1、中国建设报PPP 项目风险分配机制设计发布时间：2014-12-05新闻链接：http:/ PPP 模式运用的情况来看，最为成熟的主要是基础设施领域，如污水处理、供水、垃圾处理、燃气等行业。这些行业大多涉及国计民生，合作期限往往都比较长，大多在十几年到 30 年不等。在这么长的合作期限内，法律政策环境、市场情况等都会发生巨大的变化，项目要能真正顺利推进，并不容易。从大岳公司近 20 年数百个 PPP 项目的经验来看，实施效果较好的 PPP 项目往往都有完备而公允的项目协议作支撑，而且这些协议在风险及其分配机制的设计方面都做得比较到位和合理。首先，要能识别出各种可能的风险。只有识别出了风险，才能
2、谈得上防范风险和解决问题。因此，项目协议拟定过程中，要充分考虑、反复斟酌，把各种风险都尽可能考虑到。例如，污水处理 BOT 项目就可能面临建设成本超支、污水进水量不足、污水进水水质超标、污水处理费支付不及时、不可抗力、运营成本超支等多种风险。不同类型的项目面临的具体风险有很大差异，但就大多数基础设施项目而言，归纳起来，几乎都会面临着服务量、服务价格、资本支出或运营成本超支等方面的风险。其次，要设计合理的风险分配机制。风险分配机制设计的关键是要让最有能力化解风险的一方来承担风险或各方共同分担合适的风险。不同的项目风险分配机制的设计有所不同。但不管是什么项目，最核心的一点就是要讲求公允和平等互利，
3、讲求风险共担、利益共享，谁也不要独享利益，谁也不要牟取暴利，如此才能走得长远。尽管要实现对项目各种风险的完全预判和解析是非常困难的，但制定原则性的风险分配和解决机制是非常必要的。从风险的本质来看，许多问题或新情况的出现，最终的结果都会引致资本性支出或运营成本增加。因此，在项目协议签订前，从财务角度进行分析判断就显得尤为重要，依据财务分析结果来提出原则性的风险分配和解决机制，以使得在出现问题或新情况时，企业能恢复到签订协议时可预见的经济地位或财务状况。下面笔者就以国内运作较为成熟的污水处理项目为主，兼顾地铁、供水等其他类型的项目来谈谈服务量、服务价格、资本支出或运营成本超支等 3 大类主要风险的
4、分配机制设计。一是服务量的风险分配设计。对于污水处理项目来说，服务量的风险主要是污水进水量不足。这种风险涉及投资人的合理收益，一般由政府承担。通常的做法是在协议中约定基本水量，如果实际进水量达不到基本水量的，则按照基本水量付费。但是在实际进水量超出基本水量时，因为企业已经按照基本水量获得了合理回报，所以把超出部分作为超额水量处理，对污水处理价格予以打折。对于地铁项目而言，服务量的风险主要表现为客流不足。在项目初期都会对客流进行预估，但很难准确。北京地铁四号线 PPP 项目设计了客流风险分担机制，即如果实际客流连续 3 年低于预期客流，政府要向特许公司进行补偿；如实际客流超过了预测的客流，特许公
5、司有义务把获得的利润跟政府分享。二是服务价格风险分配设计。污水项目在合作初期会约定污水处理价格，但这个价格如果 30 年不变 ,企业肯定要亏损。因此要设计合理的污水处理价格调整机制，主要针对运营过程所涉及的电费、药剂费、人工成本、税率等因素的变化进行调整，使得企业在相关因素发生变化的时候仍能获得在合作期初预计的经济地位。对于供水、地铁等需要向用户收费的项目，企业向用户提供服务或产品的价格是政府制定的，但这个价格往往偏低，无法使企业获得合理回报。因此，政府需要按照协议价格与企业进行结算。在企业提供的实际服务量与基本服务量相当的情况下，当中标或协议价格大于政府定价时，则需要政府给予补贴；但如果实际
