1、一、西方行政学的产生 1、中西早期行政管理思想；2、1845 年法国科学家 MA安培“建立管理国家之科学”的设想；“行政学产生的胚胎” 。 3、1865 年-1868 年德学者斯坦因七卷本 行政学最早提出“行政学”一词（指行政法） ； 4、1887 年美学者（总统）威尔逊发表开创性的行政学研究一文，主张政治与行政分离，将行政管理作为一门独立的学科加以研究。 5、1900 年美学者古德诺出版发表政治与行政一书，进一步明确指出政治与行政的区分。 （自此行政学作为一个新的、独立的研究领域得以确立） 。6、1926 怀特行政学导论 、1927 威洛比公共行政原理 ，对其内容进行系统研究和阐述。行政学理
2、论体系得以形成。行政学作为一门独立的学科之所以于 19 世纪末、20 世纪初首先产生在美国，然后迅速扩及到西方各国，是有其深刻的社会历史背景：1、西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学的研究要求； 2、科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展；3、相关学科的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础。18 世纪初期普鲁士的任官制度和 19 世纪中期英国的文官制度以及之后美国文官制度改革运动的发展二、西方行政学的发展历程 丁煌西方行政学理论概要分为四个阶段：（一）初创过程中的西方行政学理论代表人物著作及观点： 美国威尔逊：行政学创始人， 行政学研究
3、 ，主张政治与行政分离，建立一门独立的行政学科； 美国古德诺：行政学家， 政治与行政 ，对政治与行政的分离理论作了进一步发挥； 德国社会科学家韦伯：“社会学之父” ， 论官僚制 ，官僚制理论的奠基人, “理想的行政组织体系” 。美国泰勒：管理学者， 科学管理原理 ，倡导科学管理；法国法约尔：管理学者， 一般管理原理 ，提出了一般管理的一些基本原理（管理的十四条原则） ；美国怀特：行政学家，撰写第一本行政学教科书行政学概论 ，系统地提出了行政学理论框架。 （二）演进过程中的西方行政学理论美国古利克：行政理论家，从分工与整合、全体与部分关系入手提出了分工的局限性和工作协调的重要性，对公共行政作综合
4、研究；其论文组织理论按语中提出了著名的管理七职能论：POSDCORB，由计划（Planning ） 、组织（Organizing） 、人事（Staffing） 、指挥（Direating） 、协调（Coordinating ） 、报告（Reporting）和预算（Budgeting） 。英国厄威尔：行政理论家，对行政管理的原则进行了归纳和概括；与古利克合著行政科学论文集中的两篇论文行政管理功能和组织技术问题提出了他认为适用于一切组织的八项原则：即目标原则、相符原则、职责原则、组织阶层原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。因此，他的主要贡献是综合性的而不是创造性的。其贡献在于建立
5、“行政管理格言” 。 美国福莱特：女政治哲学家，集中注意于行政管理中冲突的研究并提出三种处理冲突的方法：一是一方获胜并支配另一方，二是顺应和妥协，三是通过寻找共同点“相互结合” 。她提倡研究人们在组织中相互作用，以帮助行政管理更加关心人，促进行政学与心理学的结合。著有动态行政管理 ，创立了动态管理理论，为正统行政学向行为主义行政学的过渡架设了桥梁。美国巴纳德：管理学家，著有经理人员的职能等论著，最早运用系统观点对行政组织进行全面深入分析并建立了一套系统的行政组织学说。 美国西蒙：诺贝尔经济学奖的获得者，著有行政行为 、 公共行政 、 管理决策新科学 ，对正统行政学的行政原则进行猛烈抨击，率先将
6、行为主义研究方法和决策概念引入行政管理研究，建立起一种较为完整的决策理论体系； 美国林德布罗姆：政治和经济学家，政策分析的创始人，著有政治与市场 ，以渐进调适的观点对行政决策的过程、方法进行了全面分析，建立了渐进决策模式。美国维尔达夫斯基：行政学家和政治学家，著有预算过程的政治等大量著作，他对西方行政学的理论贡献主要体现在公共预算理论方面。美国帕金森：行政理论家，著有帕金森定律及关于行政的其他研究 ，对官僚组织的弊病进行了精辟分析，提出了著名的帕金森定律； 美国麦格雷戈：行为科学家和管理学家，著有企业的人性方面 ，对人事管理的传统观点 X 理论进行了总结与批评并提出了与之相对应的新观点 Y 理
