” )假扮“乘客”进行,具体方式通常是录音。浦东区人民政府组成的“孙中界案件”调查小组发布的关于上海浦东新区“1014”事件的调查报告称, “乘客”陈雄杰在原南汇交通执法大队其他执法活动的案卷中曾经以“乘客”身份作证非法营运。可见, “钓钩”与交通执法大队之间形成了事实上的合作、雇用关系。从有关报道看, “钓钩”有时被行政执法机关称为“协管人员” 、 “

6、协查人员” 、 “协案人员”等。受交通执法大队的“安排”或者“委托” ,“钓钩”介入到行政执法中,独立承担起了车上部分的取证工作。 按照行政处罚法的规定,除当场可以作出行政处罚的外,调查、取证是对违法行为人实施行政处罚的必经程序,由执法机关进行。因此,调查、取证是行政处罚行为的一部分。在“钓鱼执法”中, “钓钩”的取证行为不再是“有正义感人士”自发的个人行为,而成为行政执法行为有组织、有计划的延伸。这时, “钓钩”实际上在代表交通执法大队行使本应由行政执法人员行使的取证权。而行政权(包括部分行政权)是万万不可由非行政机关人员的个人行使的。行政权是一种非人格化的权力,其价值和使命是实现公共利益;

7、而个人是无可厚非的私利追逐主体。当具有强制性的行政权与个人“联姻”时,自然就会成为“潘多拉的盒子” 。近年来,一些行政执法机关允许聘用人员从事取证、检查等行政行为,侵犯公民合法权益的现象时有发生。针对这种现象,国务院于 2004 年发布的全面推进以法行政实施纲要要求,没有取得执法资格的不得从事行政执法工作;2008 年发布的国务院关于加强市县政府依法行政的决定进一步规定,严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责,对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工,要坚决调离行政执法岗位。但从实践看,这种现象,包括“打擦边球”的情形,显然屡禁不绝。 “钓鱼执法”表面看来是取证方式不正当,本质是行政权向

8、私人转移而发生“异化” 。坚持依法行政,规范行政执法行为, ,要坚决制止无行政执法主体资格的单位和个人行使执法权。 三、不充分的执法保障 从上海“钓鱼执法”事件的有关报道中,可以得知运管执法机关每年都要完成上级分配的罚款指标,也存在着个别执法人员与“钓头”存在利益关联的现象,但所幸上海运管执法机关似不存在“执法养人”的问题。从全国范围看, “执法养人”无疑是不少地方“钓鱼执法”的重要动力。行政执法经费应当由财政统一予以保障,这是不言自明的道理。国务院制定了违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线规定行政处分暂行规定 ,并且在有关文件中三令五申:要严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度,罚没收入必须

9、全额缴入国库,纳入预算管理;对下达或者变相下达罚没指标、违反罚缴分离的规定以及将行政事业性收费、罚没收入与行政机关业务经费、工作人员福利待遇挂钩的,要给予处分。现实情况却是,不少行政执法机关的经费仍然取决于其罚没收入,在一些基层行政执法机关,返还经费占执法经费的比例还比较大;近年来,不少行政执法机关纷纷聘用协管人员,有的协管人员工资福利等全无财政保障,完全由行政执法机关自行解决,这使“执法找钱”的现象更加突出。 财政保障不足是有的行政执法机关及其工作人员乱执法、不作为的根本原因。实现严格、公正、文明执法,必须从国家层面对这一问题给予充分重视,并切实加以解决。否则,“钓鱼执法”及类似现象难以从根本上消除。 经过三十年的法治建设,中国特色社会主义法律体系已经基本形成,法治建设“无法可依”的矛盾基本得到解决,法律得不到严格实施逐渐成为实行法治的主要矛盾。确保法律制度得到良好实施,第一位的要求是行政机关依法履行法定职责,不越权、不滥权、不失责,在严格执法的同时,充分发挥示范和表率作用。实现严格执法,必须推进制度、体制、机制的全方位创新,这无疑是法治建设的一项重要而紧迫的任务。对“钓鱼执法”这一矛盾焦点进行刨根问底,并提出切实有效的解决办法,是促进严格执法的契机

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