浅议政府对企业管理机制的改革.pdf

1、确 和 理 顺 , 以 减 少 矛 盾 , 提 高 办 事 效 率 国 家 计 委 作 为 宏 观 经 济 管 理 最 大 的 综 合 部 门 , 必 须加 强 对 债 券 发 行 的 宏 观 规 划 、 平 衡 和 管 理 , 尤 其 是 对 用 于 固 定 资 产 投 资 的 债 券 应 当 纳 人 投资 规 模 加 以 监 控 人 民 银 行 负 有 对 全 社 会 金 融 管 理 职 能 , 必 须 在 债 券 发 行 规 模 、 品 种 结 构 、利 率 水 平 、 债 券 规 范 化 管 理 和 债 券 流 通 市 场 的 管 理 等 方 面 协 同 国 家 计 委 加 强 管 理

2、 。 随 着 深化 改 革 、 政 府 职 能 转 变 , 国 家 对 债 券 管 理 要 逐 步 向 适 应 社 会 主 义 市 场 经 济 的 需 要 过 渡 , 实 现法 制 化 、 规 范 化 管 理 , 简 化 程 序 和 手 续 , 提 高 工 作 效 率 , 使 债 券 发 行 在 改 革 开 放 和 经 济 建 设中 发 挥 更 大 的 作 用 。浅 议 政 府 对 企 业 管 理 机 制 的 改 革马 利 生各 级 政 府 部 门 在 行 使 管 理 职 能 过 程 中 , 由 于 经 济 运 行 的 格 局 、 行 政 机 构 的 设 置 、 各 种 制度 的 实 施 、

3、经 济 政 策 的 制 定 等 的 作 用 力 , 对 企 业 形 成 一 种 相 对 稳 定 的 外 在 推 动 力 , 即 构 成 政府 对 企 业 的 管 理 机 制 。 本 文 拟 就 这 一 问 题 谈 一 些 看 法 。一重 新 构 建 政 府 竹 理 机 制 , 必 须 纠 正 政 府 与 企 业 的 错 位 现 象 , 做 到 政 企 分 开 , 各 尽 其 责 。进 行 必 要 的 产 权 制 度 改 革 , 使 企 业 成 为 依 法 自 主 经 营 、 自 负 盈 亏 , 独 立 享 有 民 事 权 利 和 承 担民 事 义 务 的 商 品 生 产 者 和 经 营 者 ,

4、 成 为 真 正 意 义 上 的 企 业 法 人 。转 换 管 理 主 体 , 重 构 行 政 权 力 机 制 。 行 政 权 力 机 制 首 先 要 解 决 政 企 不 分 的 间 题 。 行政 权 力 机 制 代 表 政 府 对 企 业 经 济 行 为 的 宏 观 协 调 经 营 机 制 的 核 心 是 自 主 权 , 二 者 是 完 全不 同 的 两 个 体 系 , 一 方 的 加 强 决 不 意 味 着 另 一 方 的 削 弱 。 然 而 , 由 于 政 企 不 分 却 使 之 此 消彼 长 , 形 成 彼 此 制 约 态 势 。 因 此 , 在 改 革 进 程 中 , 不 应 当 在

5、 权 力 的 划 分 上 纠 缠 不 清 , 重 要 的任 务 在 于 赋 予 政 府 与 企 业 权 力 合 理 的 内 涵 , 使 两 种 机 制 各 司 其 职 , 否 则 , 其 权 利 怎 样 划 分 也难 以 合 理 和 适 当 。政 企 分 开 , 首 先 要 做 到 弱 化 专 业 部 门 的 职 能 , 逐 步 做 到 政 府 职 能 部 门 一 般 不 直 接 管 理 企业 , 改 变 目 前 企 业 与 行 政 机 关 的 隶 属 关 系 , 试 行 企 业 无 主 管 单 位 。 取 消 企 业 的 行 政 级 别 , 企业 的 地 位 , 由 其 经 营 状 况 决

