1、 发达国家促进民间投资的主要政策经验摘要 美国自建国以来，一直以宪法为基础不断完善法律体系。政府及国营单位的经济及政策的决策活动纳入完备的公法体系，在履行其弥补市场缺陷功能的同时，避免出现政府滥用权力的行为和决策的随意性。企业和国民的经济活动被纳入完备的私法体系，财产权、经营权得到强有力保护。在开放环境中，美国还建立了完善的国际经贸和投资法律体系，有效保护本国国民和企业的投资、资产和经营权益不受外来力量的不正当侵犯。第二次世界大战以后，日本和欧共体也都致力于建立健全的经济法律体系，制订刺激投资和保障投资者权益的法律规章。一、创造有利的宏观环境，提高民间投资意愿与信心（一）建立完善的经济法律规章
2、，创造有利于鼓励投资的政策法律环境美国自建国以来，一直以宪法为基础不断完善法律体系。政府及国营单位的经济及政策的决策活动纳入完备的公法体系，在履行其弥补市场缺陷功能的同时，避免出现政府滥用权力的行为和决策的随意性。企业和国民的经济活动被纳入完备的私法体系，财产权、经营权得到强有力保护。在开放环境中，美国还建立了完善的国际经贸和投资法律体系，有效保护本国国民和企业的投资、资产和经营权益不受外来力量的不正当侵犯。第二次世界大战以后，日本和欧共体也都致力于建立健全的经济法律体系，制订刺激投资和保障投资者权益的法律规章。（二）灵活运用财政和金融政策工具，保持宏观经济的基本稳定，提高民间投资者信心在经济
3、景气时期，发达国家一般实行比较稳健的财政支出政策，以平衡的财政政策为目标，避免过度赤字对民间投资产生挤出效应。例如，美国 20 世纪 90 年代经济繁荣时期，克林顿政府的基本财政政策目标是实行预算平衡，提高高收入阶层的消费税以削减赤字，联邦赤字大幅度削减，最终出现大量盈余，宏观经济出现低通胀、高就业和高增长的局面，造就了民间投资大繁荣的形势。在经济景气下滑时期，积极的财政政策和扩张性的货币政策并用，财政上实施扩大支出与减税的政策措施，货币政策上则实施低利率水平等刺激融资和投资的措施，以维持和刺激经济景气，维护民间投资的意愿与信心。（三）从本国利益出发有效管理对外经济联系，在防范国际经济突变带来
4、的冲击的同时，致力于创造有利于本国的国际经济环境发达国家利用其强大的经济实力和政治军事实力，不仅致力于为本国民间资本创造一个安全的国内经济和投资环境，而且致力于为本国民间资本的对外扩张开辟日益广阔的生存空间。二、最大限度开放行业准入领域，为本国民间资本创造投资机会（一）实施最广泛的行业准入，使本国的民间资本和民营企业成为国民经济的真正主体发达国家都把建立和经营国营企业作为政府干预经济、调节经济和推动经济发展的政策工具，但政府直接介入和控制的经济领域是动态的、相对的和短期的；在保持政府对经济的有效管理和控制的前提下，民间资本进入的领域趋于扩大，投资机会不断增加；民间资本承担经济的商业性运作，国营
5、企业则承担经济的战略性、国策性运作。在没有必要维持庞大的国营企业的情况下，发达国家不断扩大民间资本的行业准入，推进国营企业转制，将产权、经营管理权转让给民间资本。在转制过程中，任何领域在向外国资本开放之前首先对本国的民间资本开放。（二）创造条件促进本国民间资本进入国家垄断行业和基础产业部门发达国家原来也对许多领域实行国家垄断，例如铁路、邮电、高速公路、自来水、电力、通信、银行等。随着历史的发展，已经陆续对民间资本开放。1993 年以来，意大利就出售了一批国营银行、保险公司、航空公司等国营企业给私人。1993 年秋冬开始出售伊利集团下属的意大利信贷银行、意大利商业银行的股票。此后，伊利集团的高速
