1、武当之道 中国第一个旅游经济特区发展模式研究道可道，非常道。武当之道，在于为先，在于创新。为先则得首要之义，是谓特区；创新则有持续之力，是谓样板。引言：研究从传道授业解惑开始2009 年 9 月 1 日-3 日，我院作为中国旅游报社牵头组成的课题组（简称课题组）的核心成员之一，奔赴心仪已久的武当山进行考察。武当山位于中国湖北省西北部十堰市境内，背倚苍茫千里的神农架原始森林，面临碧波万顷的丹江水库（中国南水北调中线工程取水源头），属自然景观和人文景观完美结合的山岳型风景名胜区，被誉为“亘古无双胜景，天下第一仙山”，拥有“世界文化遗产、国家重点风景名胜区、中国著名道教圣地、武当武术发祥地、全国十大
2、避暑胜地”等华丽头衔。然而，这样一处“仙山圣水相依、人文生态一体”的风水宝地，中国旅游管理体制创新的先行者，我们课题组一行六人却都是初次到访，不能不让人产生如许困惑：第一，武当山在 1994 年便与曲阜孔庙孔林孔府、拉萨布达拉宫、承德避暑山庄同时被联合国科教卫组织列入世界文化遗产名录，但其旅游发展却没有如上述三者那样迅速驶入快车道，甚至还颇为低调，原因何在；第二，与其他景区不同，在行政建制和管理体制上，武当山已突破常规，初步探索实践出了国内独一无二的“旅游经济特区模式”。从字面上看，它似乎已将旅游发展的落脚点从风景区经济提升到区域经济层面，并用特区作为注解。但对这种现象的研究仍处于“千呼万唤始
3、出来，犹抱琵琶半遮面”的状态中，一方面，旅游界和学术界都尚未给予高度关注，另一方面，体制创新者自身也无法明确地回答出武当山旅游经济特区“特”的本质体现。带着上述疑惑，课题组先后实地考察了景区游客中心、武当金顶、南岩宫等知名古建筑群、逍遥谷、太极湖、武当山博物馆等精品旅游景点，观看了武当山功夫艺术团的精彩演出；并在各种可能的场合下，如行车的途中、参观景点的路上、宴席上、正式的座谈会上，与陪同我们考察的武当山旅游经济特区管委会负责人进行深入交流，听取他们关于武当山管理体制、景区拆迁、景区管理、招商引资、太和哲学在管理中的应用等经验介绍；还与相关各方人士，如景区导游、普通的执法人员等进行了随机的现场
4、访谈。我们的疑惑在他们一次次“传道授业”的过程中，如云雾接受到阳光的洗礼渐渐消散，并深刻感到武当山的大兴必在眼前。课题组衷心感谢他们的拨冗接待。可以说，这是一次的武当之行是一次物超所值的考察经历。时间虽短，但所见所闻无不令人耳目一新、受益匪浅。除美丽壮观的自然人文景观不断冲击着我们的视野和心灵之外，景区（包括我们下榻的宾馆）井然的秩序、清洁的环境、贴心的服务，工作人员务实高效的态度更给我们带来深深的震撼。它不仅使我们进一步理解了这次考察的价值，更为有意义的，它还使我们开始思考一系列对武当山未来发展至关重要的、对中国文化遗产管理和景区开发具有普遍意义的问题。当然，这次考察的最大收获还是对武当山管
5、理体制的认识。武当山现行的管理体制，就其系统性、可操作性、创新性、有效性而言，在我国景区中有其独到特点，甚至将其视为榜首亦不为过。因此，对这样一种全新模式的梳理，既可以填补学术空白，为更好的理解“政府在旅游资源保护、开发和社会调控中的作用”提供一个有力的分析工具，又能引导实践，为今后景区管理体制的改革提供可资借鉴的方向，从政府高端发力的高度进行一场助推我国旅游产业与社会经济迅速腾飞的理念创新。由于该模式最大的贡献是用武当山旅游经济特区这样一个强力组织统领整个区域的所有事务，破解了传统景区发展管理模式的制约性瓶颈因素，吻合了社会经济发展规律，故本报告将其称为“武当之道”，以区别于黄山模式、焦作现
6、象、泰宁路径等固有提法，并从武当山道教圣地的文化脉络出发，继承和发扬中国道家思想的哲学精华。武当之道不仅是今天的总结，也将是明天提升的序曲，这需要更大范围、更广领域、更深层次的大胆改革，锐意创新！一、分析框架：制度创新理论的视角任何理论都有其适用范围。作为新制度经济学重要组成部分的制度创新理论也不例外。如果要运用制度创新理论来研究我国旅游管理体制的变化，必须回答的一个问题是：制度创新理论是不是一个恰当的理论视角？回答是肯定的。新制度经济学是用主流经济学的方法来分析制度的一门经济学。迄今为止，新制度经济学的发展初具规模，已形成交易费用经济学、产权经济学、委托代理理论、公共选择理论、新经济史学等几