7、论；美国沃尔多：行政学者，著有行政国家等大量论著，对行政学的历史发展和内容范围进行了全面探讨并对西方行政学的发展作出了重要贡献，提出了综合折中的行政观。 “沃尔多奖”（三）深化过程中的西方行政学理论美国里格斯：行政学家，著有行政生态学等著作，借用生态学方法研究行政系统与其社会环境之间的相互关系，通过生态系统的模拟来研究行政生态系统，行政生态学的创始人。美国黑迪：行政学家，著有公共行政：一个比较的视角 ，奠定了其在西方比较行政学研究领域的权威地位。美国彼得：管理学者，对官僚组织的特征作了进一步分析，提出“彼得原理” ； 以色列德罗尔：著有公共政策制定的再审查等著名的论著，现代政策科学的创始人，推
8、动政策科学突破性发展；美国弗雷德里克森：新公共行政学者，著有公共行政的精神一书，对传统公共行政学理论进行全面反思与批判，用新方法、新视角研究公共行政； 美国德鲁克：管理学学者，著有管理的实践等论著，提出目标管理理论。美国奎德（奎罗）：政策分析家，著有公共决策分析等论著，系统阐述政策分析的理论与方法； 美国布坎南：诺贝尔经济学奖得主，著有自由、市场与国家等大量著作，以经济学方法探讨政府行政问题； 其“政府失败说” ，可以算得上是对于当代政府管理的理论与实践最具重要影响的研究成果之一。（四）拓展过程中的西方行政学理论美国法默尔：行政学家，著有公共行政的语言和行政理论再思考等学术专著，西方后现代公共
9、行政理论的主要代表人物之一。美国库伯：行政伦理学家，著有行政管理的公民伦理等著作，是行政伦理理论的领军人物。美国霍哲：著有有效政府 ，是当代美国乃至西方政府公共部门绩效管理研究领域的权威学者。美国奥斯本：在其代表作重塑政府 （中文译名改革政府企业精神如何改革着公营部门 ）一书中，倡导用“企业家精神”来克服政府官僚主义，为政府改革开出了十种药方 。美国登哈特夫妇：著有新公共服务：服务而不是掌舵一书，在对传统公共行政，特别是新公共管理进行反思和批判的基础上，通过比较分析，从七个方面系统地阐述了新公共服务的基本理论内涵 。美国罗森布鲁姆：著名行政学家，代表作为公共行政学：管理、政治和法律的途径 ，主
10、要体现出了多元公共行政观。正确认识西方行政管理思想发展阶段性 （1）发展的“交叉性”： 有些学者或代表人物具有跨时代性，其行政思想是承前启后的，（2）发展的回复性： 第一章 威尔逊的行政学理论一、思想渊源与产生背景 1、思想渊源： 受德国行政研究思想的影响： 德国行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想： （1）在一定程度上对政治与行政的划分： 2）规定了行政研究的任务，建构了行政研究体系。 2、威尔逊行政思想产生的社会历史背景 源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反动，也即新民主运动：（1）自由放任主义（2）19 世纪 70 年代的新民主运动： 一场力图通过加强国家力量来控制垄断的要求政治改
11、革的运动。 （3）威尔逊新学说：加强行政权力、明确责任、向选民负责二、威尔逊行政学理论的主要内容1、行政学研究的必要性 （1）解释之前为何行政研究不受重视 原因：当时社会生活简单，政府职能也简单； （2）指出行政研究的重要性：政府职能扩大化、复杂化、困难化的结果 2、关于行政学研究的目标与任务 目标（1）弄清楚政府能够适当且成功地承担的是什么任务 （起点） ，即：明确政府的职能和任务范围，明确该管什么，不该管什么； （2）弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务。 （内容）行政管理学的目的：总结行政管理经验，加强其理论性把行政方法从经验实践的混乱和浪
12、费中拯救出来，并使它们深深植要于稳定的原理之上。 3、行政管理的实质（1）行政管理是什么： 行政管理是行动中的政府、是政府的执行、政府的操作：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府同样悠久的历史” 。 （2） 行政管理与政治的关系，行政不同于政治：“行政是置身于政治所特有的范围之外的。行政与政治密切相关：行政管理是政治生活的一个组成部分；行政管理高于纯粹技术细节，受政治（科学）规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接相关；同时， “政治如果没有行政管理的帮助就将一事无成。 ”