6、公路公司和意大利航空公司也公开出售了股票。又如，1999 年法国政府将国营里昂信贷银行私有化，国家的最终持股不超过 10；国营法国电讯公司决定第二次“开放资本” ，出售国家的部分股权，总额约为 400 亿-450 亿法郎，国家的股份由 75降到了62，职工占约 3，个人和机构占近 33。（三）允许本国民间资本进入军事工业美国军事工业基本上是由民间企业经营的，例如波音公司既是美国最大的军事工业企业，也是世界上最大的民用航空工业企业。它最初是私营企业，后来成为上市公司。美国政府通过军事研究开发合同、军事采购合同和严格的安全制度来对民间军事工业企业实施有效的管理和控制。西欧国家军工等重要部门长期以来
7、民间资本的投入很少。随着欧洲防务联合进程加快，欧盟国家的军工科研与开发、生产、维修等领域都程度不同地对私人资本进入提供机会，如欧洲联合的战斗机公司、空中客车公司已吸收部分民间资本。日本没有专门的军工厂，军队需要的各种装备都是通过政府订货和采购，由民间企业进行生产。（四）放松政府对经济活动的限制措施，开辟新的投资空间20 世纪 90 年代，克林顿政府力主修改反垄断法，减少或取消对电信、金融机构经营范围延伸的限制，促进同业竞争。如通过改革通信法，取消对信息、通信、电视、广播等产业交叉发展的限制；为此制定新的标准，以使不同的络可以互通，并委婉地督促娱乐业部门“考虑更广泛的公众利益” ；敦促电话公司向
8、所有提供电视和信息服务的公司开放它们的电话，在适当的时候，希望有线电视公司也这样做。政府的政策与说服，将使美国实现统一的全国交互络，使信息、通信市场的巨大潜力逐步显现出来。三、开辟多种多样的融资渠道，增强民间投资者的投资能力（一）推动金融体系发展，开辟广泛的融资渠道美国拥有发达的金融市场，为国内投资者提供广泛的融资渠道。除了成熟的商业银行体系外，还有发达的资本市场，股权融资、债券融资等直接融资占有相当大的比重。发达的债券市场使企业在融资时拥有更多的选择，使国内投资者拥有更多的投资渠道。与债券市场的发展相适应，公开信用评级制度应运而生。良好的信用评级服务增加投资者的信心，增加社会资金对债券的需求
9、，从而进一步刺激债券市场的发展，促进会计、审计和法律服务等专业服务业的发展，推动企业经营有序化、投资的可信性及公开与透明化。个人、家庭、私营和公共退休基金、捐赠基金、基金会、大型企业、保险公司、银行和外国投资都可成为投资活动的合伙人，成为国内私人投资的主体。战后经济高速增长时期，日本建立了以间接融资为主、直接融资为辅的融资体系，为民间投资提供了强大的支撑。这一时期金融领域最大的特点是以银行为主的间接融资体系占据主导地位，比重高达 7090左右，其中大约 80是金融机构贷款。从 20 世纪80 年代后期开始，以债券、股票等有价证券为主的直接融资有了较大的发展。（二）为中小企业投资提供政策支持发达
10、国家政府为中小企业投资提供政策支持的主要措施有：1、贷款担保。政府设立专门的贷款担保基金以减少银行对中小企业还款能力的担心，改善其贷款环境。政府贷款担保基金的行政主管部门根据中小企业信贷担保计划，对符合条件的申请者，按贷款性质、多少和期限的长短，提供一定比例的担保，并签定担保合同。2、贴息贷款。贴息贷款是一种政府对中小企业贷款的利息补贴，能以较少的财政资金带动较多的社会资金参与对中小企业的援助，特别适合资金缺乏的发展中国家。具体做法，一是对中小企业的自由贷款给予高出市场平均利率部分的补贴；二是对中小企业最难获得的长期贷款给予贴息。德、法等西欧国家多采用这种方式。3、政府优惠贷款。政府优惠贷款主