6、服务量远大于基本服务量时，企业可能存在超额利润，此时就需要与政府分享超额收益。北京地铁四号线 PPP 项目的特许经营协议规定，如果实际平均人次票价低于协议的测算，市政府将就其差额给予特许公司作为补偿；如果实际平均人次票价收入水平高于协议的测算，则特许公司需将差额的绝大部分返还给政府。三是资本支出或运营成本超支风险分配设计。资本支出或运营成本超支风险的具体表现有很多，要注意区别对待。但总体来讲，这类风险处理的基本原则就是“谁造成风险的就主要由该方承担”。非企业自身原因造成的，大多数情况下应该由政府和企业共同承担。具体而言，如果是由于企业自身经营管理问题造成超支的，应由企业自己承担。但如果是因为客
7、观因素（如电费、主要原材料价格、人工成本等上涨）导致成本超支的，则由政府和企业共同承担，这可以通过调价公式来解决，在公式设计上可以考虑一定程度范围内的风险由企业自担，超出后的风险由政府承担。如果因国家和地方有关法律法规政策规定，对服务标准、工艺技术等要求提高导致企业必须投入改造费用或增加运行成本的，这种风险应由双方共同承担（同样是企业先自担，超出部分由政府承担）。上述风险只是项目中可能涉及的部分风险而已，实际面临的风险还可能更多。在实施过程中，还会有种种新的变化，有时候这种变化甚至是期初无法预料的。当出现这种情况时，遵守契约精神就显得尤为重要，这时合作各方坐下来好好谈，按照协议确定的基本原则进
8、行协商解决是很必要的，协调解决的结果通过签订补充协议予以明确。在这方面，北京多个污水处理项目的实践可以提供借鉴。2012 年北京市政府提高了污水厂出水水质标准，造成 2008 年以前实施的多个污水处理 PPP 项目都需要进行升级改造，由此导致资本性支出和运营成本大幅增加，合作双方均明确提出以原特许经营协议为基础和前提，签订新的补充协议，补充协议未涉及的，仍履行原协议的相应条款，使得项目能继续有效推进。侯明中国建设报 一条无收费机制道路的 PPP实践发布时间：2014-12-19新闻链接：http:/ BT 的方式引入社会资金建设。随着 BT 模式暴露出的地方政府债务和工程质量问题，该模式已为四
9、部委发文禁止。在地方政府财力不足的情况下，如何合规地引入社会资金解决此类无收费项目的建设问题，成为项目中的难点。笔者近期在一条国省道项目的建设模式中，针对该问题的解决首先做了以下尝试：一是“道路 土地开发”的模式。这需要将道路建设同沿线土地开发相结合，通过统一规划布局道路的建设与沿线的土地开发，形成片区开发的项目包，通过土地开发的收入来平衡道路投资建设。这种模式比较类似于国内香港、深圳、佛山等地在轨道交通建设中，将轨道交通项目结合沿线土地同步开发的做法。但是，在实践中笔者发现，该项目前期工作已经基本完成，项目工程可研、初步设计已审批，施工图设计已确定并正在着手编制工程概算。项目前期工作已基本定
10、型、边界条件已确定，不具备统筹开发沿线土地的条件。二是“道路 后期养护”的模式。由投资方成立项目公司，负责道路建设投资和后期养护服务，通过养护服务收入来回收建设投资。经过测算分析发现，这种方式项目回收期长，投资人难以接受；并且，国省道的养护权归属省级的交通主管部门而不是地方政府，对承担养护的主体也有资质要求。地方政府授权投资人进行道路养护在政策和资质两方面存在较大的困难。前两条路径行不通的情况下，项目瞄准了近期非常热的 PPP（公私合作）模式，敏锐地意识到这将是一条有效的解决途径。但是，该条无收费机制道路在 PPP 实践探索过程中，仍遇到了以下的争议和问题。首先，地方政府内部对 PPP 模式的
11、认定存在争议。PPP 作为新兴的事物，本身在操作模式上就具有高度的灵活性。地方政府在“什么是 PPP”、“PPP 该如何做”这些问题上，缺乏相关经验和政策依据，各部门对此各持己见，意见迟迟难以统一。在此期间，国家层面及时出台了国务院关于加强地方政府性债务管理的意见和关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知两个文件，对于 PPP 的认定和政策导向逐渐明朗。文件指出 PPP 作为政府和社会资本合作的模式，其“实质是政府购买服务”，并且“政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定原则，使投资者有长期稳定收益”。这坚定并指明了地方政府推进 PPP 的方向，有利于进一步的方案编制
