1、农民工社会保险研究综述 摘 要：随着我国经济的发展，工业化、城镇化进程加快，越来越多的农村富余劳动力转移到城市和乡镇企业就业。农民工作为社会主义建设的新型生力军，为城市繁荣和农村发展做出了重大贡献。农民工的社会保险问题也受到学术界的关注。本文简要评析了国内外学术界对农民工社会保险的研究现状，并对相关政策的颁布实施尤其是社会保险法的颁布意义与实施困境给予梳理，指出当前研究存在的问题与不足，以期为该领域的进一步研究提供参考。关键词：农民工，社会保险，文献综述Literature Review on Peasant Workers Social insuranceAbstract: With the
2、 development of Chinese economy, the industrialization and urbanization are accelerating. More and more labor force from countryside transfers to work in the enterprises in cities and towns. Migrant labor, as a new force of socialism construction, has made great contri- bution to prosperity of citie
3、s and development of country sides. The social security of peasant workers has also been the concern of academics. The article makes a brief assessment of the domestic and foreign academic study of the peasant workers social security. In the same time, it also analysis the related policy, especially
4、 the meaning of the promulgation and the difficulties of the implementation of the “social insurance law”, pointing out the problems and shortcomings of the current study, expecting to provide a reference to the further research.Key words: peasant workers, social insurance, literature review现阶段，我国农民
5、工社会管理模式正在由计划调控向促进融入、由限制向服务转型（田北海，2011）。在农民工社会管理模式转型背景下，中央及有关部门相继出台了一系列维护农民工社会保障权益的政策与制度文件。解决好农民工社会保障问题，会大大促进农民向城市的转移, 加快城市化、工业化的进程,推动中国社会从城乡分割走向城乡协调发展(郭金丰, 2004) 。因此, 研究农民工的社会保障问题既具有重要的现实意义，更具有重要的战略意义。近年来，理论与实务界对农民工社会保障问题进行了深入地探讨并取得了丰硕的成果。笔者在对这些成果进行系统总结的基础上, 简要评析了总体研究现状, 并对相关政策尤其是社会保险法的颁布意义与实施困境给予梳理
6、，指出当前亟待研究的问题, 以期为该领域的进一步研究提供参考。一、国外关于农民工社会保险研究的文献回顾 西方社会与中国一样，都在某一历史阶段出现了大量的农民劳动力，大规模的离开自己的原先居住地，进入到城市中去的现象，而农民工在迁徙过程产生的一系列问题则促近了社会保障的建设。（一）弱势群体的救助和社会公正方面的研究由于农民工身份的特殊性，在我国属于弱势群体的范畴，所以国外有关弱势群体问题上政府责任的承担值得我们好好反思和借鉴。我们知道，发达国家的工业化过程与城市化过程几乎是同步的，但是从公共管理的角度可以借鉴有关弱势群体的救助和社会公正方面的研究。一些学者强调政府的职责：如阿马蒂亚森（2001）
7、所说的“当饥饿发生时，社会保障系统尤为重要”，在实施社会保障制度的同时，政府还要有其他社会政策对弱势群体提供政策支持。如美国政府的弱势群体保护行动就是一项寻求推进社会公平价值的法律涉及，公共机构通过对弱势群体保护性的计划、政策和法律服从，承担起执行这些法律、规章的责任。另外一些学者认为应从社会公平的角度出发，给弱势群体以支持等等。（二）国外对农村劳动力转移的过程中产生问题的对策西方社会在农村劳动力转移的过程中，由于管理混乱出现了诸如贫困、犯罪等问题。对此，政府采取了一些对策和措施。如19 世纪，德国有大量农民进入城市，成为了产业工人。随后，周期性地经济危机爆发，大量工人失业。为了解决这一社会问