6、定 。 强 化 社 会 职 能 , 使 工 商 、 税 收 、 物 价 等 部 门 成 为 企 业 的 管 理主 体 。 同 时 , 发 挥 介 于 政 府 和 市 场 之 间 的 商 会 、 行 业 协 会 、 会 计 师 事 务 所 等 在 对 企 业 实 施 管理 过 程 中 的 作 用 。 再 进 一 步 , 是 要 解 决 所 有 者 和 管 理 者 职 责 分 离 问 题 从 现 在 看 , 只 能 由国 务 院 代 表 国 家 行 使 国 有 企 业 财 产 的 所 有 权 。 但 从 长 远 看 , 要 使 政 企 分 开 , 必 须 使 两 种 权能 分 离 。 政 企 职

7、责 分 开 后 , 政 府 依 然 具 有 宏 观 间 接 调 控 职 能 , 主 要 根 据 经 济 运 行 和 产 业 政策 , 给 企 业 以 发 展 导 向 , 侧 重 研 究 有 关 企 业 的 法 律 法 规 和 制 定 必 要 的 经 济 政 策 , 并 负 责 监 督实 施 。 积 极 培 育 市 场 和 规 范 市 场 行 为 , 通 过 在 市 场 上 发 挥 作 用 的 各 种 经 济 杠 杆 协 调 企 业 经济 活 动 和 经 济 关 系 , 同 时 , 发 挥 组 织 、 协 调 、 服 务 和 指 导 的 作 用 , 促 进 企 业 正 常 发 展 。依 法 行

8、政 , 建 立 政 府 行 为 约 束 机 制 。 现 代 经 济 社 会 , 尤 其 在 市 场 取 向 的 格 局 下 运 行 ,无 论 是 管 理 主 体 还 是 客 体 , 行 为 没 有 约 束 , 都 会 影 响 经 济 的 正 常 发 展 。 应 该 看 到 , 在 经 济 格局 变 动 较 为 频 繁 的 时 期 , 政 府 管 理 主 体 行 为 没 有 健 全 的 制 约 机 制 , 其 结 果 必 然 会 对 企 业 管理 失 控 , 或 是 对 企 业 管 理 得 过 紧 , 无 论 怎 样 都 会 影 响 企 业 的 正 常 经 营 。 因 此 , 必 须 建 立 政

9、 府管 理 主 体 的 行 为 约 束 机 制 。 首 先 , 明 确 政 府 管 理 职 能 其 次 要 积 极 推 进 法 制 建 设 , 使 管 理 主体 和 客 体 行 为 有 所 遵 循 , 在 处 理 国 家 与 企 业 的 关 系 问 题 上 应 有 严 格 的 法 律 程 序 再 次 要 完善 对 管 理 主 体 的 监 控 系 统 。 一 是 社 会 监 督 , 如 公 民 、 法 人 和 社 会 团 体 运 用 行 政 诉 讼 和 行 政应 诉 , 对 行 政 机 关 和 其 工 作 人 员 的 具 体 行 政 行 为 的 监 督 二 是 行 政 监 察 , 即 国 家 机

10、 关 自 身 的监 督 三 是 司 法 监 督 四 是 人 大 的 监 督 , 即 运 用 国 家 的 力 量 对 行 政 机 关 进 行 监 督 上 述 四 级监 督 , 都 应 独 立 的 行 使 权 能 , 不 受 外 界 干 扰 , 从 而 形 成 对 政 府 部 门 行 政 全 方 位 的 约 束 。强 化 企 业 内 在 动 力 , 大 力 运 用 利 益 引 导 机 制 。 在 市 场 取 向 的 改 革 态 势 下 , 利 用 利 益 取向 引 导 企 业 , 是 实 现 调 控 目 的 重 要 的 手 段 。 因 此 , 必 须 构 建 能 形 成 使 企 业 对 之 反 应

11、 灵 敏 的利 益 引 导 机 制 。第 一 , 作 为 商 品 生 产 者 和 经 营 者 的 企 业 , 不 仅 是 各 种 生 产 要 素 的 集 合 , 而 且 是 权 力 、 责 任和 利 益 的 集 合 。 当 企 业 这 些 内 在 的 要 素 被 吞 噬 , 就 会 以 扭 曲 的 形 式 表 现 出 来 , 对 市 场 的 各种 信 号 反 应 迟 钝 。 而 要 建 立 起 企 业 对 自 己 行 为 关 心 , 对 后 果 负 责 , 对 经 济 杠 杆 调 控 反 应 灵敏 的 机 制 , 必 须 重 构 产 权 管 理 制 度 , 逐 步 实 行 股 份 制 , 使

