1、一、土地三权分置的意义改革前农村集体土地是所有权和经营权合一；搞家庭联产承包制，把土地所有权和承包经营权分开，这是我国农村改革的重大创新；现在，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。党的十八届五中全会提出，要稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系。（一）“三权分置”创新了农村土地产权制度，拓展了农村土地集体所有制的有效实现形式。农村土地
2、集体所有是我国宪法明确的基本经济制度。改革前，农村集体土地所有权和经营权合一，土地集体所有、集体统一经营。改革开放初期实行了家庭联产承包责任制，逐步确立了集体土地所有权和农户土地承包经营权“两权分离”的制度框架，赋予农户长期而有保障的土地使用权，调动了广大农民生产积极性，实现了解决温饱问题的基本目标。现阶段，随着工业化、城镇化深入推进，农村劳动力大量进入城镇就业，相当一部分农户将承包土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离，从而使承包经营权进一步分解为相对独立的承包权和经营权。实行集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”，是对农村土地产权的丰富和细分，新的制度安排坚持了农村土地集体所有
3、，强化了对农户土地承包权的保护，顺应了土地要素合理流转、提升农业经营规模效益和竞争力的需要。 “三权分置”创新了农村土地集体所有制的有效实现形式，在中国特色农村土地制度演进史上翻开了新的一页。（二）“三权分置”丰富了双层经营体制内涵，展现了我国农村基本经营制度的持久活力。以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度。改革开放以来的实践证明，这一制度既维护了农村土地的集体所有制度，又赋予了承包农户相对独立的承包经营权利，通过农村土地的“两权分离”，促进了集体统一经营、农户承包经营“统和分”两个层次的形成。近年来，随着大量农村劳动力转移和人口迁移，家家包地、户户务农的局面发生变
4、化，催生了专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新型经营主体，形成了集体拥有所有权、农户享有承包权、新型主体行使经营权的新格局，实现了“集体所有、农户承包经营”的双层经营逐步向“集体所有、农户承包、多元经营”转变。在新格局下，“统”的层次从过去单一的集体经济，向集体经济、合作社、社会化服务组织、龙头企业等多元化、多层次、多形式的经营服务体系转变；“分”的层次从单一的传统承包农户，向普通农户、家庭农场、专业大户等多元经营主体共存转变，两方面共同构成了立体式复合型现代农业经营体系，提高了农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化程度，为农村基本经营制度注入了更加持久的活力。（三）“三权分
5、置”顺应了发展适度规模经营的时代要求，为中国特色新型农业现代化开辟了新路径。在当前的新形势下，一方面，农业适度规模经营成为可能，而且发展要求迫切；另一方面，承包地的就业保障功能虽有所弱化但仍发挥着重要的托底作用。现阶段深化农村土地制度改革，既要注重效率，也要注重公平，既要考虑农业问题，也要考虑农民问题，要着眼于推进农业现代化，促进农地资源优化配置和适度规模经营发展。实行“三权分置”，在保护农户承包权益的基础上，赋予新型经营主体更多的土地权能，有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置，提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率。这为加快转变农业发展方式，走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友