8、题，德国城市中出现了自发援助和照料穷人的活动，以使穷人能得到最低生活保障。1883 年通过了疾病保险法，保险金的征收是按收入的一定比例，保险金的再分配与被保险者所缴纳的保险费多少无关，这一点特别适合农民工收入低的特点。德国的全国性社会保障制度正是在解决农村劳动力进入城市这一问题的背景下逐步完善的。1897 年，英国议会通过工人赔偿法，规定在某些工作危险较大的特定行业，雇主应对丧失工作能力者给予赔偿。针对农民工的养老保险，一些主要国家实行针对包括农民工的全国养老保险制度。如德国 1889 年颁布了残疾和老年养老保险法，在农民养老辅助保险里面规定，所有没有参加其他养老保险的农民都必须参加这种保险。
9、由此，德国的社会保险体系经历了由医疗保险、工伤保险、养老保险到失业保险依次建立的过程，社会保障制度不断完善。西方国家在教育等领域也对包括农民工的失业工人进行保障，注重对农民工的技能培训。如今，英美等国已将失业人口的职业培训纳入了法制化的轨道。如美国的人力开发与培训法、就业机会法、就业培训合作法、再就业法案等，要求全社会重视并支持职业培训。在瑞典等国，失业培训不仅是免费的，参加者还可得到一笔失业救济金的培训补助。虽然国外和中国的现实情况不同，但是这些实践和研究还是非常值得我们借鉴的（于静，2010）。我国的邻国印度，其现代化进程与我国就存在相似之处，期间也出现了农民工以及由农民工而产生的问题。1
10、979 年，印度通过了邦之间流动的农民工（就业规定和服务条件）法案，该法案将印度邦间流动的农民工的权益保障纳入立法，其内容对国内农民工的工资、医疗、工伤、工作和居住条件等多方面做了明确规定。（三）国外学者有关中国农民工问题的研究国外学者在研究中国社会保险时，间接地对中国农民工的社会保险问题倾注了一些关注。Hussain (2000) 指出中国自1978年到1998年，从事农业的农民从原先的71%下降到50%，共计下降了21%。East Asia Analytical Unit(1997)指出中国有大量的农民脱离农业涌入城市寻找工作，形成了规模巨大的流动人口。Peter & Shang (200
11、1)认为中国的户籍制度导致和加剧了城乡分割，从而严重阻碍了城乡之间人口的流动。White(1998)指出由于中国城乡分割，政府只对城镇居民提供社会保障，而对农民几乎没有提供保障，农民的保障主要依赖于他们的家庭、亲戚和社区来提供。Peter & Shang (2001) 认为中国社会保障制度的目的是通过社会控制来维持社会和政治的稳定。Lieberthal (1995)指出中国建立多层次的社会保障制度将对企业的改革、社会稳定的维护和社会主义市场经济的建立发挥重要作用，中国应该制订统一的社会保障政策来对社会保障实施规范化的管理，社会保障水平应该适合社会生产力的发展，同时社会应该鼓励互助，商业保险应发
12、展成为社会保障的有力补充。二、 国内关于农民工社会保险研究的文献回顾近年来，随着我国经济的发展，工业化、城市化速度加快，吸引了大量的农业人员去城市从事非农工作，促进了经济的发展和城市化水平，但是随之产生了一系列的社会问题。农民工社会保险问题就是在这种背景下产生。农民工这个庞大的社会群体，他们的社会保险问题解决的好坏，直接关系到城市和农村的稳定与发展。学者们也对农民工社会保险问题进行了大量的研究和探索，并取得了丰硕的成果。笔者在对这些成果进行系统总结的基础上，简要评析了总体研究现状，并指出当前研究的不足，以期为该领域的进一步研究提供参考。学者们的研究成果主要包括以下几个方面：（一）有关农民工社会
13、保险的现状的研究1.农民工的定义“农民工”这个词最早是1983年社科院社会学所张雨林研究员在一篇研究小城镇问题的论文中首次使用的。随后这个说法逐步在社会学界和经济界大量引用，最后成为一种通用说法。关于农民工的定义，学术界主要有以下几种观点：郑功成（2007）认为，农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体，特指具有农村户口，却在城镇务工的劳动者。李培林（2005）认为，在流动人口的划分上，“流动民工”一是在地域上从农村向城市、从欠发达地区向较发达地区的流动；二是在职业上从农业向工商服务等非农产业的流动洲。陆学艺（2002）认为，改革开放的中国农村分为八个社会阶层，农民工是与雇工、农业劳