12、国 家 最 终 所 有 权 与 企 业 法 人 所 有 权分 离 。 让 企 业 不 仅 具 有 经 营 权 , 而 且 具 有 财 产 所 有 权 , 使 其 责 、 权 、 利 有 机 地 结 合 起 来 在大 部 分 企 业 , 国 家 可 作 为 股 东 , 只 掌 握 股 权 , 既 不 是 公 司 的 所 有 者 , 也 不 是 公 司 财 产 所 有者 , 放 手 让 企 业 在 市 场 的 海 洋 里 拼 搏 在 此 , 重 要 的 是 改 变 管 理 国 有 资 产 的 观 念 过 去 , 我们 仅 是 将 国 有 财 产 当 作 资 金 来 使 用 , 今 后 要 将 其

13、当 作 资 本 来 经 营 , 由 市 场 来 刺 激 它 的 载体 企 业 的 活 力 。第 二 , 促 进 市 场 发 育 。 在 深 化 经 济 体 制 改 革 的 进 程 中 , 管 理 主 体 重 要 的 职 责 将 是 促 进 市场 发 育 , 使 市 场 充 分 发 挥 联 结 、 调 节 和 传 递 信 息 、 功 能 。 所 谓 促 进 市 场 发 育 , 就 是 完 善 要 素 市场 , 进 行 市 场 规 划 , 规 范 市 场 行 为 , 使 企 业 的 生 产 资 料 的 购 销 , 资 金 的 筹 集 运 用 , 劳 动 力 的 流动 有 充 分 的 活 动 空 间

14、 。 根 据 市 场 的 发 育 , 要 更 多 地 按 国 民 经 济 发 展 要 求 , 通 过 各 种 可 控 经济 变 量 , 如 银 行 存 款 准 备 金 率 、 再 贴 现 率 等 手 段 等 调 节 价 格 、 利 率 、 投 资 等 的 变 动 , 引 导 企 业依 照 市 场 变 化 的 信 息 来 调 节 经 营 活 动 。 此 外 , 市 场 发 挥 作 用 的 经 济 杠 杆 是 由 价 值 形 式 组 成的 庞 大 体 系 , 当 务 之 急 是 明 确 赋 予 统 筹 协 调 各 种 经 济 杠 杆 的 机 构 法 律 上 的 权 限 , 使 其 切 实能 超 越

15、 部 门 的 界 线 协 调 有 关 的 关 系 。第 三 , 硬 化 企 业 预 算 在 产 权 制 度 改 革 之 后 , 必 须 摒 弃 父 爱 式 的 管 理 模 式 , 使 企 业 收 支直 接 挂 钩 , 彻 底 改 变 开 支 增 加 能 够 通 过 减 免 税 收 、 增 加 补 贴 、 拖 欠 贷 款 等 取 得 补 偿 , 或 者 可以 用 涨 价 手 段 把 困 难 转 嫁 出 去 的 不 合 理 作 法 , 将 企 业 塑 造 成 真 正 的 商 品 生 产 者 和 经 营 者 。, 增 强 企 业 外 部 压 力 , 完 善 竞 争 机 制 。 竞 争 机 制 就 是

16、 要 构 建 一 种 对 企 业 外 有 压 力 的 机制 , 使 企 业 有 为 生 存 而 奋 斗 的 紧 迫 感 。 而 建 立 这 种 机 制 的 前 提 条 件 同 样 是 企 业 必 须 是 责 权利 齐 备 的 具 有 法 人 地 位 的 企 业 。 因 此 竞 争 机 制 必 须 和 其 他 机 制 配 合 才 能 发 挥 作 用 。首 先 , 将 竞 争 区 分 为 不 同 层 次 第 一 个 层 次 为 企 业 内 部 岗 位 、 利 益 , 以 及 经 营 空 间 的 竞争 , 强 度 以 企 业 并 转 为 特 征 。 第 二 个 层 次 为 市 场 优 胜 劣 汰 的