7、个支流。制度经济学家在研究方法上带有具体化的特点，他们着重研究微观经济制度，并更多地从现象上和形式上进行分析。所以其理论核心总是围绕着制度的内涵和构成、制度变迁和创新、产权制度和国家理论这些具体的制度范畴。在制度的内涵与构成分析上，使用“制度安排”将制度内涵具体化，认为制度安排是约束特定经济行为和关系的一整套行为规则。在制度变迁的研究中，具体涉及制度变迁的成本与收益分析。在产权制度的研究中，以具体的产权制度为典型、分析了产权制度的起源和功能以及产权制度的演进。在产权制度的激励问题研究中，从具体的经济目标出发，去研究如何制定具体的制度和规则以保证行为主体进行创新活动。制度变迁理论是新制度经济学的
8、一个重要内容。制度变迁理论的代表人物是诺斯，他强调，技术的革新固然为经济增长注入了活力，但人们如果没有制度创新和制度变迁的冲动，并通过一系列制度（包括产权制度、法律制度等）构建把技术创新的成果巩固下来，那么人类社会长期经济增长和社会发展是不可设想的。换句话说，在决定一个国家经济增长和社会发展方面，制度具有决定性的作用。V. W. 担坦在诱致性制度变迁理论一文中认为：制度变迁包含三层涵义：一种是特定组织的行为的变化；这一组织与其环境之间相互关系的变化；在这一组织的环境中支配行为与相互关系的规划的变化。制度变迁的原因之一就是相对节约交易费用，即降低制度成本，提高制度效益。所以，制度变迁可以理解为一
9、种收益更高的制度对另一种收益较低的制度的替代过程。产权理论、国家理论和意识形态理论构成制度变迁理论的三块基石。制度变迁理论涉及制度变迁的原因或制度的起源问题、制度变迁的动力、制度变迁的过程、制度变迁的形式、制度移植、路径依赖等等。制度创新是制度变迁的前提，制度创新是创造性的破坏，即实现旧制度的瓦解，并建立起新制度的安排，制度创新的任务就是设计并锁定制度变迁的目标模式。诺斯（1990）认为，制度是一种社会的游戏规则，规范地说，它们是为决定人们之间的关系而认为设定的一些制度规范。L戴维斯和 D诺斯认为，制度创新需要有一个相当长的时间过程。因为制度创新存在着一定的时滞问题。造成这种时滞的原因是：制度
10、上的创新是一个复杂而艰难的过程，因而需要一定的时间来产生；新旧制度的替换需要有一个磨合和适应的过程；一种新制度的出现要受现存法律规定的活动范围的制约。如果现存法律不容许某种新制度的出现，就只有等修改法律制度之后才能实行制度变革。影响制度创新的因素有：产权机制、动力机制、治理机制和协调机制。L戴维斯和 D诺斯进一步把制度创新的全过程划分为五个阶段：（1）形成“第一行动集团”阶段。所谓“第一行动集团”是指那些能预见到潜在市场经济利益，并认识到只要进行制度创新就能获得这种潜在利益的人。他们是制度创新的决策者、首创者和推动人，他们中至少有一个成员是 J?熊彼特所说的那种敢于冒风险的，有锐敏观察力和组织
11、能力的从事全新的“企业家”。（2）“第一行动集团”提出制度创新方案的阶段。先提出制度创新方案，再进入下一阶段的创新活动。（3）“第一行动集团”对已提出的各种创新方案进行比较和选择的阶段。方案的比较和选择，必须符合能获得最大利益之经济原则。（4）形成“第二行动集团”阶段。所谓“第二行动集团”是指在制度创新过程中帮助“第一行动集团”获得经济利益的组织和个人。这个集团可以是政府机构，也可以是民间组织和个人。（5）“第一行动集团”和“第二行动集团”协作努力，实施制度创新并将制度创新变成现实的阶段。L戴维斯和 D诺斯指出，担负制度创新活动职责的“第一行动集团”可以分为三种不同层次，因而在现实世界上有三种
12、不同层次的制度创新，即由个人、团体、政府分别来担任“第一行动集团”的制度创新。但不管是哪一层次上制度创新，其预期的制度创新收益都必须大于预期成本，否则，制度创新就缺乏经济利益动机，因而不可能实现制度创新。至于在哪一层次上实现制度创新，则视哪一层次上可以得到的预期纯收益最大化来决定。在有个人、团体和政府三种不同层次的制度创新推动者可供选择的条件下，一般而言，政府的制度创新是有较大优越性的。因为某种制度创新，需要付出巨大的费用，或者获取潜在经济利益时遇到私人产权的阻碍，或者私人市场还不曾得到充分发展的情况下，往往个人或团体都难以承担“第一行动集团”的职责，这时由政府来进行制度创新则较为有利。再者通
13、过政府制度创新获得的潜在经济利益，将归全体社会成员共同所有，不归个别成员或集团成员所有。当然，在政府推行制度创新的情况下，社会个别成员的自由意志有可能受到抑制，自由思想受到限制。因为在实行制度创新之前，并不需要取得全体社会成员的一致同意，不同意的成员又没有任意退出政府制度创新安排的权利，如果要退出，就可能付出巨大的个人代价经济的、政治的个人成本。L戴维斯和 D诺斯认为，制度创新的过程乃是制度的失衡与制度的均衡的交替变化过程，即制度的动态变化与发展过程。在制度均衡状态下，对现存制度的改革，不会给从事改革者带来更大的利益，因此，这时不会出现制度创新的动机和力量。但是，如果外界条件发生变化，或市场规