11、要是解决中小企业长期贷款难的问题，贷款利率一般比市场利率低 23 个百分点。具体做法是，政府设立长期低息贷款专项基金，或建立专门的金融机构，按一定的要求选择中小企业发放。如德国的“欧洲复兴计划特殊资产基金”、日本的 “中小企业金融公库 ”等。4、开辟直接融资渠道。中小企业规模小，其股票难以到一般的股票交易市场上与众多的大企业竞争。一些国家探索开辟“第二板块”，为中小企业特别是科技型中小企业，提供直接融资渠道。（三）鼓励风险投资，促进民间资本的创业活动早在 1958 年，美国国会就通过了小企业法案，授权小企业管理局制定和实施中小企业投资公司计划，通过设立政府风险基金，引导和促进更多的民间资金进入
12、风险资本市场，支持企业早期发展并创建新企业。风险投资在通信、半导体、计算机、软件、生物工程和医药卫生等高技术领域进行大量投资，造就了一批世界级大公司，如数字设备公司、苹果公司、康柏公司、大阳微系统公司、英特尔公司、微软公司等。日本于 1963 年模仿美国制定了中小企业投资法并在东京、大阪、名古屋三地成立了三家中小企业投资育成会社，经过长期的演变形成了有特色的风险投资日本模式，即政府主导的、以大财团为主体的风险投资体系。其有两大特点，一是浓厚的官方色彩，二是浓厚的大公司、大银行色彩。日本政府对风险投资的介入和支持，主要体现在建立完善的中小企业法律体系和管理机构、实行投资事业组合制度鼓励联合投资、
13、提供优惠的政策性信贷支持和财政补助等方面。欧盟及各国政府也鼓励风险投资业的发展，对投入于信息、环保、生物等高科技产业的风险资金提供利率、税收等方面的优惠，促使欧盟的风险资金投入迅猛增长。20 世纪 90 年代欧洲已有 500多家大小风险投资公司，到 2000 年风险资金超过 400 亿美元，规模仅次于美国。四、根据经济发展趋势和国家的战略需要，引导民间资本的投资方向（一）引导民间资本投向新兴产业和前沿产业美国政府以长期积累的技术优势为基础，引导民间资本投向主导技术或关键技术的产业开发，取得巨大成功。日本政府引导民间投资的具体政策主要是：以信息引导企业投资，避免盲目投资和过度竞争；制定产业政策，
14、为民间投资指引方向；制定“特定萧条产业对策法”等，促进夕阳产业、萧条产业等进行改组和转型；以贴息、补助、国库分担费用、减税、政策性贷款等财政金融手段引导资金流向；实行特别折旧制度，促进企业更新技术设备；根据各个行业的具体情况，允许建立各类准备金，诸如价格变动准备金、异常风险准备金、枯水准备金、呆账准备金、补偿违约损失准备金、中小企业呆账专用基金等等。（二）通过地区开发政策引导民间投资，促进地区经济平衡发展欧盟及许多成员国通过引导、推动民间投资，促进不发达地区的开发。欧盟地区政策基金（包括结构基金和团结基金）是除欧盟农业外的第二大预算开支，主要用于资助欠发达国家、地区和在结构调整中受到工业衰退影
15、响的地区。这一基金以前每年支出达200 多亿埃居，在 20002006 年年均开支为 300 亿欧元。主要作用是，以地区开发项目为基础，由欧盟结构基金出一部分资金引导成员国政府拨款配套，吸引商业银行、投资公司、私人企业及民间游资参与落后地区的开发。此外，成员国政府还采取了广泛的政策措施引导民间投资投向落后地区。以法国为例，采取的政策有：鼓励大城市的工业企业、商业和金融机构、公共办事机构向欠发达地区迁散，政府为外迁企业或机构发放“地区开发资金” ，提供包括财政补贴、低息贷款、税收减免、削减地价、减收用电和运输费用等各种优厚资助。同时，通过“工业分散” 政策，建立 “农村特别补贴”、“山区特别津贴
