1、论土地流转与农民土地权益的保护刘远熙【摘要】现代农业的发展要求土地资源合理配置，而土地流转依法、合理、有序 进行是实现土地资源 合理配置的关键条件。土地流转也是农民土地财产权实现的内在要求和农业发展的现实要求。由于存在行政强制、社会服务不到位、 农民法律意识淡薄等不利因素，致使土地流转存在诸多问题，并给农民土地权益造成很大损害。完善相关法律制度、充分发展村民民主、减少行政干预、加强服务管理，是土地流转和农民土地权益得以保护的关键环节，也是土地流转市场化的必然要求。【关键词】土地流转，流转方式， 权益，保障一、土地流转深入发展的必要性党的十一届三中全会后，我国农村开始恢复和拓展农业生产责任制。此
2、举极大地解放了农村生产力，为解决中国农民温饱问题发挥了巨大作用。但随着改革开放和市场经济的深入发展，发展现代农业的经济形势必然要求农地依法、合理、有序地流转并向深入发展，继而实现农村经济的再次飞跃。 1.农民土地财产权实现的应然要求 公民的私人财产权既包括公民个人财产的所有权，也包括公民个人合法取得的公共财产（如土地等）的使用权。就制度安排与设计而言，公民财产权的确立与保护是法治的基石，财产权也是公民自由发展的基础。“一言以蔽之，财产权是宪政的基石、人权的屏障、市场经济的核心、社会繁荣的枢纽，是人类谋求生存与发展的基本权利，也是维系人类自由与尊严的根基，堪称孕育人类物质文明、精神文明和政治文明
3、的温床。我们必须善待财产权，充分保护财产权。”1 依法处分是权利的应有之义。处分权指所有人依法处置物的权利。通过这种处分权能的行使，当事人实现其特定的目的。事实上，不仅仅是所有权，包括农地承包经营权在内各种财产权都内含了处分、转让的权能。 2.发展现代农业的需要 随着科技的发展，社会需求的多元化，须要发展规模集约化经营的现代农业。要发展现代农业，需要主客观条件的满足，而土地流转则是关键条件。因一些地区人均占有耕地非常少，一家一户不适宜规模经营。因此，这些地方只有搞土地流转，才能促进农业生产的大发展。 3.农村发展的现实要求 从我国现实看，土地流转是在现行政策框架下，补充、协调、稳定土地承包政策
4、的要求。一是中国农村改革步伐加快，特别是农业税的免除和粮食等农产品价格大幅攀升，农民种地收入成倍增长，由此导致了土地占用的严重不平衡，并由此造成村民社会保障难、济困扶贫难等许多新问题，加剧了农村利益群体的对立，严重影响了农村的稳定。土地合理流转可在一定程度上缓解不同农户之间土地占用不均的问题。二是实现无地农民问题有限解决的可能性。土地流转在一定程度上缓解了部分农户对土地的渴望，减少了无地人口家庭与其它农户土地占有的差距。 二、土地流转的现行法律根据土地流转深入发展具有充分的法律和政策依据。随着 19821986 年“五个中央一号文件”的出台并实施，在我国农村初步构建了“土地集体所有、家庭承包经
5、营、长期稳定承包经营权、鼓励合法流转”的土地制度框架。21988年的宪法修正案规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。1993年的宪法修正案写入“家庭承包经营”，使其成为我国的一项基本经济制度。关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施（中发199311 号文件）提出，“在原定耕地承包到期之后，再延长 30 年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长。”随后，开始第二轮土地承包试点工作。农村土地承包法（2003 年）、农村土地承包经营权流转管理办法（2005）等一系列法规政策颁布实施，标志着“农村集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包经营权、鼓励合法流转”的新型土