14、动者等并列的一个农村阶层，狭义的农民工是指在集体、国有单位工作的农村人口（或者有农业户口的人口）。李强（2004）认为，农民工已成为一个与农民和市民均不同质的群体，构成我国目前社会结构的第三元，他们既非传统意义上的城镇居民，亦非传统意义的农村农民。“农民工”的分类有广义和狭义之分，广义的农民工包括两部分：一部分是在本地乡镇企业就业的离土不离乡的农村劳动力，一部分是外出进入城镇从事二、三产业的离土又离乡的农村劳动力；狭义的农民工是指后一部分人。很多学者将农民工作为自己的研究对象，但是这些研究存在的一个问题就是关于农民工的概念界定过于狭窄，多数学者都将研究对象集中于城市农民工或被雇用农民工身上（樊
15、小钢，2003；周倩，2003）而忽略了同为农民工但在乡镇企业就业的本地农村务工人员及外来农村务工人员，也忽略了农民工群体中的自雇者、个体工商户和其他灵活就业人员。2.农民工社会保险缺失原因的研究对于农民工社会保险缺失的原因，学术界主要从政府与社会、农民工自身和雇主三个层面进行了分析。从政府与社会层面看，城乡分割的户籍制度以及由此形成的歧视性就业制度和二元社会保障制度被视为农民工社会保险缺失的制度性根源（郑功成，2002；李强和唐壮，2002）；农民工社会保障制度碎片化、统账结合制度便携性差、转移接续难（郑秉文，2008）、制度文本与制度实践脱节（江立华和符平，2005）、市民及地方政府的自利
16、自保倾向（陈映芳，2005）被视为农民工社会保险缺失的深层原因。从农民工自身层面看，农民工收入低、负担能力有限、工作稳定性差被视为农民工社会保险缺失的客观原因（杨翠迎和郭金丰，2006；田北海和徐燕，2011）；农民工维权意识淡薄、对社保制度不信任、参保热情不高被视为农民工参保率低的主观原因（吕学静，2005；姚俊，2010）。从雇主层面看，片面奉行“股东至上”原则（杨波，2007）、社会责任感缺失（岳颂，2007）、缴纳社会保险激励机制不足（任青生和钟展，2010）被视为雇主不给农民工缴纳社会保险的主要原因。3.关于农民工社会保障模式的分析对于农民工社会保障的模式，学者们主要有以下意见:第一
17、种模式是进行直接扩面的社会保障模式，即把农民工社会保障归入城镇社会保障制度内。支持这一观点的有:李强(2004)认为，应把农民工并入城镇社会保障体制中，而不单独设立特殊的农民工社会保障制度。周毕芬、阐春萍(2004)认为，将农民工纳入城市社会保障系统，是建立全国统一劳动力市场，打破城乡二元结构，实现城乡一体化以及促进农村经济发展的需要。第二种模式是建立独立的社会保障制度，即为农民工建立不同于城镇职工社会保障制度的特殊社会保障制度。华迎放（2008）认为，农民工社会保障制度模式选择应适应不同就业状况的亚群体的情况。即将从事正规就业、建立稳定劳动关系的农民工纳入现行城镇社会保障制度；对频繁流动、从
18、事各种灵活就业的农民工的养老保险引入过渡性的办法，实行账户模式，同时降低缴费标准，将本人的社会保障权益记入个人账户；农民工工伤保险与城镇职工完全相同，医疗保险则只保大病。李迎生(2007)认为，现阶段应推出相对独立的农民工社会保障制度，建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”。第三种模式是将农民工社会保障纳入农村社会保障制度之中。杨立雄（2004）认为，农民工进城面临的是制度的壁垒与无奈，建立新的农民工社会保障制度又意味着一种新的歧视。要从根本上保障农民工的社会保障问题，“还乡”更具操作性，即把农民工纳入农村社会保障体系，加快改革和完善农村社会保障制度，最终向城乡一体的社会保障制度过渡。第四
19、种模式是过渡性模式。郑功成(2007)认为，对农民工实行分层分类保障，即首先建立农民工的工伤保险制度，其次建立大病或疾病住院保障机制，然后再考虑建立农民工社会救援制度。也有学者认为过渡性的农民工社会保障制度应该与城镇最低生活保障制度接轨。（二）农民工社会保障政策的研究1.有关农民工社会保障政策发展阶段的研究我国农民工社会保障政策大体经历了几个发展阶段。劳动法实施后，在用人单位正规就业的农民工原则上适用该法，应当参加法定的基本养老、医疗、失业等项社会保险。此后，针对该群体高流动性、低收入等特点以及现行城镇企业职工基本社会保险制度存在门槛高、转移难等障碍，而农民工社会保险实际上参保率低、退保率高的
20、情况，上海、重庆、宁波、成都等地专为农民工量身“订作”了农民工综合保险或专项保险，但也存在实施效果不尽理想、可推广性不强的问题。为妥善解决农民工社会保障问题，2006 年，国务院专门下发了关于解决农民工问题的意见（国发20065 号），要求扩大农民工工伤保险覆盖面，抓紧解决农民工大病医疗保障问题，探索适合农民工特点的养老保险办法。2009 年，国家调整了农民工养老保险的政策思路，确定将农民工统一纳入城镇企业职工基本养老保险，同时针对农民工流动性强、需要频繁转移养老保险关系的情况，出台了城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法（国办发200966 号），以保护农民工等流动就业群体的养老保险权