17、 竞 争 , 强 度 以 企 业 的 关 停 并 转为 特 征 根 据 企 业 在 国 民 经 济 中 的 地 位 , 纳 人 相 应 的 竞 争 层 次 。 满 足 社 会 公 共 需 要 的 、 对国 民 经 济 全 局 有 举 足 轻 重 影 响 的 、 和 具 有 垄 断 地 位 的 企 业 可 纳 人 第 一 层 次 的 竞 争 。 其 他 类型 的 企 业 均 可 纳 人 第 二 层 次 的 竞 争 。 在 对 企 业 实 施 管 理 过 程 中 , 纳 八 两 个 层 次 竞 争 的 企 业都 应 面 对 市 场 不 断 提 高 经 济 效 益 、 降 低 成 本 , 在 不 断

18、 增 强 应 变 能 力 中 获 得 发 展 。其 次 , 消 除 行 政 性 垄 断 。 行 政 性 垄 断 必 然 导 致 经 济 的 条 块 分 割 , 使 全 国 统 一 的 市 场 变 成多 重 网 状 结 构 。 一 是 改 革 财 政 包 干 体 制 , 削 弱 地 方 利 益 扩 张 的 倾 向 二 是 逐 步 从 以 行 政 区划 管 理 为 主 向 以 经 济 区 域 管 理 为 主 过 渡 , 充 分 发 挥 中 心 城 市 组 织 经 济 和 调 控 经 济 的 功 能三 是 进 一 步 对 外 开 放 , 在 更 大 范 围 导 人 竞 争 。第 三 , 建 立 平

19、等 的 竞 争 环 境 。 平 等 的 条 件 、 统 一 的 规 则 是 市 场 竞 争 的 内 在 要 求 , 作 为 管理 主 体 来 说 , 把 企 业 调 整 到 同 一 个 起 跑 线 上 , 是 今 后 转 变 职 能 的 重 要 职 责 。 也 就 是 说 , 国 营大 中 型 企 业 , 应 有 与 其 他 类 型 企 业 大 致 相 同 的 价 格 、 税 收 、 信 贷 政 策 对 重 要 的 生 产 资 料 价格 , 应 逐 步 并 轨 , 提 高 非 国 营 企 业 的 实 际 税 负 , 并 切 实 做 到 以 国 家 产 业 政 策 为 依 据 进 行 信 贷投

20、放 。进 一 步 重 视 信 仰 机 制 。 企 业 精 神 是 企 业 的 灵 魂 , 企 业 有 了 良 好 的 精 神 面 貌 , 必 然 对 生产 产 生 不 可 估 量 的 作 用 。 作 为 政 府 来 说 , 要 提 倡 树 立 企 业 精 神 , 重 视 思 想 教 育 。 同 时 要 进行 企 业 文 化 的 研 究 , 加 强 对 企 业 精 神 风 貌 、 和 协 气 氛 、 道 德 风 尚 、 传 统 习 惯 、 心 理 沟 通 、 情 感共 鸣 等 方 面 系 统 深 层 次 的 研 究 。 结 合 我 国 的 人 文 特 点 , 逐 渐 形 成 我 国 的 企 业

21、文 化 。二在 形 成 政 府 对 企 业 管 理 机 制 的 过 程 中 , 有 些 问 题 应 引 起 足 够 的 重 视各 种 管 理 机 制 只 有 协 调 作 用 于 管 理 对 象 , 才 能 有 效 地 趋 近 管 理 目 标 工 业 管 理 的 基本 原 理 要 求 , 对 管 理 对 象 采 取 的 各 种 措 施 必 须 形 成 封 闭 的 循 环 回 路 , 否 则 , 各 种 措 施 就 不 会发 挥 应 有 的 效 力 。 这 就 是 说 , 不 仅 各 种 措 施 要 同 向 作 功 , 而 且 作 用 于 管 理 对 象 要 不 留 缺口 每 种 机 制 都 有