6、地制度正式确立。随着市场经济深入发展，土地征用、承包经营权流转及其引发的纠纷成为普遍现象。2006 年的中央一号文件要求进一步探索征地制度改革经验，同时“健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。” 三、土地流转中存在的问题虽然农村土地流转取得了一定成效，但由于土地流转还处于探索阶段，受思想观念以及流转环境的影响，农村土地流转中还存在许多问题。 1.政府和部分村干部不当干预造成承包土地流转不能正常进行 部分乡镇政府和干部，为了己之私利，缺乏行政指导意识，对承包户自主经营权干涉较多，通常是采用行政强制方式更改承包合同，合同期未到，强行收回或另
7、行发包。假借少数服从多数之名强迫农户放弃、变更土地承包经营权，用行政命令强迫农民进行经营，甚至改变土地用途，造成农户土地承包经营权在合同的订立和履行中受到侵害，成为纠纷产生的重要因素。另外，我国法律对农村承包合同的重要事项都规定了民主议定原则，将农村土地发包给集体经济组织以外的人承包要经过三分之二村民同意，即要通过一定的民主程序决定。但是，部分村干部却根据个人好恶、亲疏擅自进行发包。从近年来审理的承包合同案件情况看，因违反民主规定原则造成解除合同的案件占相当的比例，造成土地流转困难。 2.土地流转行为不规范 目前，土地流转大多是农户间自发进行的，部分农民法律意识淡薄，采取口头协议进行土地流转的
8、仍然占很大比例。而经过乡镇农业承包合同管理机关登记、备案或签证及公证机关公证后流转的土地很少。在一些地方即便双方签订了书面协议，但也存在手续不规范、条款不完备等问题。“对双方的权利义务及违约责任没有明确的规定，一旦出现纠纷无法追究责任且大多数流转地没有登记并进行公证，也缺少土地承包经营权流转价格评估机构，而且对于农村流转地价的评定缺乏科学合理的标准，导致农地转让的随意性和无序性。”3另外，虽然各地都强调要在农民自愿的前提下进行土地流转，但这一原则很难完全贯彻。在实际操作中，有的乡村集体经济组织没有经过农户的同意，将土地流转第三方经营；部分村组干部不尊重农民意愿，直接充当土地流转主体；个别乡村组
9、织甚至越俎代庖，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。这些不规范的土地流转行为，既导致承包关系混乱，也容易引起土地矛盾和纠纷。 3.土地流转中农民利益缺乏保障 一是强制流转现象违背了农民意愿。个别地区没有认识到土地流转的主体是农民，在工作中还存在“错位、越位”的现象。在土地流转问题上，采取“一刀切”的简单化操作方式，出现强制性流转现象，严重损害了农民的利益。二是土地流转缺乏对农民利益的保护机制。在土地流转前，缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查和评估，更没有让承租方交纳经营风险保证金；在土地流转后，流转业主一旦经营上出现失误，无法履约，常常给参与流转的农户造成巨大的经济损失。造成
10、损失后，又没有有效的补偿办法，风险由农民承担。三是农民的流转收益缺乏增长机制。在流转合同的约定上，农民土地流转收益一般是一旦确定基本不作改变，流转期间不再调整租金，流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。此外，某些地区还存在着土地“二次流转”现象，致使农地资源长期闲置和原出租方利益受损。 4.土地流转市场机制及社会化服务体系不完善 土地流转与土地市场二者相辅相成、互相促进，土地流转可以促进土地市场的发育与完善，健全的土地市场能为土地流转提供规范的交易场所，使土地流转更趋合理化。但当前农村土地流转市场化运作机制没有建立，政府干预多，没有形成统一规范的土地流转市场，严重制约农村土地流转的有序进行
11、。一方面，大部分地区尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅，土地流转的对象和范围选择余地小，往往出现农户有转让土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到出让者的现象。即使实现了土地流转，也往往局限于村内或亲朋之间，使土地效益得不到最大限度发挥，在一定程度上影响了土地流转的程度、规模和效益，限制了土地流转的区域范围。另一方面，目前很多地方在土地流转方面还没有完善的资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构及土地保险机构等，致使土地承包经营权流转不能健康有序进行，从而严重制约了土地交易市场的发育。需求的规范化与土地交易的零散性之间的矛盾突出，土地很难以较为合