6、好的中国特色新型农业现代化道路开辟了新的路径。（四）“三权分置”是中国特色“三农”理论的重大创新，为实现城乡协调发展、全面建成小康社会提供了新的理论支撑。农业、农村和农民问题，始终是中国革命和建设的根本性问题。新中国成立以来，我们坚持农村土地集体所有制并不断探索其有效实现形式，就是为了探索一条适合中国国情的发展道路，确保广大农民群众共享经济社会发展成果，避免两极分化，实现共同富裕。这是中国特色社会主义的本质要求，也是农民积极投身现代化建设的强大动力。“三权分置”继承了“两权分离”制度安排的精髓，实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，有利于促进分工分业，让流出土地经营权的农民增加财产
7、收入，让新型农业经营主体实现规模收益，也有利于农村劳动力合理流动，促进新型城镇化，实现城乡、工农、区域协调发展，因而是充满智慧的制度安排、内涵丰富的理论创新，具有鲜明的中国特色。“三权分置”极大地丰富了党的“三农”理论，体现了中国特色社会主义的强大生命力和理论魅力，为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了“三农”领域新的理论与制度基础。二、农村土地“三权分置”的合理性分析（原因） （一）顺应土地关系变革的现实需要 土地关系是指在社会发展的某一阶段上人们在利用土地过程中所发生的人与人之间的关系，是土地制度、土地政策、土地改革、土地金融和土地税等问题的概述。土地关系是生产关系的重要组
8、成部分，土地关系依赖于土地生产力的变化而变化，而土地关系也反过来对土地生产力起作用。当土地关系适合土地生产力的性质时，它就推动生产力的发展; 当土地关系不适合土地生产力的性质时，它就阻碍生产力的发展。在全面建成小康社会，推进新型城镇化建设，统筹城乡发展，转变农业发展方式，实现农业现代化的背景下，家庭联产承包责任制的土地关系已经难以实现。因此，实行农村土地“三权分置”的制度设计，本质上是对土地生产力发展的土地关系的变革，将对土地生产力的发展产生巨大的促进作用。 （二）符合产权激励作用的内在要求产权最主要的功能就是通过明确经济利益的收益分配制度实现对权利主体的激励功能。为了充分发挥农村土地产权的激
9、励作用，需要对农村土地产权结构进行合理化调整，对产权的各个权利主体的土地收益分配制度进行明确划分，并在制度和法律层面予以肯定，使其获得产权最大程度的激励，从而有效提高农村土地使用效率，优化土地资源配置。将土地所有权、承包权、经营权三权分置，落实到不同的权利主体当中，是对农村土地产权结构的有效调整，能够充分发挥产权的激励作用，在坚持农村基本经营制度的基础上，适应农村土地流转和规模化经营的需要，促进城镇化和农业现代化建设，提高经济效益，防止土地过度开垦以及耕地抛荒造成的资源浪费，促进经济的长足发展。 （三）遵循制度变迁的路径依赖性 一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响之后
10、的制度选择。农地产权制度的创新，要充分考虑我国的历史情况，遵循制度变迁的路径依赖性。新中国成立以来，经过土地产权制度改革，我国的土地产权关系在所有权上实现了从地主所有到农民所有再到集体所有，在经营权上实现了从农民分散经营到集体经营再到家庭经营的巨大变革。从历次变革所确立的土地产权关系可以看出，每一阶段的土地产权制度都是对前一阶段制度的既否定又继承，具有较强的路径依赖性。这种路径依赖，导致实行农地产权国有化存在着较高的制度转换成本；并且由于意识形态的限制，农地私有化在我国行不通。因而，在当前社会条件下进行农地产权制度改革的方向仍然是完善农村土地集体所有，以此为基础进行探索。“三权分置”的制度设计
11、，既坚持了农地集体所有的公有制性质，同时又实现了土地所有权、承包权与经营权的分化落实，对当前农地产权制度既有继承又有创新，能够更好地向着产权明晰的方向发展。 （四）充分考虑制度变迁中非正式规则的影响在探索农村土地产权制度改革与创新时，要充分考虑农村非正式制度的影响，因为非正式制度构成了农地产权制度合法性基础，影响着农地产权制度的执行成本，制约着农地产权制度执行效率和变革方式。当前，非正式制度中的公有观念、家庭本位观念、平均思想和恋土情结，对农地产权制度创新具有重要影响。“三权分置”的制度设计，坚持了社会主义公有制，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分考虑了农民的可接受性，使“三