13、行政科学是政治科学的最新成果。 （3）行政与宪政制度的关系：特殊手段与一般决策之间的关系 4、行政学研究的历史渊源 （1）英美两国缺乏研究行政管理的历史： （2）对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国家（单一而且紧密结合）的需要相适应； 是为了适应高度集中的政府形式而建立起来的。（3）必须对欧洲的行政科学加以改造，使之（在思想、原则、目标上）美国化，能为美国（一个复杂、形式多样化的国家）所用。 5、行政学研究的方法 6、关于人事行政的思想 （1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一： （2）重视政府官员的素质： 认为必须有高素质的人才以使政府这架机器有效地运转： 政府官员应
14、具有的素质：良好的工作态度，大公无私，绝无官僚作风。认识到行为领导的素质与影响力对下属的行为具有重要的作用：提出通过高薪、激励等手段提高政府官员的工作质量 7、行政监督的思想指出要以公共舆论监督行政管理 ，指出公共舆论是一种监督政策实施的有益机制，是必不可少。 8、其他思想 （1）关于行政体制（政府间关系）的思想：主张建立完善的公共行政机构；要给予地方政府机构以新的生命； 要组建地方分权制度； （2）关于行政伦理的思想： 明确提出行政官员应该以良好的态度为公众服务：“严格说来，统治者只不过是被统治者的仆人而已” 。 三、简评开行政学研究之先河，是行政学的鼻祖。 比较深入地分析、论证了研究国家行
15、政管理和建立行政科学的必要性和重要性； 较为准确地揭示了行政学研究的对象与实质，明确提出了行政学研究的目标和任务； 对诸如人事行政、行政监督、行政道德（伦理）等行政学研究的具体内容作了阐述； 对行政学研究的应该遵循的方法论原则提出了自己独到见解。 其思想中的某些观点至今仍不失精辟，对当今仍有启示和借鉴作用（如：拿来主义与本地化，扬长避短等） 。第三章韦伯的官僚制理论代表性著述：新教伦理与资本主义精神 、 中国的宗教:儒教与道教 、 社会与经济组织理论 、 作为职业的学术、 作为职业的政治;5.韦伯关心的主要问题:韦伯关注的核心问题在于 :现代政治与人的自由的关系 (理性化与自由):韦伯的结论:
16、多元论,尝试新的探索 ,实验性,而非马克思的经济决定论。6.影响与声誉:对世界历史产生巨大影响的三个德国人之一;社会学三大奠基人之一; 被各科社会科学奉为“经典作家” 。二.韦伯官僚组织(科层制)思想(一) 核心概念:1. 权力(power): 无视人们的反对, 强使人们服从的能力; 权力与服从相对应;2. 权威(Authority): 正当化的统治, 是权力的一种特殊形态, 两个特征: (1) 自愿服从; (2) 存在着一套支持统治的正当性的信仰体系;3. 正当性 (Validity): 指人们愿意服从该权威( 统治) 并根据该统治系统的相应命令来行动的可能性 ,（权威合法化） 这种正当性可
17、能出于不同的基础: 传统、 情感、某种价值信念、某种成文规定, 等等; 不同的正当性基础, 导致了不同类型的正当统治。(二)权威合法化的方式与组织类型分析1、超凡权威与神秘化组织( 个人魅力型正当统治)2、传统权威与传统型组织3、法定权威与合理化合法化组织(法理型)韦伯称这种类型的组织为“官僚制” ，又译为“科层制” 。 韦伯认为, 官僚制是一种理想的组织形态 ,所谓理想, 并非指 ” 应当” 或” 合乎需要”, 而是指组织的一种纯粹或标准模式, 一种标准的组织形态，而现实中的组织往往是多种形态的混合。官僚制是现代社会中占主导地位的权威制度。4、韦伯对三种类型组织的评价A.超凡魅力: 非理性,
18、过于感情色彩,过于神秘,不宜作为现代管理组织的基础;B.传统权威型: 服从传统, 领导者的作用在于维护过去的传统 , 效率最低, 也不宜作为现代管理组织的基础;C.只有法定权威适合于现代管理组织, 因为它提供了一种 ”谨慎的公正”：(三)官僚制(科层组织)及其特征1、官僚制的含义: 一种以法理型权威 ( 统治) 为基础, 具有专业化功能和固定的规章制度 , 设科(部) 分层的现代社会所特有的组织制度或管理形式。2、官僚制的特征(1) (合理的 ) 专业分工： (2) 层级节制的权力等级系统： (3) 依照规程办事的运作机制: (4)形式正规的决策文书(档案):(5) 组织管理的非人格化 (6)