16、” ，在欠发达地区大力兴办农村工业和其他新型经济。五、改善投资环境，提高民间资本的投资回报水平（一）建立完善的社会基础设施不断完善的基础设施，能为民间投资创造良好的硬环境，有利于民间资本回报水平的提高。美国在工业化时期，政府采取优惠政策，吸引民间及国外资本投入铁路建设大潮，形成世界上独一无二的铁路运输络，极大地降低了运输成本，从而大大提高了工农业的投资回报。战后，美国修建了四通八达的高速公路，为国民经济高速运行提供了强有力的基础支撑，推动了战后的长期繁荣。20 世纪 90 年代，美国政府将成熟的国防计算机络技术推广应用到全社会，建设国际互联络，再次为走向 21 世纪的美国经济奠定了战略性基础。
17、（二）采取综合对策降低投资成本美国减少民间投资成本的重要措施之一，就是长期坚持减税政策。1978 年美国“岁入法案 ”提出将资本增值税从 49降低到28，该法案的出台使 1979 年高新技术产业投资比上一年增长了10 倍。1981 年经济税务法案进一步使资本增值税从 28降低到20，使当年风险投资承诺的资金翻了一番，达到了 13 亿美元。美国总统克林顿允诺“永久性提供研究与开发税减免优惠待遇” ，对 500万美元以下投资的小企业也实行“永久性的税收减免” 。小布什的减税计划达 13000 亿美元，将鼓励更多的民间投资。欧盟近年来在降低企业成本方面也采取了多种措施。一是大力减税。重点是降低公司税
18、、所得税，尤其是降低所得税的最高税率和累进税率，近年来欧盟国家的降税幅率平均为 15。二是降低劳动成本，减少福利支出。最重要的就是使职工的工资增幅明显低于 GDP 的增长，更低于企业利润的增长。同时适当降低雇员的福利水准，特别是减轻企业主所承担的福利费用，提高职工自身交纳比例。另外，各国都在削减失业救济金，增加短工和临时工的雇用，为企业提供更廉价的劳动力。三是改革行政体制特别是经济管理体制，如简化公司注册的繁琐程序，减少手续费用，降低公司注册资本下限等。（三）通过政府采购创造日益扩大的市场机会政府采购在扶持本国新兴产业发展方面具有特殊的重要性，美国的半导体、集成电路、软件、计算机以及航空事业早
19、期的发展，政府采购起了关键作用，大大加速了这些产品向民用市场的扩散。例如，1955 年美国联邦政府采购了 40的半导体产品，1960 年为50，后来逐年下降，到 1970 年为 10。美国政府采购对集成电路产业形成和发展的作用更加显著：1960 年政府购买了 100的集成电路产品，1962 年为 94，1968 年为 37。1964 年之前联邦政府实际上是美国制造的集成电路的唯一用户。欧盟国家通过政府采购来贯彻宏观经济政策，引导民间投资方向和产业发展方向，更多地是通过有限招标程序和协商招标程序来照顾本国或欧盟国家的企业，在国防军工、航空、运输、银行、保险等领域更是排斥国外企业涉足。六、正确处理
20、对外经济关系，有效防范国际风险发达国家把正确处理对外经济关系、有效防范国际风险作为促进民间投资、维护国家利益的重要方面，以美国为例：（一）运用法律手段，防范和制止国际竞争对本国产业的损害美国保护国内市场的基本法律武器有：1、反托拉斯法，包括谢尔曼法、克莱顿法、联邦贸易委员会法等一系列法律，禁止任何企业垄断、企图垄断或阴谋垄断的行为，禁止任何旨在可能限制竞争或形成垄断的企业兼并或资产收购行为，禁止任何非法的、以不公平手段进行竞争的行为。2、反倾销法，包括1916 年反倾销法、1930 年关税法以及经过修正后包含在1979 年贸易法、1984 年贸易法、1988 年贸易法以及 1994 年乌拉圭回