12、权分置”制度作为正式规则的改革与现有的农村非正式规则充分结合，采用温和的渐进方式进行农村土地产权制度创新，能够避免震荡式的社会变革所造成的交易成本的增加和社会资源的浪费。三、农村土地“三权分置”面临的障碍因素分析（实施过程中的问题及现状）农村土地“三权分置”作为农村土地产权制度创新的新模式，其实施能够在一定程度上解决家庭联产承包责任制下农地所有权与承包经营权两权分离的土地制度所产生的农地产权主体不清晰、产权权能残缺、权责不明确、利益主体模糊等问题，释放巨大的土地红利，引领我国农村土地产权制度的又一次重大变革。然而，“三权分置”的制度设计，存在制度和法律方面的桎梏，也面临着市场经济条件下权利主体
13、的博弈造成三权的利益关系失衡的风险，以及由于配套机制不健全限制经营权权能实现等障碍性因素。 （一）经济性因素：权利主体的市场化博弈导致利益关系失衡与农地用途变更 “三权分置”制度设计的实施，必将与权利的市场化交易紧密结合。在市场经济环境中，三权的权利主体将从各自利益角度出发，为追逐自身利益最大化而进行博弈。在农村土地所有权、承包权和经营权中，能够进行市场化流转和交易且产生经济效益的，只有农地经营权。在市场经济条件下，权利主体为获得更多的经济效益，更加重视经营权的权利实现，从而忽视所有权与承包权，容易造成经营权对所有权和承包权的吞噬，威胁所有权与承包权主体的地位。经营权的流转能够将细碎分散的土地
14、集中，实现农业的适度规模化经营，随着经营权市场化流转的放开，受价值规律和供求关系的影响，土地经营权流转价格将不断上升，在一定程度上提高了农业生产的成本，缩小了规模经营的利润空间，影响三权分置制度的实现效果。同时由于工商资本的强势，使得原本拥有农地承包权与经营权的农民难以与之相抗衡，可能导致农民应得利益被工商资本抢占。再者由于种植经济作物的收益往往大于种植粮食作物的收益，作为理性经济人的农业经营主体极有可能选择大规模生产经营经济作物，从而降低粮食作物的种植面积，造成农地的“非粮化”；同时也不排除有部分经营主体在利益驱使下改变农地用途，造成农地的“非农化”，威胁我国的粮食安全。 （二）制度性因素：
15、“三权分置”存在立法短板，缺乏政策协调“三权分置”的制度设计，虽然在政策层面上已经予以确定，在理论上进行了探索，但在法律层面上还没有跟进，仍然缺乏相应的法律规范，没有将政策性的制度落实为规范性的法律。在我国现行农村土地承包法物权法土地管理法等涉及到农村土地产权的法律中，均未对农村土地所有权、农村土地承包权、农村土地经营权的权利内容进行界定，也未对其权能边界进行明确划分。农村土地经营权，作为从农村土地承包经营权中分离出来的一项权利，在法律体系上存在上位法律的空白; 而关于经营权实现的法律规定，也只停留在地方性法规、规章以及政策文件层面上。由于缺乏法律上的依据和保障，无法建立与经营权的流转和抵押相
16、关的各项体系，导致其权利的实现困难重重。 在政策体系方面，虽然已经确定将“三权分置”作为农村土地产权制度创新改革的新模式，但旧有的政策体系仍然存在诸多不完善之处，与“三权分置”的制度设计不相适应。如粮食直补、农资综合补贴等补贴政策，其根本目的在于激发农民的种粮积极性，但在“三权分置”的制度设计下，农地经营权流转行为将越来越多，接受补贴的主体并未明确规定是农村土地承包权的主体还是实际经营的农村土地经营权主体，可能会出现补贴没有真正发放到种粮农户手中的现象，其激励作用难以实现，该补贴政策也就失去了意义。（三）机制性因素：配套机制不健全造成经营权的权能实现受限 三权分置后经营权的权利实现主要存在以下