19、 专业培训: (7) 合理合法的人事管理制度(工资、升迁、任用)。3、韦伯所认为的官僚制的优劣 优: 技术效率（1）严密性；（2）合理性；（3）稳定性（4）普适性； 劣:（1）官僚体系庞大而致行动缓慢，压抑人的积极性和创造性, 效率低下；（2）官僚主义弊端。 （3）理性主义导致人的本质的异化, 人沦为工具而不再是目的, 即理性主义与人本主义的冲突。三、对韦伯官僚制的评价 1、韦伯理论具有巨大的社会政治意义:（1）随着资本主义的发展, 新型的工业化大企业发展迅速, 这种新型的组织需要有稳定, 严格, 精细, 可靠的管理 , 韦伯认为官僚制则是可以满足这种需要的理想管理形式;（2）他强调以知识和技
20、能进行管理的必要; 抨击旧的传统以及阻碍经济发展的政治控制;（3）韦伯所解决的是资本主义进一步发展所必须解决一个重大的问题组织的合理化;（4）由于其理论对资本主义发展的巨大促进作用, 故也被誉为德国的亚当斯密。2、韦伯理论的学术意义最早对社会生活中的组织现象进行研究， “组织理论之父”（1）开启了组织( 行为) 理论研究的先河（ 2）构建起一整套现代行政管理体系的规则、原则。 ( 其对官僚制特征的描述揭示出了现代行政组织的许多重要管理原则如专业分工，层级节制，考试录用，职责权限， 工作报酬等)（3）强调法理型权威在现代社会管理中的重要性；强调在知识和技能的基础上进行控制，促进了管理法治化，科学
21、化。（4）讲求效率的行政观， 符合资本主义生产方式的需要。3、韦伯理论的局限性（1）高度纯化的理论描述, 与现实中的组织有差距;（2） 偏重于静态研究, 过分强调机械的正式组织的功能, 忽视了组织运作的过程和非正式组织的影响力;（3） 偏重于对组织内部形态和管理结构的分析, 缺乏对组织与其环境间相互关系的探讨;（4） 过分强调专业分工和职能权限划分, 忽视宏观协调以及消除本位主义的问题。（5） 过分强调人员稳定, 导致组织惰性; 过分强调年资在升迁中的意义, 导致论资排辈;（6） 过分强调组织利益和组织效率, 忽视了组织成员多方面的心理需求及人性发展;第四章泰勒的科学管理理论代表性著作：191
22、1 年 科学管理原理三、泰勒科学管理思想的主要内容（一）作业管理方面1、工作定额原理（制定科学的工作方法）：2、能力与工作相适应原理3、标准化原理4、实行刺激性工资报酬制度（1）制定定额和标准。（2）根据定额实行“差别计件制” 。（3）根据工人的实际工作表现而不是根据工作类别来支付工资。 （二）组织管理方面1计划与执行相分离原理 2、职能工长制 3、管理的例外原则 （最高管理层）例外原则，就是指企业的高级管理人员把一般日常事务授权给下属管理人员负责处理，而自己保留对例外的事项一般也是重要事项的决策权和控制权，（三）管理哲学方面三、泰勒科学管理理论对西方行政学发展和政府管理的影响 1、行政学家通
23、过科学管理来寻求政府的行政效率 2、美国政府四、评价1、 泰勒科学管理的二重性（1）一系列最丰富科学成就 ；（2）资产阶级剥削的最巧妙的残酷手段 ； 2泰勒科学管理的贡献（1 ）泰勒在历史上第一次使管理从经验上升为科学。 （2 ）讲求效率的优化思想和调查研究的科学方法。 总体上， 泰勒促使了人们对管理实践的重新审视与思考，为管理理论的进一步形成和发展开辟了道路。同时，泰勒制的现场作业管理方法在实际的生产组织管理中取得了显著的效果。由于采取了科学管理的作业程序和管理方法，推动了生产力的发展，使企业生产效率提高了许多倍。3、泰勒科学管理的局限性（1）泰勒的科学管理仅重视技术的因素，不重视人群社会的
24、因素。（2） “泰勒制”仅解决了个别具体工作的作业效率问题，而没有解决企业作为一个整体如何经营和管理的问题 。第五章法约尔的一般管理理论代表性著作：工业管理与一般管理 ， 国家行政理论被收入古立克和厄威克合编的行政科学论文集 。二、法约尔一般管理理论的主要内容1 、从企业经营活动中提练出了管理活动并给出了管理的定义 2、分析了管理工作的五大职能 （1）计划：（2）组织（3）指挥 （4）协调 （5）控制3、提出了十四条管理一般原则(1)劳动分工： (2)权力与责任： (3)纪律 (4)统一指挥： (5)统一领导：(6) 个人利益服从集体利益。 (7)人员的报酬： (8)集中：适当的集权和分权，