21、合协定中的反倾销规定，在美国商务部认定商品倾销的事实和美国国际贸易委员会认定倾销行为对美国产业造成损害或推迟美国产业建立的事实基础上，对倾销者采取严厉的关税报复措施。3、反补贴法，规定：如被证实，进口商品曾得到出口国政府的补贴或其他援助，进而造成或可能造成对美国工业部门的损害，则向进口商品征收反补贴税。（二）采取技术壁垒和行政措施，保护国内产业和市场技术壁垒主要是通过检测、标准等措施限制进口。而主要行政措施包括：1、配额。这是美国政府对大宗商品如农产品、原材料、纺织品使用频繁的保护方法，主要包括：关税配额、全球性配额、国别配额、协定配额以及自愿限制。对于传统产业，美国使用配额的一个显著特点是，
22、不仅有法定的配额，而且有一系列双边商品协定或多边商品协定，例如 1976 年的国际咖啡协定、1977 年糖协定等。2、临时紧急限制进口措施。根据美国贸易法规定，即便进口商品没有违反美国的反倾销法或反补贴法，只要某一进口商品充斥国内市场，美国政府有权采取临时紧急措施，例如征收附加关税等，限制进口。3、对不公平竞争的报复。美国还针对侵犯专利权、采取掠夺性定价和欺骗价格、侵犯著作权、侵犯商标权、仿造等不公平竞争行为采取报复措施。（三）实行投资准入限制，防范外国投资的负面影响美国倡导资本自由流动，但对外国直接投资于关键行业和部门则采取限制措施。国防工业和军事相关产业绝对禁止外国投资介入，通讯、广播电视
23、、交通运输（包括国内航运、海运）、自然资源开发（包括各种矿业）、水力发电、原子能开发等基本禁止外国投资，个别特许的也对外国股权比重严加限制。对金融保险业以及法律咨询、会计服务、建筑服务、工程服务等也限制投资和经营。美国对外国投资的监督管理比较严格，法律规定：凡是外国人建立、收购或处置美国企业中 10或 10以上的股权时，必须报商务部备案和审查；凡发生业务合作，不管是兼并、收购股票或资产，都必须经美国联邦贸易委员会和美国司法部反托拉斯局审查。（四）制订和实施联邦保险计划和信用计划，为民间资本提供风险预防措施为化解重大风险，保障经济健康发展，保护重要产业的安全，美国政府每年都制定和实施大批的联邦保
24、险计划，包括存款保险、养老金保险以及灾害保险（农作物保险、水灾保险）、国家利益保险（退伍军人人寿保险、战争风险保险和海外私人投资保险）等。联邦信用计划，主要是提供贴息、提供贷款担保、提供保险以及直接提供信贷，目的是引导信贷资金流向联邦政府支持的重点领域。七、维护本国民间资本的海外利益，增强民间资本的国际竞争能力（一）推动他国开放市场，为本国企业创造更多的市场机会和更大的生存空间美国政府经常在多边和双边贸易谈判中采取极其强硬的立场，争取最有利的国际贸易环境和更广大的国际市场，帮助企业打开国外市场的大门。在美国贸易法中，“一般 301 条款” 授权美国总统对外国影响美国商业的“不合理” 、“不公平
25、”进口采取广泛的报复措施加以限制。“超级 301 条款” 要求美国政府确定在实行 “自由贸易”方面做得不够的国家名单，并以经济制裁和报复作为手段施加压力，迫使这些国家同意采取开放措施。（二）鼓励本国企业扩大对外投资，开拓当地市场和开发当地资源，争夺人才和技术发达国家政府鼓励跨国公司针对东道国制定特定的投资和发展战略，将战略目标从过去以单纯获取比较优势为主调整为最大限度地占领东道国市场为主，再到最大限度占领东道市场和最大限度夺取东道国战略性资源（如资金、人才、技术和其他战略资源）并重，以确立长期战略优势（垄断地位）。其主要措施：一是加强经济外交，通过双边协定改善本国企业进入相关国家的条件和环境，