21、益。2011 年实施的社会保险法规定，进城务工的农村居民参加基本养老、医疗、工伤、失业、生育等项社会保险，并按规定享受相应待遇。至此，农民工被统一纳入了国家基本社会保险体系，制度层面已不存在对农民工社会保险的歧视性规定。2.现行政策实施情况近年来，按照国务院5 号文件部署，为推动农民工参保，国家实施了农民工工伤保险平安计划一期、二期以及农民工医疗保险专项扩面行动。同时，各级社会保险经办机构也一直把农民工参保作为扩面工作重点来抓。一是完善政策，2009 年底，国家相继出台了城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法和流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法（人社部发2009191 号），解
22、决了农民工跨地区流动就业和养老、医疗保险关系转移难的问题。二是建立健全工作机制，很多地方建立了政府目标考核责任制，并结合实际情况，采取下达指标任务、定期通报、加强宣传等措施，形成了党政领导、部门联动、乡镇参与、企业落实等多层次的责任体系，有力地推动了扩面工作。三是强化经办管理服务。各地纷纷探索改进社保征缴模式，建成了省、市、县社保中心、街道( 乡镇) 劳动保障所的各级服务网络，并对社保经办流程进行重构，改造信息管理系统，努力向“一站式”办理和下沉式服务模式转变（华迎放，2011）。3.社会保险法的颁布意义与实施困境研究学者姚会平（2011）对社会保险法的颁布实施意义进行了分析，他指出社会保险法
23、为农民工撑起“保护伞”，针对农民工社保存在的参保率低、农民工权益存在打折和农民工退保现象，社会保险法的规定：进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险，无疑给“缺失”社会保障的农民工带来了最强的“福音”。社会保险法具体的亮点有：确立广覆盖、保基本、多层次的社会保险原则；确立社会保险跨地区转移的操作制度；确立农民工社会保险权益实现保障制度。而学者柯菲菲和姜杰（2011）则就社会保险法的实施困境给予了分析，他们分别从城乡二元化对社会保险法实施的制约和“碎片化”对社会保险法的实施制约两方面分析了社会保险法实施的困境，具体细化为从失业保险制度的实现困境，灵活就业人员参保对农民工社会保险权益实现的阻碍，
24、模式差异对社会保险制度统一的阻碍，社会保险基金统筹层次提高的困境四个角度论述。华迎放（2011）对新阶段农民工社会保障趋势作了初步判断：（1）农民工参保身份识别越来越难，身份淡化趋势明显（2）新生代农民工逐步成为主体，城镇化倾向明显，参加城镇社会保障的需求和意愿上升（3）农民工将逐步享受市民待遇，并享受均等的社会保障等公共服务（4）农民工社会保障扩面将是长期任务（5）未来制约农民工城镇化的最大障碍不是社会保险，而是住房和其他公共政策。三、 研究述评从以上关于农民工社会保险问题的相关文献资料来看，学者对农民工社会保险问题进行了大量卓有成效的研究，为国家相关政策的制定提供了极为宝贵的理论基础和方法
25、借鉴。但研究仍存在一些不足：第一，农民工的概念界定过窄。大多数学者都将研究对象集中于城市农民工或被雇用农民工身上，而忽略了同为农民工但在乡镇企业就业的本地农村务工人员及外来农村务工人员，也忽略了农民工群体中的自雇者、个体工商户和其他灵活就业人员。第二，制定的解决方案还比较粗糙, 系统性和实践性不强。由于对农民工社会保障现状及其必要性和可行性等基本问题的分析认识不够全面深入, 在此基础上产生的一种脱离制度安排的基础性工作而直奔具体方案设计的不合理取向难免使解决方案的有效性大打折扣(米庆成, 2004) 。第三，在研究内容上，现有的研究主要集中在对农民工社会保险的现状和原因，对农民工社会保障的行动
26、逻辑研究较少。另外，对农民工社会保险的未来发展状况或趋势研究不够，预测性研究很少。在解决农民工的社会保险问题方面，所提的政策和措施还比较粗糙，没有细化，可操作性不强。因此研究结论、政策措施缺乏说服力与可行性。第四，对于社会保险法颁布后的实施情况与效果研究不足，现阶段缺乏对社会保险法的实施困境、实施效果等的研究。在构建和谐社会的背景下, 深入研究农民工对社会保障的现实需求特征、对农民工的社会救助和社会福利制度作分析，并对社会保险法的实施困境等做深入分析，有利于完善相关法律法规，完善农民工的社会保险。参考文献1阿马蒂亚森.贫困与饥荒.北京:商务印书馆，2001.2郑功成. 农民工的权益与社会保障J
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