22、特 定 的 作 功 方 向 , 管 理 对 象 如 果 只 受 到 一 种 机 制 单 方 面 的 刺 激 , 不 仅 不能 保 证 管 理 目 标 的 实 现 , 还 会 按 下 葫 芦 浮 起 瓢 , 产 生 新 的 问 题 由 此 可 见 , 任 何 机 制 都 不 可 能 是 万 能 的 。 如 行 政 性 权 力 机 制 在 直 接 作 用 企 业 具 有 见 效快 、 反 应 灵 敏 的 特 点 , 但 对 企 业 产 生 的 仅 是 一 种 被 动 的 推 动 力 。 这 种 机 制 的 偏 重 , 势 必 影 响企 业 的 生 机 法 律 性 权 力 机 制 仅 划 定 最 低

23、 合 理 限 度 , 只 要 不 违 法 , 管 理 对 象 的 行 为 就 不 会 受到 干 预 利 益 引 导 机 制 必 须 与 竞 争 机 制 配 合 , 否 则 一 切 向 钱 看 , 分 配 向 个 人 倾 斜 也 难 免 发生 。 当 对 企 业 实 行 优 胜 劣 汰 的 竞 争 机 制 , 必 然 要 求 完 善 法 律 权 力 机 制 , 行 政 权 力 机 制 也 须更 多 地 使 用 经 济 的 手 段 。 反 之 , 如 采 取 优 胜 劣 汰 的 竞 争 机 制 , 却 配 之 以 单 一 的 行 政 权 力 机制 , 必 然 是 将 企 业 视 为 行 政 机 关

24、 的 附 属 物 , 不 可 能 真 正 对 企 业 实 行 关 停 并 转 。 信 仰 机 制 的最 大 特 点 是 只 在 一 定 层 次 上 产 生 为 实 现 管 理 目 标 的 凝 聚 力 , 因 任 何 思 想 教 育 、 道 德 规 范 都不 可 能 是 万 能 的 , 所 以 必 须 与 其 它 机 制 配 合 。反 思 近 些 年 对 工 业 企 业 管 理 实 行 的 一 系 列 改 革 , 最 大 的 弊 病 就 是 缺 乏 目 标 模 式 的 总 体设 计 , 各 种 政 策 、 措 施 无 法 协 调 运 作 , 用 管 理 理 论 评 价 就 是 措 施 不 封 闭

25、 。 由 此 产 生 的 企 业 的短 期 化 行 为 不 能 不 说 是 管 理 主 体 短 期 化 行 为 的 折 射 。 经 济 现 象 有 多 方 制 约 因 素 , 面 对 这 样一 个 系 统 工 程 , 更 不 应 采 取 实 用 主 义 的 态 度 , 而 制 定 权 宜 性 的 政 策 , 只 有 高 屋 建 领 , 瞻 前 顾后 , 才 能 避 免 失 误 。转 变 行 政 性 权 力 机 制 和 建 立 政 府 约 束 机 制 是 深 化 改 革 政 府 管 理 机 制 的 关 键 。 管 理 机制 的 各 种 手 段 组 合 构 成 封 闭 的 整 体 , 缺 一 不

26、可 。 但 是 , 由 于 历 史 和 社 会 的 原 因 , 发 挥 作 用 的力 度 和 地 位 却 有 极 大 的 不 同 。 改 革 前 基 本 实 行 的 是 产 品 经 济 , 企 业 经 营 以 行 政 授 权 为 基础 , 主 要 是 行 政 性 权 力 机 制 和 信 仰 机 制 对 企 业 发 挥 作 用 改 革 开 放 以 来 , 经 济 运 行 格 局 虽然 发 生 了 较 大 变 化 , 但 主 导 企 业 经 营 活 动 的 行 政 性 权 力 机 制 没 有 发 生 根 本 的 变 化 。 由 此 ,当 利 益 引 导 机 制 被 扭 曲 , 竞 争 机 制 不