25、(9)等级系列：“跳板原则” ，在取得授权的情形下,不同部门的低层级管理人员越过上级权力与信息链直接进行沟通与交流,以节省时间提高效率。 (10)秩序: (11)公平:善意和公道(12)保持人员稳定:任何组织都有必要鼓励职工做长期的服务。 (13)首创精神: (14)人员的团结4、倡导管理教育三、简评1 、贡献： （1）系统性，理论性，提供了科学的理论构架，并因而被引入课堂。 （2）一般性 ：可应用于工商企业，政府、教会、慈善团体、军事组织以及其他各种组织。 （3）具体管理原则的实用性：给实际管理人员巨大的帮助。 2、局限性 （1）管理原则缺乏弹性，以至于有时实际管理工作者无法完全遵守。 （2
26、）有些概念关系还有些混乱：如管理与领导之关系，领导于指挥、协调、沟通等。 3、如何看等法约尔的贡献（1）他是现代经营管理之父 法约尔的一般管理理论是西方古典管理思想的重要代表，它关于管理过程和管理组织理论的开创性研究，其中特别是关于管理职能的划分以及管理原则的描述，对后来的管理理论研究具有非常深远的影响。后来成为管理过程学派的理论基础（该学派将法约尔尊奉为开山祖师） ，也是以后各种管理理论和管理实践的重要依据，对管理理论的发展和企业管理的历程均有着深刻的影响。（2）要正确运用其提出的管理原则：管理原则是指导行动的灵活信条，而不是一成不变的法则。 教条化的理解只能导出教条化的结局管理失效。 要使
27、管理真正有效，还必须积累自己的经验，并适宜地掌握合理运用这些原则的尺度。 （3）在我国具有现实意义计划的重要性。 管理教育的重要性。 管理的实践性。第六章怀特的系统化行政学理论框架2、提出了行政环境的思想(1)对“行政环境”含义的界定:为“围绕着行政活动直接或间接地作用和影响行政管理,行政行为以及行政效果的各种因素总和” 。(2)分析了各种具体的行政环境如何影响( 作用于)行政活动,行政行为及效果：3. 行政组织思想(1)关于行政组织体制方面的思想:归纳了行政组织体制的类型及特征:自治型与官僚型中央集权型与地方分权型独立型与权力汇一型;(2) 对行政责任与权力的分配问题的分析(3) 对行政组织
28、有效监控幅度的探讨(4)提出了优良行政组织的标准 4、提出了行政协调的思想行政协调是指行政主体引导行政组织、部门、人员之间建立良好的协作和配合关系,以达到共同目标的管理行为,是行政管理的重要内容。(2) 如何协调应精简机构; 应设置行政协调机关; 及时而精密的协调;以首长裁定为最后决定 。5、提出了丰富的人事行政思想(1)关于人才的选拨问题(2) 关于职位分类分级和工资制定的问题 (3) 关于职务晋升的问题6、 行政伦理思想(1) 行政伦理: 行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和，是维持行政管理活动参与者之间,即行政机关与其工作人员,其他各机关,企事业单位,社会团体,以及公民之间等的合理,
29、正当关系的原则与规范。(2)关于官纪的本质及其重要性 官纪：表现于行政人员的热望, 忠诚, 合作竭力负责及以服务为荣的精神, 有高尚和衰微之分。高尚官纪的重要性：能激励人的积极性, 保持官界纯净, 培养良好素质, 免除各种私利之事，从而使组织及其成员能够克服通常难以克制的障碍。(3) 导致官纪败坏的因素缺乏奖励;惩罚无度; 损失创制权；疏略社交生活调资不及时;取消权利。(4)端正官纪的途径: 直接地：奖励工作表现突出者, 倡导合作与忠诚 ; 间接地：善于利用外界环境影响, 提供适当的工作条件, 鼓励有关的社交活动。(5)良好官纪的标志： 行政组织中良好的人际关系, 领导关心下属 , 重视让下属
30、民主参与有关决策。7、行政法规思想(1)要注意研究政策与法律法规之间的关系:(2)重点探讨了行政条例制定权的问题 8、 行政监督思想(1)行政监督的必要性与作用必要性: 存在着滥用权力, 违法乱纪, 侵犯公民权利, 管理无力, 不负责任的不良情形。作用: A、确保协调一致, 政府高效运作;B、维护公民利益 , 防止侵害宪法规定的个人自由;C 、促进社会福利。 (2)立法监督的主要职责和方法立法监督的主要职责 A、确保立法与行政政策的协调 ;B、确保政府支出适当;C、确保行政监督的实施目的真正在于提高效率;D、使立法机关完全了解行政情形以便制定补救性立法。有效的立法监督方法A. 会计及支出上的监