12、和落实。其次，PPP 的初步市场测试效果不够理想。该国省道 PPP 项目中，开展了初步的市场测试。初步的测试结果表明，投资人对 PPP 的合作模式很感兴趣。但深入研讨就发现，市场上建设主体的投资思路沿用的是工程代建、施工总承包、BT 等建设模式，倾向于进行“短平快”的投资，在 PPP 项目中高度看重建设施工环节，对于运营和经营方面的认识比较薄弱。对于运营阶段的风险高度敏感，难以接受较长的运营期，或是对运营提出高回报的要求。相对地，央企、地方重点企业对 PPP 的认识更加充分，有意愿进行试点合作。最后，PPP 项目中政府购买服务的方式途径需要明确。国省道作为无收费机制的交通项目，财政资金必须明确
13、购买的是什么服务。项目实践中，吸收了轨道交通项目差额补贴和高速公路收费机制的经验，在 PPP 方案中明确地提出，国省道项目提供的服务类似高速公路，实质上是为通行车辆创造了便利的交通条件。市场投资人进入的情况下，由于国省道项目并不针对车辆征收通行费用，地方政府可参考轨道交通项目给予补贴，以帮助项目形成经营性的现金流。该补贴的标准取决于两个要素：通行的车流流量和项目的投资回收期。国内在国省道项目这类无收费机制的交通项目中，尚缺乏采用 PPP 模式的先例。作为试点项目，结合市场测试的初步结果，可以在 PPP 合作模式上，适度调整经营期的期限，使投资人能够在可接受的时限内，达到退出条件。经过经济测算，
14、项目的补贴资金额度处于财政可接受的范围内。同时补贴后，项目的总体投资收益率也基本达到了市场平均水平，受到市场投资人的高度认可。综上，该项目国省道作为典型的无收费机制的交通项目，采用 PPP 模式解决了项目建设期的融资和后继运营服务的问题。管中窥豹地纵观整个项目 PPP 方案，已经触及到公私合作下的项目公司治理、国有资产监督管理、财政中长期预算制度改革等要点问题。PPP 模式绝不仅仅是停留在融资层面的运作，而是公私合作下的投资和管理模式创新，乃至贯通混合所有制、落实全面改革的重要配套措施。周良仪中国建设报公共事业市场化之路反思发布时间：2014-09-26新闻链接： 年 5 月 5 日，由中国财
15、政学会公私合作研究专业委员会主办的“中国 PPP 沙龙”第一期在北京成功举办。该期沙龙的主题为“北京地铁四号线 PPP 项目（以下称四号线项目）经验介绍”。6 月 9 日，以“泉州刺桐大桥 BOT 项目经验分享”为主题的第二期沙龙再次成功举办。通过两期沙龙讨论，笔者了解到市场化项目一些成功的经验和失败的教训，深切地体会到在市政公用事业的改革过程中，无论成功或失败的项目都是可贵的，是市场化事业走向成熟的必经之路。北京地铁四号线项目是比较典型的成功案例。作为国内轨道交通领域第一个正式实施的特许经营项目，四号线项目对整个地铁行业、公共事业行业产生了深远的影响。其以PPP 模式引入社会投资人，开轨道交
16、通领域市场化运作之先河。PPP 模式在污水、垃圾处理及路桥等行业早有运用案例，但在轨道交通领域尚属首次。相比污水、垃圾处理和路桥等项目，轨道交通领域的项目投资额巨大、项目运作相对复杂，如果全部由政府部门投资建设运营，则无疑会给政府部门带来巨大的财政负担。四号线项目的 PPP 模式设计中，根据投资主体的不同，将总投资 153 亿元划分为A、B 两个部分。A 部分资产由北京市政府出资；B 部分资产由 PPP 项目公司出资。PPP公司以租赁方式取得 A 部分资产的使用权，通过建立客流及票价补偿机制，由 PPP 公司运营整个项目 30 年。通过采用 PPP 模式，引入专业的投资人，极大地减轻了政府即期