17、问题：一是经营权流转机制不健全。虽然我国土地承包经营权流转已经进行多年，但在机制建立和完善上，仍然存在诸多问题，社会化服务体系还不健全，土地流转纠纷时有发生，尤其是当农村土地承包权与经营权发生分离之后，现有的体系能否继续运行，还应从哪些方面进行完善等问题亟待解决。二是经营权的确权行动滞后。当前主要是对农村土地承包权进行了确权颁证，还没有对经营权进行确权，由于经营权的确权滞后，在市场交易和流转中极有可能出现权属不清、权责模糊的问题，重蹈两权分置时期的覆辙。三是经营权抵押缺乏相应的支撑体系。国家在提出“三权分置”的制度设计时，明确表示农村土地经营权可以抵押，然而在实践过程中却存在诸多困难，比如没有
18、专业的机构和手段对经营权的价值进行合理评估，缺乏经营权抵押的社会化机构为其提供信息咨询、纠纷处理、交易指导等服务，经营权的变现困难等。总体来看，经营权的实现困境根源在于社会各项体系不健全，尚未形成相互协调的保障经营权顺利实现的配套机制。四、农村土地“三权分置”的实现路径（方法） 农村土地产权制度改革与创新，不仅是农村土地和农业发展的问题，更是整个国家的经济和社会发展问题。在探索“三权分置”制度的实现路径时，不能单从政策实现角度来考虑，单纯追求实现政策目标，脱离农村社会的实际，脱离城市发展的现状，甚至脱离我国政治经济和社会发展方向。要在符合国情的基础上，顺应历史和社会发展轨迹，探索一条顺民意、可
19、持续、低能耗、高效益的实现路径。 （一）完善法律体系，加强政策协调，突破制度性障碍 摆脱三权分置制度的法律桎梏，是制度实施的基础、依据和保障。首先，完善现有法律，在物权法中，明确规定农村土地所有权、农村土地承包权和农村土地经营权的物权属性，规定三权在占有、使用、收益和处置方面的权能边界划分，规定三权权利主体所享有的权利和应当承担的义务。调整农村土地承包法和土地管理法关于农村土地承包经营权方面的内容，以物权法的修改为参照，从法律上承认农村土地的三权分置。其次，为填补农村土地经营权的上位法律空白，建议制定农村土地经营法，从规范和保障经营权实现角度，至少要规定以下内容：经营权权利主体范围包括享有该土
20、地承包权的农户、本集体经济组织成员、其他集体经济组织成员和家庭农场、专业大户、农民专业合作组织和农业企业为主的新型农业经营主体；工商资本获取农村土地经营权需向有关部门提交申请，经审核通过后，允许获得农村土地经营权，审核标准包括是否具有农业经营的经验和条件、是否能够保证农地的农业用途等；规定经营权转让的最低期限和最高期限，在期限内，农村土地的经营所得归经营权主体所有，经营权主体可以将农地经营权用于抵押担保; 经营权的流转坚持依法、自愿、有偿原则等等。调整现行农村补贴政策，将补贴项目进行明确分化，种粮补贴等与农地经营直接相关的补贴项目落实到农地经营权主体，确保补贴政策的激励作用得到最大程度的发挥；
21、调整现行耕地征收补偿政策，将补偿项目进行明确分化，涉及被征收土地本身的补贴项目落实到农地承包权主体，涉及征收土地地上附着物的补贴落实到经营权主体，确保征地补偿的合理公平。同时，为突破“三权分置”的制度藩篱，要积极推进医疗、教育、就业、社会保障方面的城乡统筹发展，实现城乡一体化建设，破除城乡二元体制，让农村与城市充分接轨，农民在城市和农村都能得到较好的发展，为农村土地承包权与经营权的分离创造良好的制度和社会条件。（二）完善承包权权能，实现承包权与经营权主体间的利益平衡 农村土地承包权与经营权实现分离之后，许多学者担心出现经营权吞噬所有权与承包权、承包权与经营权“两全角力，一权虚化”的局面，这种担
22、忧不无道理。但从社会发展的角度来看，经营权的市场化，对于农村经济的发展和农村土地的盘活能够产生更大的效用，这也是实现承包权与经营权分离的目的所在。而承包权则直接体现为一种成员权的性质，在确保农户的集体经济组织成员地位以及农村社会保障方面的作用更加明显。随着农村社会的发展，土地的社会保障功能势必逐渐减弱，直接表现为承包权的主要权能弱化，这种弱化并非经营权权能的逐渐强势所导致，其根源在于社会发展的必然推动。因此，实现承包权与经营权主体间的利益平衡，关键在于对承包权权能的完善。 在“三权分置”制度设计下，赋予承包权更多权能，包括承包地维持权、分离对价请求权、征地补偿获取权、继承权、退出权、农地利用监