31、督;B. 款额分配的监督;C. 行政政策的监督;D. 人员的监督;E. 调查监督;F. 诘问(质询) 。（3）系统阐述了司法监督的有关问题 必要性与目的: 对行政过失进行补救 ,保障公民与公务员的权利。 分析了三个方面的司法监督:A、对公务员的司法监督;B、对普通行政行为及特别行政行为的监督;C、对行政自由裁量权行使的监督。 三、简评1、率先提出了一个比较完整的行政科学的理论体系。（1）是融合了前人的行政实践的理论总结和各种政府管理的研究成果。（2）是西方行政学发展史上的第一部系统性的教科书。（3）将行政学的研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节,满足了行政管理作为一门独立学科的要求,丰富
32、了行政学研究的内容。（4）标志着行政学的正式诞生。2、具体思想方法上的创新与超越（1）提出了建立行政学的四个基本假定：行政管理具有共性；行政学的实践基础；行政的科学化；行政的重要性。（2）在行政与各方面(环境)的关系上,特意谈到了行政与平民组织的关系 ;（3）运用发展的眼光看待中央集权的限度问题;（4）开放性:认识到自身研究的探索性与暂时性。第七章 古利克的一体化行政管理思想4、主要关注的问题与成就（1）公共服务（行政）研究：（2）学术著述：与厄威克合著： 行政科学论文集 ，其中自己撰写两篇： 组织理论评论 、 科学，价值观与公共行政 ； 其它相关文章陆续发表在 美国国家公共行政研究所刊物及其
33、它刊物上。 （3）出色的公共服务工作：致力于将公共管理的思想、原则应用于公共服务实践。二、古立克的主要行政思想 1、对政府在社会中角色的界定（1）关于政府存在的必要性：“政府是任性、坚强且自私的人们能够协作共生的手段（2）关于政府工作的目的：对过度的自由行为施加必要的控制； 提供（公私）合作的社区服务； 表现对弱者的公平的人类同情心（促进社会公平） ；（3）关于政府的工作方式：不应单方面发挥作用，而应与私人部门合作，尤其是在制定计划上；政府制定的计划指标不能绝对化，要留有余地，有弹性；（4）主张限制政府的作用，防止政府膨胀：（5）重新划分和配置政府内部职能（6）重新界定美国联邦系统的各项职责2
34、、行政在政府中的角色（1）拒绝政治/政策-行政二分法：（2）根据与政治/ 政策的相关度不同区分政府系统中的四种角色类型 A、政治家： B、政治任命官： C、行政官员 D、技术专家：3、关于科学与行政的关系（行政的科学性问题）（1）政治/政策-行政两分法是早期行政学家们希望建立一门行政科学的依据： 政治/政策：价值界定（价值优先性） ；行政：价值中立，是事实界定，故可以科学地进行。（2）古立克拒绝二分法，但主张把科学方法应用于行政问题：（3）探讨了行政的科学限度问题4、古立克的一体化行政组织思想（1）主张行政改革，在政府中采用类似企业管理的方法，形成一体化组织。（2）形成一体化组织的途径分工与整
35、合（ bottom-up 原则)：控制与协调（top-down 原则）：（3）提出管理七职能论：POSDCORB计划组织人事指挥协调报告预算三、简评 1、对古立克主要观点和看法的归纳：（1）当私人行为证明不符合公共利益时，政府应该介入发挥积极的、正面的作用；但只要有可能，政府与私人部门就应该相互合作；（2）各级政府的行政系统应该提出政策建议并执行政策；立法系统则负责对前者的建议进行审查以决定是通过还是否决；（3）行政系统内，行政首长应有实力。 （4）联邦、州和地方就各自所承担职责建立和发展合作关系，增强合作；尤其是联邦应承认州和地方问题具有全国性；（5）行政人员介入政治与政策事务在所难免。行政
36、理论应予以修正，以有助于他们在执行各项行政职能时充分发挥专业知识；（6）要运用科学的方法揭示行政的总的原则，以便提高政府工作效率和效益。 （7）行政组织的最高领导人应该在组织内部通过权威的机构和建立发展共同的目标来对其行政分支组织进行内部整合。2、古立克理论与思想的特点：（1）一体化：主张建立起一种一体化的行政组织，以此作为行政改革的指导原则；（2）实践性：其理论、原则和探讨都直接用于指导实践美国行政改革以及他自身的公共服务实践，其许多思想也来源于实践；（3）规范性：其观点基本上都是一种规范性的价值承诺，影响深远；3、贡献性：（1）合编的行政科学论文集系统地整理了自泰罗以来的古典管理学家的管理
37、思想，在管理文献中树起了一个十分重要的里程碑（2）丰富了对行政学中一些概念范畴和探讨（3）继承和发展了法约尔的管理职能理论，提出管理七职能说；（4）提出了一般性的行政组织原则颇具指导价值（5）对政府角色和行政作用的重新界定；（6）杰出的公共服务记录。3、具体理论与思想（原则）的局限性（1）观点上的妥协性；（2）某些行政原则的抽象性和不确定性,从而缺乏有效性；（3）某些见解缺乏科学性：第八章厄威克的系统化行政管理原则行政的要素 ， 明日的管理 ， 管理的职能 ， 组织的科学原则 ， 组织中的委员会 ， 管理备要 ， 行政科学论文集 。二、厄威克的主要学术成就与管理思想 1 、对古典管理理论的系统
