1、第六章 公共政策执行 Policy Implementation,案例：关于代课老师问题的处理广东省解决中小学代课教师问题工作方案为代课教师提供的四种出路：1、参加代转公考试合格，转为公办老师；2、考试不合格可参加转岗考试，合格可称为学校非教学人员；3、考试都不合格但其他方面素质表现好，可通过合同聘用转为聘用制老师；4、假如各方面素质学历等并不符合教师资格，予以辞退，按照相关政策进行补偿。 中山市解决中小学代课教师问题工作方案：符合公办中小学教师调入条件的代课教师，在本单位有空编的条件下，经本人申请和用人单位考核，市教育局和人事局同意，可以办理调入手续；经市教育局审核统一聘用的代课教师，从批准
2、之日起与本校公办教师同工同酬，并享受相关待遇。,第一节 公共政策执行概述,一、公共政策执行的概念行动学派组织理论学派具体参见教材P236,二、公共政策执行的作用（一）实现政策目标的根本途径（二）检验政策正确与否的唯一标准（三）判断评估公共政策工作的客观依据（四）为后继政策制定提供重要依据,三、政策执行的研究路径一是“自上而下”途径二是“自下而上”途径三是“政策/行动连续统”途径四是工具选择途径,四、政策工具（一）政策工具的概念（P183） 以政府为核心的公共部门或社会组织为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的行动机制。内涵： 一种类型的物品或服务 一种提供物品或服务的工具 一种提供物品
3、或服务的部门 一套制度规则,（二）政策工具类型 1、政治性工具：政治管理；政治参与；行政性工具 2、经济性工具：财政性工具；以市场为核心的工具；非市场机制工具 3、管理性工具：战略管理；绩效管理；目标管理；全面质量管理；标杆管理；流程再造 4、社会性工具：社区治理；个人与家庭；志愿者服务；公众参与及听证会,第二节公共政策执行过程,一、公共政策执行原则（一）严肃性原则（二）灵活性原则（三）协调性原则（四）反馈性原则,二、公共政策执行过程（一）政策宣传执行主体的认知。对目标群体的宣传（二）制定执行计划、进行物质准备,老一辈无产阶级革命家薄一波在他的回忆录若干重大决策与事件的回顾中，讲述了1958年
4、10月中旬发生在湖北省当阳县跑马乡的一件事。这个乡党委书记在大会上宣布；11月7日是社会主义结束之日，11月8日是共产主义开始之日。会议开完，大家就上街去拿商店的东西。商店的东西拿完后就去拿别人家的：你的鸡，我可以抓来吃；这个队种的菜，别的队可以随便跑来挖。小孩子也不分你的我的了。只保留一条：老婆还是自己的。这位乡党委书记说：不过这一条还得请示上级。这件事足可见当时急于向共产主义过渡所引起的思想混乱和社会后果。,（三）组织落实确定政策执行机构选人用人制定必要的管理法规制度（四）政策实验（五）全面实施（六）监督检查,三国人物“点评”,隆中对所圈定的蜀汉的战略政策是什么？ 连吴抗曹，三分天下（政策
5、基础）诸葛亮留下谁守荆州？ 关羽关于是一个合格人选吗？ 不是,诸葛亮：曹操引兵来到，如何应付？关羽 ：以力拒之。诸葛亮：曹操、孙权一齐杀来，又怎么应付？关羽 ：分兵拒之。诸葛亮：北拒曹操，东和孙权,第三节 影响公共政策 执行的主要因素,一、研究政策执行影响因素的理论模式 （一）过程理论模式 史密斯(T.B.Smith) 在政策执行过程(1973)一文中提出，也被称为“史密斯模型”。,政策执行过程涉及到的重要因素： 第一，理想化的政策，指合理、正确的政策。 第二，执行机构，指政府机构中负责政策执行的单位。 第三，目标群体，亦即政策对象，政策的直接影响者。 第四，环境因素，指政治、经济、文化等环境