23、督权2 2 等。在农村土地承包权与经营权分离之后，承包权主体仍然享有作为集体经济组织成员获得承包地的权利，同时可获得承包地经营权转让的经济收益，在经营权主体进行经营的过程中对其行为进行监督。在承包权的社会保障功能逐渐弱化的同时，土地作为生产要素的财产属性日渐增强。肯定承包权的继承权，有利于丰富承包权权能，在此基础上保护农民财产权利的实现，同时也有利于保障经营权主体的权益，在承包人去世后，承包地上的经营权并未消失，而是继续限制承包地的继承人，由此保障经营权主体的权益得以继续维持，促进经营权的流转与放活。在坚持承包权主体自愿的前提下，实现承包权的退出权，承包权主体有权选择退出集体经济组织，进入城镇
24、生活，实现自身市民化。承包权退出权的实现，能够优化农村劳动力结构，合理配置农村土地资源，实现农业的集约化和规模化经营，推动农村的和谐与发展，逐步破除城乡二元体制，与城镇化建设接轨。 （三）加强经营权流转监管，保障农民利益，严控农地用途首先，要加强经营权流转的价格监管。为防止市场经济的自发性、盲目性和滞后性导致农村土地经营权价格不合理变动，要充分运用宏观调控手段，实现农村土地经营权流转价格的合理化。可采取动态价格制定办法，在经营权主体从承包权主体手中获取承包权时，根据当年本地区主要粮食作物的平均收购价格制定经营权流转价格，获取经营权之初，一次性交足流转期限所需全部价款，在经营权流转期限内，每年根
25、据价格变动进行相应的调整，若粮食作物价格上升，则对转让经营权的承包权主体补交部分价款，若粮食作物价格下降，则不再补交，下降部分价格不予退还。实施此办法需要对当地农产品价格进行全面掌握，并对经营权流入主体在流转期限内进行实时监督。 其次，要加强经营权流转的期限监管。农业生产的投资回收周期较长，在进行农村土地经营权流转时要充分考虑这一点，合理确定流转期限。若期限过短，不利于经营主体对土地的长期投资，影响农业生产效率，若期限过长，超过农村土地的承包期限，则会对承包权产生强烈的冲击，产生一系列的问题。因此，综合考虑农业生产特点和农村土地产权的基本情况，确定经营权流转的期限应在承包权期限内，最短为5年，
26、最长为土地剩余承包期，经营权主体可在到期前两年向承包权主体提出续约请求，签订下一期土地经营权流转合同。 最后，要加强经营权流转的程序监管。制定严格的经营权获取准入机制，对工商资本进入农村进行严密把关。严格审查申请进入农村获取农村土地经营权的农业经营主体是否具有进行农业生产的资本、技术、经验和条件，是否能够保证农地的农业用途，粮食主产区还应审查是否能够保证农地进行粮食生产，达到标准后，才允许其进入农村。在工商资本进入农村后，也要采取措施进行跟踪监督，保证工商资本在获取经营权的过程中充分尊重农民意愿，坚持流转的自愿原则，保障农民利益，监督经营权主体的生产经营活动，严控农地用途，督促经营权主体履行耕
27、地保护等各项义务。 （四）完善配套机制，实现经营权的抵押权能 农村土地经营权的可抵押性，是农村土地承包权与经营权分离之后经营权的一项重要权能。实现经营权的抵押，需要建立完善的经营权抵押机制。首先，开展农村土地经营权的确权工作。对农村土地经营权进行确权颁证，确定土地经营权的主体、经营土地范围、期限，作为经营权主体的权利象征和义务依据，为经营权的抵押奠定基础。其次，建立专业的经营权价值评估机构。抵押的前提是抵押物价值的可计量性，农村土地经营权作为一项土地权利，其计量存在一定的困难。要通过专业手段，对经营权的价值进行可靠计量，包括土地本身价值计量，即土壤肥力、土壤成分、盐碱程度等方面进行综合的技术评估和定价；还包括当地环境对土地收益的影响，即当地的气候条件、降水量等；还包括对土地适宜种植的农作物近1 0年的产量收益分析等。最后，确定经营权抵押偿还顺序。经营权作为次生性用益物权，具有物权的占有、使用、受益和处分权能，在经营权抵押后需偿还时，应将其各项权能的偿还顺序确定为收益权、使用权、占有权和处分权。在经营权抵押主体难以偿还抵押的金额时，金融机构优先收取农村土地经营权上的地上附着物的收益权，如不能抵偿，再依次取得经营权的使用权、占有权和处分权，这在一定程度上能够缓解经营权的变现困难，缓解抵押困境。