12、理的价格在市场中流转。 5.部分承包方不履行合同义务造成合同解除，土地流转受阻 在实践中，分为几种情况：一是有的农户以低价承包，又以高价转包，从中渔利。二是故意拖欠承包费，村组也不进行催收。三是承包户擅自改变土地用途，对承包的土地改变使用方式或者进行破坏性、掠夺性生产经营，破坏了土地和林业资源，损害了集体的利益。 在土地流转中上述问题的存在，给农民的正当权益造成很大损害。一是农民的知情权得不到尊重。部分村干部在进行集体建设用地流转时封闭信息，私下操作，财务不公开，村民缺乏表达意见和意愿的机会，无法发挥监督作用，难以得到财产处置时的收益。二是由于现行法律对“国有”和“集体”土地采取区别对待的政策
13、，致使集体土地的流转不能按照市场规律运作，流转收益往往低于可比区位的国有土地。三是收益分配机制不完善。一方面，政府暗中参与土地流转收益的分配，往往收取较多的流转服务费。其实，政府的职责是管理流转市场，维护公平竞争，使相关权利人的相关权益得到保障，无权直接参与收益分配。另一方面，农村集体组织内部分配制度不明确，村组干部再分配集体土地流转收益时往往践踏民主，独享收益分配决定权，决定流转收益的分配方式、分配金额，严重侵吞部分农民的应得收益。四是妇女的土地承包经营权没有得到合理保护。往往表现在剥夺出嫁女、离婚女和丧偶妇女的合法经营权，这一部分人中，在原居所或新居所未取得新的土地承包权，原土地承包合同尚
14、未到期，由发包方单方解除合同，收回承包的土地，从而使她们丧失了对土地的承包经营权，剥夺了其承包土地的合法权益。 四、规范土地流转，保护农民土地权益的建议由于农村土地流转在农业现代化进程中的地位和作用，且对农民权益影响重大，决不能对其放任自流，必须予以规范。为此，需要从政策法规、限制行政强制、强化村民自治、优化管理服务等方面努力。 1.修改完善相关政策法规 一是 2004 年通过的中华人民共和国宪法修正案第 10 条规定：“任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这里的土地使用权并未区分国有和集体。物权法39 条规定：“所有权人对自己的不动产
15、或动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”而 2004 年修订的土地管理法第 63 条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让、或者出租用于非农建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这说明法律规定直接存在冲突，需对限制农地的内容进行修改，以促进土地流转的发展。二是进一步明确土地承包经营权的法律地位。进一步明确土地承包经营权“用益物权”的地位，允许借助转包、出租、抵押、折资入股等形式实现不同农地不同主体间的合理流动。三是完善土地承包政策。出台促进规模经营的政策措施，有针对性解决规模化流转困难问题。 在完善相关法
16、律的同时，应大力宣传农村土地承包法、民法通则、土地管理法、农业法以及与农村土地承包经营权相配套的法律、法规，让农民了解更多法律知识，增强承包农户的法律意识和法制观念，自觉守法、护法，正确行使权利，有效防止各种矛盾的发生。 2.减少非法干预，强化政府机构和村组干部的指导作用 政府机构和村组干部在协调、指导土地承包合同工作中，要提高素质.依法行政，规范自身行为，指导农户正确行使土地的流转权利。首先.政府和村组应明确自己的角色和法律地位，摆正和农民的关系。若时刻以农民利益为主，处处维护农民利益，就会更快促进土地流转发展。其次，充分发展村民民主，强化村民自治。村民自治就是广大农民直接行使民主权利，依法