6、中那些影响政策执行的因素。,史密斯的执行过程模式,（二）调适理论模式 提倡者是麦克拉夫林(M.Mclaughlin)，其主要代表作是互相调适的政策实施(1976)。 政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段作相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于二者相互调适的程度。（三）循环理论模式 美国公共政策学者马丁雷恩(M.Rein)和弗朗希F拉宾挪维茨(F.F.Rabinovitz)于1978年提出了执行循环的理论。 他们把政策执行过程分为三个不同阶段：(1)纲领发展阶段；(2)资源分配阶段；(3)监督阶段。他们认为这三个阶段是相互循环的，而非直线单向的过程（四）博弈理论模式,二、政策执行
7、的主要影响因素（一）政策本身 1。合理性。 2。具体明确性 3。稳定性。 4。公平性（二）政策对象 1。政策与人们实际利益的关系。 2。政策与人们行为方式的关系,湖北汉川市政府办公室年发出了一纸“红头文件”，为酒促销，要求以后全市的公务招待都用小糊涂仙（神）系列酒。该市一名乡镇干部算了笔账，要完成市政府办公室下达的两万多元“喝酒任务”，一年下来，除去法定休息日，镇政府平均每天要喝瓶酒。这个“红头文件”还规定完成任务的单位按奖励，未完成的则将遭通报批评。此文件后来被宣布废止,按照公安部的规定，从2002年月12日起至12月31日，启用2002式机动车号牌，北京、天津、杭州、深圳成为第一批城市。月
8、12日上午，天津市第一个个性化机动车号牌是；是杭州市第一块个性车牌；深圳市第一块制作完毕的车牌是；北京进口车第一个个性号码为，国产车第一个个性号码为。月日北京市车管所门前贴出的告示上说，因故障从月日起本市暂停办理式机动车号牌。 什么原因暂停？不得而知。但在月日之后，媒体上出现的质疑、批评这种个性化车牌的文章，可能是导致暂停发放的一个很重要的原因。为什么有那么多的文章批评个性化车牌呢？归纳起来，大致有以下几条理由：一是这些个性化车牌中有的有伤风化，例如，像这样的车牌号；二是这些个性化车牌中有些已经侵犯了著名企业或单位的商标权或名称，如、，以及、等车牌号；三是有些车牌号涉及国家机构或组织的缩写，如
9、、，容易混淆视听；四是认为，有些车牌伤害其他国家人民的感情，如等。,周如意元年（692年），当政的武则天因为信佛，所以下令禁屠，以示天下好生之德。 御史大夫娄师德去外地视察，吃饭的时候侍者端上来一盘羊肉，娄师德“正色”追问：“圣上严令禁屠，为什么还有羊肉？”侍者回答说：“是狼咬死的。”娄师德心知肚明，笑着说：“狼知道京官来了就去咬死羊，真懂事”。又端上来一盘鱼，娄师德照例要质问，侍者又答道：“是狼咬死的。”娄大怒：“你这蠢货！狼不会游泳，不能下河咬死鱼。为什么不说是水獭咬死的？”,（三）政策执行主体1。合理的组织结构： 纵横结构合理 分工合作协调 权责关系明确2。合格的执行人员： 较高的政策水
10、平。 积极的意向和工作态度 合理的知识结构和较强的组织能力,“既是计划生育，当然要有指标，不能想生就生，一些人便在这指标上做起文章。不是想多生吗？那就拿钱来，只要交上几千块钱，指标有的是。更为可笑的是，有的人不想生，计划生育干部就跟在人家屁股后面央求人家再生一个。这样做的结果，不仅计划生育搞不成，反而越生越多。某乡规定养猪要交费，不养？那就按人头交，有几口人，就算养了几头猪。这里，人头与猪头已辨不清。” 中国工商报 2000.11.30,（四）政策环境1。政治环境2。经济环境3。社会心理环境,我国南方某县的计划生育工作多年来一直徘徊在全省倒数1至3名的位置。 1998年，新一届领导班子走马上任
11、，为了建立政绩，完成好上级政府下达的计划生育任务，甩掉计划生育的落后帽子，采取了一项新的措施，即对计划外生育实行高额罚款。具体的罚款标准是：超生第二胎罚款2000元，超生第三胎罚款5000元，超生第四胎或更多罚款10000元。县政府希望通过这项措施的实施有效控制县里的生育数量。 考虑到基层计划生育工作的艰巨性，为了解决基层计划生育工作经费不足的问题，有效调动基层计划生育工作人员的工作热情，该政策还作出了罚款提成的相关规定，即罚款所得，村、镇两级各提成30%。 这项政策实施两年多以后，县政府调查发现，根本没有达到他们的预期目标，超生问题仍很严重。许多人宁愿交纳罚款也要生育第二胎和第三胎，有些没钱