27、完 善 , 信 仰 机 制 被 遗 忘 的 情 况 下 , 行 政 权 力 和 政 府 部 门的 自 我 约 束 是 深 化 改 革 政 府 管 理 机 制 的 主 动 力 。 根 据 现 状 看 , 利 益 引 导 、 竞 争 、 信 仰 等 机 制是 需 要 完 善 和 强 化 的 问 题 , 而 行 政 性 权 力 机 制 和 约 束 机 制 则 是 需 要 转 换 行 为 主 体 和 建 立 的问 题 。上 述 目 标 一 直 是 改 革 以 来 努 力 的 方 向 , 但 进 展 却 不 大 , 或 者 说 , 即 使 有 一 定 进 展 , 但 远 未形 成 一 种 机 制 。 主

28、 要 原 因 , 一 是 政 企 本 身 就 没 有 分 开 , 政 府 部 门 依 然 既 有 管 理 权 , 又 有 所 有权 , 和 一 定 程 度 上 的 经 营 权 , 致 使 加 强 管 理 成 为 管 得 过 死 的 代 名 词 二 是 管 理 机 制 转 轨 时期 , 传 统 观 念 严 重 束 缚 着 人 们 的 思 想 , 忽 视 了 已 经 改 变 了 的 职 能 三 是 由 于 经 济 体 制 改 革 各种 措 施 不 配 套 , 手 段 不 完 善 , 甚 至 逆 向 调 节 , 客 观 上 时 刻 呼 唤 着 强 有 力 的 行 政 手 段 出 面 干预 。正 因

29、为 这 些 原 因 , 不 仅 行 政 性 权 力 机 制 本 身 没 有 发 生 根 本 性 变 化 , 约 束 机 制 难 以 建 立 ,还 严 重 制 约 着 整 个 管 理 机 制 的 形 成 和 发 育 。 因 此 , 深 化 管 理 机 制 的 改 革 , 首 要 任 务 就 是 改革 行 政 性 权 力 机 制 和 建 立 政 府 部 门 的 约 束 机 制 。综 上 所 述 , 建 立 政 府 对 企 业 管 理 机 制 , 首 先 应 改 革 行 政 性 权 力 机 制 和 建 立 政 府 行 为 约 束机 制 。 同 时 要 割 断 与 企 业 直 接 的 行 政 隶 属

30、关 系 , 将 其 推 向 市 场 自 主 经 营 , 并 利 用 利 益 引 导机 制 使 企 业 在 商 品 经 济 的 海 洋 里 优 胜 劣 汰 。 此 外 , 也 要 根 据 我 国 的 特 色 , 发 挥 信 仰 机 制 的特 殊 作 用 , 从 而 对 企 业 形 成 行 政 的 、 法 律 的 、 经 济 的 手 段 齐 备 的 管 理 机 制 。推 进 国 有 土 地 使 用 制 度 改 革积 极 培 育 房 地 产 市 场梁 真推 进 城 镇 国 有 土 地 有 偿 、 有 期 使 用 制 度 改 革 , 加 快 房 地 产 市 场 的 开 发 与 培 育 , 是 当 前

31、一项 有 利 于 解 放 和 发 展 生 产 力 的 重 大 举 措 。 房 地 产 业 是 第 三 产 业 的 重 要 组 成 部 分 , 是 城 镇 建设 中 的 一 个 带 头 行 业 , 它 的 加 快 发 展 不 仅 会 加 快 城 市 建 设 速 度 , 有 利 于 实 施 城 市 规 划 , 改 善城 市 面 貌 , 而 且 会 带 动 一 大 批 行 业 的 发 展 。 发 展 房 地 产 业 是 一 项 重 大 的 经 济 体 制 改 革 , 综合 性 很 强 。 通 过 城 镇 国 有 土 地 有 偿 使 用 和 房 屋 商 品 化 , 带 动 房 地 产 业 综 合 开 发 , 培 育 和 拓展 房 地 产 市 场 是 促 进 改 革 深 化 , 加 快 发 展 第 三 产 业 的 有 效 途 径 。一 、 传 统 国 有 土 地 使 用 制 度 的 弊 端我 国 传 统 的 土 地 使 用 制 度 的 基 本 特 征 是 依 靠 行 政 划 拨 手 段 配 置 土 地 , 级 差 地 租 观 念 薄弱 , 在 理 论 上 否 认 土 地 是 商 品 , 在 政 策 上 禁 止 土 地 转 让 、 出 租 。 改 革 开 放 直 接 推 动 了 对 房 地