1、成都市土地综合整治项目集中居住区权属调整方法研究成都市国土规划地籍事务中心 罗溢农村土地综合整治工作被列入我市“农村四大基础工程”之一以来，按市委、市政府的安排部署，采用分期分批、点面结合、突出重点、示范带动的方式推动“全域整治”，为成都市城乡统筹发展奠定了坚实基础，并取得显著成效。但在实施土地综合整治的过程中仍有许多问题函待解决，其中，农户集中居住后的土地权属调整就是其中一项关键点。权属调整的成败直接关系到搬迁居住农户的权益是否得到保障，也关系到整个土地综合整治项目是否取得成功，尤其是在我市发放耕保基金后，土地权属的调整显得更为突出。我市在集中居住区土地权属调整工作上做出了很多尝试，获得了许
2、多宝贵的经验和教训。本文在分析现有方式的利弊之后，提出相应的对策措施，以期能对权属调整工作有所帮助。一、现有集中居住区土地权属调整存在的问题（一）土地所有权的调整我市集体土地所有权分为乡、村、组三级所有，以组为基础。相邻村组之间的农户跨行政界线集中居住后，其土地所有权权属应该相应进行调整，但实际操作中调整难度较大。主要原因有三：1、因搬迁农户都是分散居住，距离集中居住区的距离远近不一，如果采用撵地的方式调整所有权，临近集中居住区的调整相对容易，但距离较远的权属调整涉及农户较多，权属调整工作量大，且涉及的不止搬迁、集中的农户，还涉及原址和新居之间不愿搬迁的农户，其意愿难以统一，相互之间扯皮推诿现
3、象严重。2、如采用等量置换的方式调整土地所有权，则因原有宅基地布局较为分散，置换后将出现大量的零星飞地，给地籍管理工作造成更大的难度，土地管理的成本将进一步提高。3、原有宅基地复耕出的土地与集中居住区被占土地的质量和肥力等级相差较大，被占地农户很难同意熟地换生地的方式，同时，有可能造成耕作半径加大，增加务农成本的情况。因此单纯的所有权面积调整可行性不强，难以实施。（二）宅基地使用权的调整宅基地使用权的调整随着土地所有权的调整一并进行，且因土地所有权调整的方式不同而不同。1、土地所有权采用等量置换后，其的宅基地使用权做相应调整，则面临的问题与土地所有权调整相一致；2、如土地所有权保持不变，宅基地
4、使用权需采用补偿的方式进行调整，由迁入方与被占地方协商达成一致。目前我市已经落实权属调整的土地综合整治项目多是采用一次性补偿的方式解决。但采用协商赔偿的方式存在进一步的隐患：补偿缺乏统一标准，其尺度很难把握；而一次性买断的补偿方式会造成短期行为，被占地农户短期内获得一定数额的补偿，但时间长久后难免会形成新的利益争夺；再有采用租地方式补偿，则会随着时间的推移，有些农户可持续支付租金，而其他农户无法继续支付租金而引发争议的现象。3、“宅基地的可继承性”与“一户一宅政策”的矛盾根据继承法的规定，农村住宅能够被合法地继承。由于我国实行“地随房走”的原则，在住宅被继承的同时，宅基地的使用权也自然地被继承
5、了，因此就客观存在着一户可能拥有多处宅基地的情况。由于土地资源的有限性以及新增人口对宅基地需求的压力，土地管理法和关于加强农村宅基地管理的意见中都明确了农村宅基地“一户一宅”的原则。因此“宅基地的可继承性”与“一户一宅政策”之间产生了矛盾。二、进行集中居住区土地权属调整的可行性1、我国实行社会主义公有制，土地属于国家和农民集体两种主体所有，故而使土地权属调整相对比较顺畅。在土地整理过程中涉及的土地权属调整问题就较容易解决。2、目前我国土地权利类别相对国外的土地权利组成比较少，因此在土地权属调整过程中的难度和复杂程度较低。3、第二次全国土地大调查已基本结束，成都市集体土地的确权登记工作也已基本结