26、保护本国企业的投资安全；二是通过经合组织和世贸组织等多边框架体系，试图确立多边投资协定，约束各国的外资政策，保护发达国家跨国公司的利益；三是加大对本国企业发展对外投资的政策支持力度，在投资风险的政策性保险、投资所需资本金的筹措融通以及在税收等方面提供全面支援。（三）加大对研究开发的拨款，抢占技术发展的战略制高点发达国家深知人才、技术、知识产权在经济发展和国际竞争中的空前重要性，不断加强研究开发投入，以占领技术领域的战略制高点。其研究开发投入占 GDP 比重一般都在 2以上甚至接近3，美国联邦政府对研究开发的拨款仅次于国防开支，在联邦各项支出中居第二位。跨国公司特别是高技术领域的跨国公司研究开发
27、投资规模动辄数以十亿甚至百亿美元计，占销售额比重一般超过5，有的高达 15至 20。许多公司拥有数以千计以上的专利，有些甚至拥有几万项专利。除直接拨款外，为鼓励研究开发投入，发达国家政府采取的主要措施：一是为企业研究开发活动提供资助或补贴。美国政府通过大量的政企合作专项计划，如先进技术计划、新一代汽车合作研究开发计划等，为企业研究开发活动提供财政资助、补贴。二是实行税收优惠政策。美国政府对企业在任何一年的支出超过前三年研究开发平均金额的部分实行 20的优惠税率。日本则规定，任何一年的研究开发经费如果超过以往年度的最高金额时，可从企业的法人税或所得税中扣除相当于超额部分 20的金额，对中小企业可
28、免收研究开发经费增加额的税。三是实施严格的知识产权保护政策，提高企业研究开发投资的积极性。八、对促进我国民间投资的思考与建议我国是一个处在加速工业化过程的大国，现代化建设第三步战略目标的实现，需要调动全国的所有力量。促进和推动民间投资，是动员社会力量参与现代化建设的最好方式和重要途径之一。研究发达国家的经验，能给我们以重要启示。我们应当进一步完善有关政策措施，为促进民间投资创造良好的政策环境。为此建议：1、把促进民间投资作为各级政府的一项长期战略任务。要全面贯彻“三个代表 ”要求，把扶植、支持国民的投资创业和发展作为政府经济工作的突出重点。在“十五” 期间和未来一段时期里，在保持政府对国民经济
29、的有效管理和控制的前提下，把吸引、推动和促进国内民间投资作为国家经济发展战略的重要基石，使之成为我国现代化建设的关键推动力量。2、已经或准备对外开放的领域，应当尽快对国内民间资本开放。在加入世界贸易组织背景下，当前在对内开放方面需要迅速进行“补课”，尽可能打破传统的部门垄断格局，允许民间投资参与发展和竞争。这不仅有利于扩大民间投资的领域范围，而且能极大地促进相关重要行业的发展和繁荣。3、正确处理开放与保护的关系。作为一个发展中国家，正确处理开放与保护的关系，不仅是关系到国内弱小的民间企业能否生存的具体政策课题，而且是关系到整个国民经济生死存亡的重大战略问题。在对外开放问题上，要保持对外政策的弹性和选择空间，根据国家利益的需要掌握、控制和操作。4、促进民间企业提高国际竞争力。要不断改善民间资本的投资环境，降低投资成本和运营成本。同时，要研究制订系统的政策措施，对民间资本的投资方向加以引导，促进民间企业搞好、搞大、搞强，促进民间企业在规范化经营的基础上能够在国门内外有效地与跨国大公司竞争。