12、的家庭甚至举债生育也再在所不惜。似乎很多人都觉得，交了罚款就等于购买到了计划外生育的指标，就具有了合法合理的权利，不少人甚至在未生育之前就预先把罚金交了上去。而一些基层干部为了多创收，也对此睁一只眼闭一只眼，甚至对此予以暗中鼓励。,（1）政策本身的因素：政策不具有合理性。如允许乡镇从罚款中提成，无疑会对基层干部起到一定的诱导作用，计划外生育给他们带来了实惠，他们不会积极制止这种行为。 （2）政策对象的影响：政策与人们实际利益的关系、政策与人们行为方式的关系会影响政策的执行，主要是体现在人们多子多福、养儿防老等方面。 （3）政策执行主体的影响：政策的有效执行需要合格的执行人员：较高的政策水平、积
13、极的意向和工作态度、合理的知识结构和较强的组织能力。但本案例中的政策执行者素质不高，受经济利益驱使，其所作所为与原政策目标背道而驰。 （4）政策环境的影响：主要是人们多子多福、养儿防老等社会心理环境的影响。,收费站被撤 大桥封闭禁行,陕西省政府从2007年11月1日零时起决定撤销17个公路收费站。渭南上涨渡大桥收费站撤销之后，当地禁止机动车上桥通行。此举遭到司机质疑，“不让收费就封路，啥道理？”渭南交通局有关领导说，这是按市政府文件要求，实施道路封闭。收费站被撤大桥封闭11月4日下午，在上涨渡大桥入口处，原先位于限高栏杆和桥头之间的收费站已完全被拆除。距收费站还有20余米地方的限高栏杆处，悬挂
14、着醒目的禁行标志和标语，上写着“机动车辆禁止通行”。而在收费站南侧限高栏杆的下方，一排栅栏横在路中央，其间距最多能容纳一辆摩托车通行。由于道路封闭，行至此处的司机只能掉头。出租车司机徐师傅说，当初听说上涨渡大桥停止收费了，还挺高兴的。可当他11月3日拉客人准备过桥时，却发现此路不通了。渭南市民薛师傅称，撤销公路收费站本是项惠民政策，可收费站刚一撤销，就封路不让用，实在是没有道理。,按政府文件要求禁行渭南市交通局有关领导说，按照省里要求，他们如期撤销上涨渡大桥收费站，并按照市政府有关文件要求，实施道路封闭，禁止机动车辆通行。渭南市交通局副局长王普辉说，上涨渡大桥桥北实际上是处于渭河河道内，不利于
15、防洪，而且按照当初的承载能力，远远满足不了现实道路交通安全需求。他说，渭南市有渭蒲、渭富、沙王和上涨渡四座跨渭河的大桥，在11月1日之前，四座大桥都收费；11月1日之后，上涨渡大桥收费站撤销，其余三座仍在收费，这势必会增加“免费”的上涨渡桥的“负担”。据了解，上涨渡渭河大桥桥以北群众居住密集，交通地位仍很重要。2006年12月6日至12月26日，该桥面进行过为期20天的大修。,三、“上有政策，下有对策”现象剖析（一）“上有政策，下有对策”现象的主要表现 1。“你有政策，我有对策”替换性执行 2。“曲解政策，为我所用”选择性执行 3。“软拖硬抗，拒不顺从”象征性执行 4。搞“土政策”附加性执行。
16、,（二）“上有政策，下有对策”现象的成因 1。中央利益与地方利益间的矛盾 据财政部网站公布，今年1月至9月份，中央本级收入占财政总收入的53.4%，地方收入占46.6%；中央本级支出占财政总支出的21%，地方支出占79%。这意味着，中央政府拥有较多的财力只负责了较少的事务支出，地方政府用较少的财力要处理大部分的事务支出。 2。政策本身的缺陷 3。政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使 。 4。政策执行的监控不力 （三）“上有政策，下有对策”现象的危害 从地方局部利益来看也许是有利的，但从国家整体利益来看是弊大于利，是有害的。,身价倍增的身份证 目前，全国换发第二代身份证工作正在进行。国家有关部