17、的财政负担。继四号线项目成功运作后，又有了北京市地铁大兴线、9 号线、机场线、14 号线、16 号线及深圳地铁 4 号线、6 号线、杭州地铁等一批轨道交通特许经营项目。引入的不只是资金，还有世界先进的管理经验。港铁公司成立于 1975 年，经过 30 多年的发展，已将业务拓展到伦敦、墨尔本、北京、深圳及杭州等城市，成为轨道交通领域里的优秀跨国公司。目前，港铁公司运营的四号线日均客流 130 万人，平均兑现率 99.93%、正点率 99.8%，最小时间间隔为 1 分 43秒，各项指标在行业内都可圈可点。港铁公司基于 TOD 理念的“轨道物业”开发模式，使其成为世界上为数不多的能够盈利的轨道交通公
18、司。四号线项目虽然没有涉及土地，但在随后的深圳地铁项目中，对港铁的“轨道物业”模式进行了大胆的探索与尝试，并取得不错的进展。可以说，四号线项目打破了以往各地的轨道交通只由一家公司垄断经营的局面。通过PPP 模式引入社会投资人，在缓解政府部门资金压力的同时，也促进了城市轨道交通投资运营主体的多元化，行业管理水平及服务水平获得了极大提升。通过 PPP 模式，政府部门转换了角色：其真正成为了监管者，履行监管者的职责。今天看来，四号线项目无疑是 PPP 项目成功的典范。然而作为曾被树为典型的、国内首例 BOT 项目 泉州刺桐大桥项目，如今的局面却不尽如人意。20 世纪 90 年代初，为了缓解交通压力，
19、福建省泉州市政府决定建一座跨江大桥，迫于当时市政府财政有限，决定对外招商。通过多次沟通，泉州市名流实业股份有限公司与政府授权投资的泉州市路桥开发总公司按 60：40 的出资比例成立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”作为项目公司，以 BOT 模式投资、建设及运营刺桐大桥，特许经营期为 30年。但在 1994 年后，泉州市政府又陆陆续续修建了 7 座跨江大桥，对刺桐大桥造成了“分流”；2004 年以后，跨江的 8 座大桥中，仅有刺桐大桥还在收费，通车费降低的情形进一步雪上加霜，从而导致政府方与运营者的矛盾日益尖锐。刺桐大桥项目的建设速度及工程质量有目共睹，其以特许经营权质押贷款和按揭式还本付息的创新
20、融资模式更是给大型公共事业投资方式的改革提供了有益的经验。刺桐大桥项目打破了仅由财政投资或引入外资的模式，提供了民间资本进入基础设施领域的经验，是我国公共事业投融资改革的一次有益尝试。在以后的所有高速公路等大型基础设施建设项目中，只要涉及到收费的项目，资金问题都迎刃而解。然而，如今面对越来越少的车流及民众的抱怨，刺桐大桥面临被提前收回特许经营权的风险。借用财政部某专家的话来讲：“刺桐大桥靠一个简单的红头文件就解决了一开始非常重要的契约形式的问题，没有全套的契约设计，那么以后所有的不确定性都将产生，本来是 PPP 的合作伙伴关系，却变成了一个实际上高低不对等的博弈”。党的十八大提出，要让市场在资
21、源配置过程中发挥决定性的作用，这为公共事业市场化运作提供了理论基础，市场化的历史潮流难以逆转。泉州刺桐大桥 BOT 项目、北京地铁四号线 PPP 项目都是国内或行业内第一个“吃螃蟹”的项目，其成功运作的经验及实施过程中出现的种种问题为此后市场化运作的项目带来了可供借鉴的经验。在当前市场化的热潮中，通过对这样一些项目进行总结与反思，公共事业的市场化之路才能越走越成熟。张笑戬 宋小春中国建设报公用企业实行混合所有制如何“磨合”发布时间：2014-08-15新闻链接：http:/ 2008 年金融危机及国内水务改革大讨论所带来的巨大的市场压力下，启动了供水企业改制项目，并最终在外部专业的咨询机构和法律顾问的帮助下，经过一系列合法合规的操作程序后成功引入了投资人，由政府控股的合资公司正式挂牌。