6、束，为进行土地权属调整提供了数据基础。三、集中居住区土地权属调整的可行性方法（一）依次等量置换法1、在同一集体经济组织内实施的土地整理项目，不涉及土地所有权调整，其宅基地使用权和承包经营权可通过依次等量置换法，即撵地方式，在充分征求相应农户意愿后，依次调整；2、在不同集体经济组织之间实施的土地整理项目，农户跨村、跨组集中居住后，相邻土地可采用撵地法进行所有权或使用权的调整，被占地农民集体土地所有权、使用权界限往搬出地农民集体方延伸，而集中居住区内部分土地划为搬迁地农民集体所有，形成飞地。（二）集中居住区土地所有权上调一级在土地权属调整难以实现的情况下，可由政府出面，将集中居住区土地所有权上调一
7、级，即跨组居住的集中居住区上调至村集体经济组织所有，跨村居住的集中居住区所有权上调至镇集体经济组织所有。1、补偿方式由占地集体经济组织和农户对被占地集体经济组织和农户进行补偿；2、也可在所有权上浮一级后，按占地面积划分股份，由相关的集体经济组织对其享有处分收益权，但由上级集体经济组织代管。（三）集中居住区所有权不变，使用权调整或补偿1、在所有权不变的情况下，搬出地农户所在集体经济组织调整与出新占土地相应的面积交给被占地集体经济组织使用，由被占地集体经济组织将其流转，流转费用于支付被占地农户土地使用权的丧失。2、在所有权不变的情况下，由占地农户直接与被占地农户商议，采用一次性买断使用权的方式，即
8、下清的方式，或者采用支付租金的方式使用集中居住区土地。集体建设用地使用权颁发给搬迁入住的居民。3、但支付租金的方式存在潜在隐患，即租金在后期无法保障时，或被占地农户提出要提高租地价格时，将引发矛盾，故应尽量避免使用此种方式。（四）集中居住区土地征收在土地权属调整和以上补偿方式难以实现的情况下，可由政府出面，对符合土地利用总体规划的集中居住区实施征收，土地所有权收归国有，相应农户可选择转为居民或继续保留农业户口，由政府出资对被占地农户进行一次性补偿，使被占土地相应的利益纠纷一次性了断，同时也不影响搬迁农户原有承包地的使用。四、对策和建议（一）完善土地整理及其权属调整法律体系，加强集中居住区土地权
9、属调整机制建设。1、制定以“授权性法律规则”为主的土地综合整治权属调整法律、法规体系。由于土地权属调整直接关系到农民的切身利益，如果过多地强调义务性规范，在集体土地所有权主体虚位的情况下会出现行政权的过度膨胀与滥用，从而损害农民的合法权益。因此土地权属调整的法律、法规应采用以授权性规则为主的立法方式，充分发挥农户的自主性，以激发民众参加土地综合整治的主动性。2、加强公众参与的组织机构和制度保障建设。土地综合整治中公众参与的组织机构除了有当地政府和土地行政主管部门主导的非常设机构(如土地整理规划公众随访中心、热线电话等)以外，还应该包括类似村民议事会、监事会等“民间组织”。此外还要通过建立民意调
10、查制度、信息公开制度、听证会制度、公民请愿制度等一系列程序性制度，保障土地权属调整中公众的有效参与。（二）加强农村居民点整理中农民权益的保护，实行“一户一宅、合理补偿”政策。公民只能拥有一处宅基地，只是就申请而言，法律不应当禁止公民通过继承等方式取得两处以上宅基地使用权的行为。出于对公民财产权利的保护，宅基地在被继承房屋的存续期间，可以保留；但如果出现房屋损毁或发生参与土地综合整治项目的情况下，应该执行“一户一宅”的政策，并且对于现存房屋的价值进行合理地补偿。 （三）建立土地综合整治中新增土地发展权的合理配置模式1、将综合整治项目实施后产生的建设用地指标的转让费用在国家、投资者以及农村集体之间进行合理分配，真正体现“谁投资，谁收益”的原则。2、将农村建设用地整理中新增土地的用途按比例划分：部分新增土地必须作为耕地，以保障耕地总量动态平衡；其余土地则由农村集体自行确定其用途，在不改变农用地性质的前提下做到效益最大化。对土地权属的调整已经成为迫在眉睫的一项工作，成都市在进行农村土地综合整治的同时，应将新形势下土地权属的调整作为维护农户权益、维持社会稳定的重要一环加以落实，避免在刚刚完成确权登记，摸清农村家底后，随着土地综合整治的实施，又一次打乱了本已清晰的格局。而土地权属调整的方法不应一概而论，应探索多种可行性，由权属主体自己做决定，并采用制度加以确认和规范。