17、门明确规定：居民办证只需缴纳20元费用，其中包括了工本费、照相费、材料费等。然而，广西全州一些居民却反映，他们那里办证不止交20元。 记者在全州县龙水乡派出所门前碰上了前来办证的村民李新福，就随他一起走进了户籍室。负责办证的工作人员让李新福先交35元，说是除了20元的工本费外，还要交15元的邮寄费。记者了解到，在龙水乡，不论居民离办证地点是远是近，都必须办理邮寄手续，否则就办不了身份证。 交完了工本费和邮寄费，李新福又被要求缴纳10元钱，去指定的照相馆照相。据了解，目前龙水乡适龄办理第二代居民身份证的人口已经超过了三万人，如果给每个人办证都多收25块元钱，全乡居民就要多交70余万元。记者调查发
18、现，全州县的许多乡镇都存在这种搭车收费现象，办证收费一律是45元；那么，城区居民办证收费是否会相对规范一些呢？全州县公安局户政科工作人员告诉记者，城市居民不交邮寄费，但要交10块钱的照相费，共计30元。办理第二代居民身份证，国家有关部门对怎么收费做了明确规定，公安部也三令五申要求各地严格执行国家规定的收费标准，还根据各地群众举报的情况，不间断地派出检查组到各地明查暗访，严肃查处借办第二代身份证搭车乱收费的单位和个人。 焦点访谈2006年11月7日,素有“经济邪教”之称的传销，遭到各地政府的严厉打击，却在广西玉林找到植根的热土。政府袒护，百姓默许，几十万人口的市区，麋集了8万多以传销为业的骗子。
19、 移动与联通，为这些骗子提供了专用网，外人欲进而不能，每月只需5元来电显示费，主打与接收全都免费；电信对本地电话每分钟收费0.20元，而长途电话收费却只有0.10元，就是为了方便骗子们能通过电话向全国行骗：告诉外人玉林有许多项目，都是国家支持的，每月能拿到380万元的工资，到2020年要实现小康就靠它了，美国就是靠它发起来的 更多的外地人，来到玉林，成为有意无意的骗子，再骗更多的人。最荒唐的是，工商局专门负责打击传销的工作人员，竟提醒前来举报的人“不要管闲事”（2006-11月12日央视经济半小时）。,（四）对“上有政策、下有对策”现象的治理 1。从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题 2。
20、加强政策研究，建立科学合理的政策体系 3。摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘棋”思想 4。加强监督，从严治政,思考题：1。名词解释：政策执行、政策工具2。公共政策执行的作用是什么？3。公共政策执行的基本原则是什么？4。结合史密斯四因素理论，阐述影响公共政策执行的主要因素。5。简述政策工具的类型。6。分析“上有政策，下有对策”现象的表现、形成原因及解决措施。,1910年，美军部队在一次传递命令中情况是这样的：营长对值班军官：明晚大约8点钟左右，哈雷慧星将可能在这一地区看到，这种慧星每隔76年才能看见一次。命令所有士兵着野战服在操场上集合，我将向他们解释这一罕见的现象。如果下雨的话，就在礼堂集合，我将为他们放映一部有关慧星的影片。 值班军官对连长：根据营长命令，明晚8点哈雷慧星将在操场上空出现。如果下雨的话，就让士兵穿着野战服前往礼堂，这个罕见的现象将在那里出现。连长对排长：根据营长的命令，明晚8点，非凡的哈雷慧星将身穿野战服在礼堂中出现。如果操场上下雨的话，营长将下达另一个命令，这种命令每隔76年才会出现一次。排长对班长：明晚8点，营长将带着哈雷慧星在礼堂中出现，这是每隔76年才会有的事。如果下雨的话，营长将命令哈雷慧星穿上野战服到操场上去。 班长对士兵：明晚8点下雨的时候，著名的76岁的哈雷将军将在营长的陪同下身穿野战服开着那辆“慧星”牌汽车经过操场前往礼堂。,