17、办理自己的事情，村民自治制度的基本内容和核心是“四个民主”，即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。既然国家宪法和相关法律已明确规定了这些内容，基层政府和村委会就应该负责落实，引导农民自我依法决定涉及其切身利益的事情。目前，农民不是不想行使这些权利，而是没有行使权利的保障机制，民主权利受到侵害救济渠道不畅。一旦村民实现自治，就会在很大程度上限制行政强制，土地才会在更大程度上按村民意愿流转，村民才能享受实实在在的利益。 3.培育规范化的土地流转市场 推进土地流转，就要积极培育土地流转市场，建立严格而规范的配套制度和措施。一是建立农地流转交易所。通过交易所，将农村闲置的建设用地通过招、拍、挂
18、等方式，进行多种方式流转，使固化的土地资源动起来，实现农户和业主的有效对接。二是建立农地流转信息网络，使广大农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获取可靠信息，沟通供需双方的相互联系，切实解决农地流转信息不畅、配置不佳的问题。三是建立科学的土地流转价格形成和指导机制。“因地制宜地建立多元化的流转价格体系，通过土地流转价格来调节土地的利用结构。同时，根据市场供求、宏观经济运行状况和土地受让方的投资变化，在研究受让方承受能力的情况下，适时进行流转价格的调整，以便更好地反映土地的动态价值变化”，4从而建立健全农民土地流转收益增长机制，保障农民收益能随经济的不断发展得到相应增长。 4.强化土地流转的规
19、范化管理 政府要加强土地流转管理，特别是要处理好土地流转促进农业综合开发与保护基本农田的关系，处理好土地开发与保护群众权益的关系，把各种流转方式纳入规范化管理，确保交易双方权利和义务明晰。一是要切实做好农地确权、登记、颁证工作，明确农户在农地转让中的主体地位，禁止村级组织代替农户或超越农户对外签订流转合同，依法保障农户对承包土地的占有、使用、收益等权利。二是强化基层组织的调解作用，引导土地纠纷通过仲裁机构解决。三是正确认识承包者与发包者在土地流转中的行为。对因外部承包引起的纠纷，建议在承包合同的订立中要程序合法、内容明确、具体等，用招标方式订立承包合同的要遵守相关法律规定；对因内部承包引发的纠
20、纷，如单方解除合同、将承包地收回抵作公款或者是行政干预强迫、阻碍承包方进行土地承包权流转的行为，建议要对症下药，因事制宜，由司法机关、乡镇政府、村组共同参与，采取有效措施帮助农户解决实际困难，切实保护妇女的土地承包权。但是，对引起纷争诉之法院的，要正确适用农村土地承包法的规定，对侵害农户利益的，侵权人应承担侵权责任，由此发生的土地流转，应一律宣布无效，对土地流转中转包费、租金、转让费、非法截留和扣缴的个人或组织，应当退还土地收益者。 5.完善收益分配机制 收益分配机制的确定有利于农民权益保护的明晰化，重点应理顺政府、农村集体经济组织和农民三者之间的收益分配关系。农民是土地产权的主体，分配比例应
21、向其倾斜；农村集体经济组织可提取部分收益用于村内公用事业的发展；政府作为服务者、指导者，可以税费的形式获得部分收入作为管理费用和支持特定事业的建设，调节土地走向和保证土地利用符合国家总体规划，但比例不宜过大。同时，要健全可行的收益分配操作程序，避免因收益分配过程中程序不明确而暗箱操作损害农民权益现象发生。 本文系河南省政府决策研究项目“乡村民主政治发展与农民土地权益保障问题研究”（编号：B543）的部分研究成果。参考文献： 1刘武俊.私有财产神圣不可侵犯一解读对私有财产的“傲慢与偏见”J.鹏程，2003，（04）. 2王景新.中国农村土地制度变迁 30 年：回眸与瞻望J.中国集体经济，2008，（08）. 3刘启营.新形势下健全农村土地流转市场的路径分析J.农业经济，2009，（04）. 4王春超，李兆能.农村土地流转中的困境：来自湖北的农户调查J.华中师范大学学报（人文社会科学版），2008，（04）.作者单位：商丘师范学院政法