38、化工作（最大的贡献 行政的要素一书中）（1）计划；预测是计划的基础，而预测的原则是“适用性” ，这就决定和要求计划应具有“条理性” 。 计划就是“对未来做出判断，并为未来的活动制定规划。 ”（2）组织：思想主要来自穆尼提出的组织效率的三项基本原则即：协调原则、等级原则、职能原则。在此基础上认为组织职能有着等级层次、授权和确定工作任务等三种派生职能。（3）控制： 2、组织八项原则 林德尔厄威克在其早年著作中曾提出了适用于一切组织的八项原则：目标原则：所有的组织都应当表现出有关实际任务的目标，组织起来进行工作；人员与组织结构相适应的原则：为组织机构配备合适的人员，以使人员适应组织结构；单头领导的原
39、则：即在一个组织中应该由一个领导者承担管理职责；“专业参谋和一般参谋”共存的原则；授权原则：行政领导者要能够把某些职权授予下级人员；责权相符原则：即有权必须有责，权责必须相符；被授予权力的人必须对下级的所有工作承担个人责任。 明确性原则：即使各种职责都有明确的界限，每一职位的职、权、责，以及与别的职位的相互关系，均应以书面的形式确定下来，并传达给所有的成员。控制幅度原则，他认为，任何一个经理人员，其直接下属不应超过 6 人，这是因为他所必须监督的不只是每一个直接的下属人员，而且还包括各下属之间关系的协调。 3、对领导问题的研究领导职务包括的意义，即：(1)充当着企业法人的角色；(2)制定组织战
40、略并付诸行动；(3)管理日常工作；(4) 向下属解释工作的目标及其意义。三、评价1 、主要贡献： 在于他对西方古典管理原则的系统化工作 统一了古典管理理论。他的研究工作促进了一个统一的古典管理理论的形成，并综合提炼出一系列具有普通适用性的行政管理原则。 2 、正确看待其提出的管理原则 （1 ）原则的普适性； （2 ）原则的相对性； 詹姆斯穆尼1、生平及地位詹姆斯穆尼是美国高级管理人员和管理学家。1908 年毕业于凯斯学院，获采矿工程学位。历任美国通用汽车公司副经理，通用汽车出口公司总经理，美国海军航空局局长，威利斯汽车公司董事长兼总经理。其主要著作是组织原理 。穆尼是管理过程学派的集大成者，其
41、研究方法注重过程分析，与自然科学方法类似，他的理论因为其科学性而被人们广泛接受。 2、穆尼对管理理论的贡献主要在于对组织和组织效率原则的深入阐述上。他的观点认为，组织就是为了达到一个共同目标的人们联合的形式。组织内部全部关系有效协调，这个组织才能称为有效率的组织；从形式上来看，组织就意味着秩序。他说明了管理在组织中的作用，认为管理是激励、指挥和控制组织的计划和程序的活力。人的因素是随着管理而进入组织中的。管理同组织的关系就像复杂的心理结构同身体的关系，人的身体只不过是心理力量为达到目标和愿望而运动的手段和工具。因此，组织既从属于管理，但又是管理得以进行的前提和基础。 3、组织效率的三项基本原则
42、(1)“协调原则” ，这是指有秩序地安排团体力量，以便在对一个共同目标的追求中能有统一的行动； (2)“等级原则” ，这是指组织中的不同成员按其权力和职责的不同组成一个等级系列； (3)“职能原则” ，这是等级原则的后果，也是区分等级系列中各种职责，实行专业化的原则。 4、冲突管理思想 （1）冲突的类型与解决方法；（2）安全阀理论穆尼认为，矛盾和冲突不能掩盖、压制，而应让它表现、发生、显现出来。有利于不同观点、情绪的宣泄，使对立情绪的人在心理上获得平衡，从而有利于矛盾的缓和解决。用辩证法的语言来说，调和不能解决矛盾，不能掩饰矛盾，只有斗争才能使矛盾得到解决。这里的解决就是指领导得要创造一定的条
43、件和环境，使不满情绪有一定的渠道、途径和方式发泄出来，使组织得到稳定和有序的运行，这里的发泄渠道、途径和方式就称为“安全阀” 。 古典管理理论1、古典管理理论诞生于 20 世纪初期的美国，是与美国当时的经济、社会、文化的发展状况密切相关的。 在 20 世纪初，由泰罗发起的科学管理革命导致了古典管理理论的产生。古典管理理论代表人物泰罗、法约尔、韦伯从三个不同角度，即车间工人、办公室总经理和组织来解决企业和社会组织的管理问题，为当时的社会解决企业组织中的劳资关系、管理原理和原则、生产效率等方面的问题，提供了管理思想的指导和科学理论方法。 2、主要古典管理理论介绍（1）泰勒的科学管理理论；（2）法约
44、尔的管理要素与管理职能理论 ；（3）韦伯的行政组织理论 “官僚制” 。3、古典管理理论的意义 （1）古典管理理论确立了管理学是一门科学。通过科学研究的方法能发现管理学的普遍规律，古典管理理论建立的管理理论使得管理者开始摆脱了传统的经验和凭感觉来进行管理。 （2）古典的管理理论建立了一套有关管理理论的原理、原则、方法等理论。古典管理理论提出了一些管理的原则、管理职能和管理方法，并且主张这些原则和职能是管理工作的基础，对企业管理有着很大的指导意义，也为总结管理思想史提供了极为重要的参考价值。 （3）古典管理学家同时也建立了有关的组织理论。韦伯提出的官僚组织理论是组织理论的基石，因此，他被人们称为组
45、织理论之父。韦伯提出了一种官僚管理体制的设想，而且，他们还就应当建立组织的结构，以及维护这种组织结构的正常运行，提出了一系列的原则。今天企业管理的组织结构虽然变得更加复杂，但是，古典组织理论设计的基本框架仍未失去其存在的意义。 （4）古典管理理论为后来的行为科学和现代管理学派奠定了管理学理论的基础，当代许多管理技术与管理方法皆来源于古典的管理理论。古典的管理学派所研究的问题有一些仍然是当今管理上所要研究的问题，都是对古典的管理思想的继承和发展。 4、古典管理理论存在的问题 （1）首先是古典管理理论基于当时的社会环境，对人性的研究没有深入进行，对人性的探索仅仅停留在“经济人”的范畴之内。 泰罗对
46、工人的假设是“磨洋工” ，而韦伯把职员比作“机器上的一个齿牙” 。在古典管理理论中没有把人作为管理的中心，没有把对人的管理和对其他事物的管理完全区别开来；而在现代管理理论中，人是管理研究的中心课题，而正是因为对人性的深入探索，才使得现代管理理论显得丰富多彩。 （2）古典管理理论对组织的理解是静态的，没有认识到组织的本质。韦伯认为纯粹的官僚体制应当是精确的、稳定的、具有严格的纪律的组织。当代的组织理论家们普遍认为，韦伯所倡导的官僚组织体制只适合于以生产率为主要目标的常规的组织活动，而不适合于从事以创造和革新为重点的非常规的非常灵活的组织活动。 法约尔认为：“组织一个企业，就是为企业的经营提供所必
47、要的原料、设备、资本、人员。大体上说，可以分为两大部分：物质组织与社会组织。 ”当时人们认为，组织就是人的集合体。例如，一个企业组织，就认为是经营管理者与职工的集合体；一个医院，就是医生与病人的集合体等。由此可见，法约尔的组织概念还停留在对组织的表象和功能的表述上，并没有抓住组织的本质进行深入的研究。而后来的巴纳德不是从组织结构的角度，而是从行为的角度对组织下定义。他反对把组织看成是人的集团，他说：“组织不是集团，而是相互协作的关系，是人相互作用的系统。 ” （3）古典管理理论的着重点是组织系统的内部，而对企业外部环境对组织系统的影响考虑得就非常少。 古典管理理论研究的着重点是企业的内部，把如
48、何提高企业的生产率作为管理的目标，这对企业提高生产率是有相当大的指导意义的。然而任何一个组织系统都是在一定的环境下生存发展，社会环境在不断变化，企业的生存发展是在不断地和环境变化进行相互作用下前进的，企业的经营管理必须要研究外部环境的因素和企业的之间相互适应关系，使管理行为和手段都随着社会环境的变化而变化。这些都是古典管理理论没有进行研究的，由于古典管理理论对组织环境以及环境的变化的考虑较少，因此对管理的动态性未予以充分的认识和关注。 第九章福莱特的动态行政管理理论福莱特是泰罗的同时代人，一位在“ 科学管理” 理论与“ 行为科学” 理论之间架起桥梁的管理学家。 主要著作有：1918新国家：作为
49、大众政府解决方案的集体组织 ，1924创造性经验 ，1925作为一种职业的管理，1941动态行政管理等。二、的主要管理思想（一） “群体原则”与建设性冲突1、 “群体原则” 一种“新心理学” （1）个人存在于相互的社会交往之中；（2）民主是一种社会意识，现存的“ 投票箱” 民主不是真正的民主； （3）群体目标、建设性冲突与整合 A 、冲突不可避免； B 、予以重视与利用，使之发挥建设性作用； C 、整合是解决冲突的最佳途径； 整合办法的意义：A、整合可以导致新思想的产生和新局面的出现；B、整合可以彻底解决冲突问题，达到标本兼治的目的。C、个人可以通过群体经验而使自己的创造力得到更大的发挥。整合办法的途径：通过会议、讨论和协作来彼此启迪思想，并在对共同目标的追求中表示其统一性。（二）情境规律：关于权力、权威、控制与协调的思想 （2