14、模扩大，或生产技术发展，或一定利益集团对自己的收入预期有了改变等等，而出现了获取新的潜在利益的机会时，可能再次出现新的制度创新，然后又达到制度均衡。在制度学派经济学家看来，制度不断完善的过程，就是这样一种周而复始的从制度的非均衡到制度均衡的动态变化与发展过程。而制度创新是就从一个博弈均衡走向另一个博弈均衡的变化，制度变迁或制度演化是制度漂移和制度创新的总和。二、条块分割：中国社会经济发展的两大障碍（一）部门利益和地方保护主义1、部门利益化和利益部门化部门利益化，即政府部门在行政管理中不仅是一个行政主体，而且还以独立的经济利益主体的身份出现。另外，作为部门利益化的结果，形成利益部门化的格局，也是
15、部门利益的又一表现形式，而且利益部门化和部门利益化是相互联系、相互影响的系统。政府部门利益化的实质，是政府的公共权力被具有私利的主体所分解，而这个主体恰恰是政府的一部分。本来，社会生活中之所以要有政府，是为了形成公共秩序和提供公共产品，但在我国现实的社会生活中，一些利益化严重的政府部门则开始成为导致社会经济秩序紊乱的因素。当前行政机构运行的一个明显特征就是部门利益化。部门作为利益主体出现，争取更大的权力，创造更多的供本部门享有的利益。部门自身利益必须与具体的行政执法行为相分离，这是政府对社会实施有效管理的一条基本原理。部门利益化主要是由于长期以来，我国行政的突出特点是，决策与执行不分、机构设置
16、偏多、职权交叉重叠。在具体行政过程中，凡是能巩固、谋取部门利益的，则积极“作为”，凡是与部门利益相抵触、难以谋取部门利益的，则消极“作为”甚至“不作为”。这使得一些能维护、增进国家利益的重大决策，如反垄断法、燃油税、内外企业两税并轨、数字电视标准等迟迟难以出台，而一些对国家利益有消极影响的重大决策，如教育产业化、医疗市场化、行业垄断、外企“超国民待遇”以及很大一部分出口退税等迟迟难以取消或调整，行政执法重事前审批、轻事后监督管理的现象普遍存在，这也是矿难及金融案件频发的重要原因。部门利益化的历史形成既有公务员自身的主观原因，也有现实机制的客观基础。应该在强化对公务员教育的同时,完善我国的政治体
17、制、法律体系、财政制度,加强对行政权力行使的监督力度,努力遏制部门利益化的不良倾向,实现“和谐行政”。2、地方保护主义所谓地方保护主义，就是地方政府利用其手中的行政权力，对本地企业和外地企业在经济上实行差别待遇，对地方的企业进行保护，或者是对其违法行为诸如制假、售假行为，或者违反环保规定如污等提供保护伞。还如，对企业间的重组、合并进行行政干预，或者只许自己的企业去兼并别人的企业，而不让别人企业进来兼并自己的企业。地方保护主义的表现形式有多种：（A）一些地方政府发布地方性法规、文件，强令或变相强令本地企业只能销售、购买、使用本地产品，或只能接受本地企业提供的服务，禁止或限制外地产品入境和销售，（
18、B）有的地方政府要求外地产品办理不同于其本地产品的审批手续，（C）有的地方政府对进入本地的产品采取歧视性政策，设关置卡，额外收费或实行不同的税费标准，（D）有的在技术、质量要求上采取与本地产品不同的标准，重复检验、认证；（E）只给本地企业某些优惠和补贴，使外地企业与本地企业的竞争不处于同一起跑线上。地方保护主义的成因主要如下几个：第一，经济体制改革使地方政府具有了独立的利益；第二，具有独立利益的地方政府具有追求财政收入最大化的动机；第三，现有的政治体制下，中央政府和地方政府之间存在信息不对称；第四，我国行政性经济使各地在产业结构上具有高度相似性。3、部门利益和地方保护主义的危害：组织结构失效的
19、内在本质部门利益化和利益部门化是在体制内部利益分割的一种竞争结局表述，说明了部门利益的本质不利于经济效率的提升，不利于资源的优化配置，不利于区域经济的协调发展。同样地，地方保护主义也是经济发展道路上的重要障碍，为个人利益不顾他人利益，为地方利益不顾国家利益，为局部利益不顾整体利益都是地方保护主义的具体表现。总之，部门利益和地方保护主义是中国现代行政体制的两个阻碍性因子，容易在制度设计的组织运行过程中，产生系列矛盾和利益冲突，形成经济社会发展的一个个“坎”，最终逐渐降低组织运行的效率和生命力，最坏的结果是彻底使得组织的运行瘫痪，失去继续存在的必要，也就是组织失效。（二）条块分割在旅游管理体制中的
20、表现1、多头管理制肘条块分割在旅游管理体重的一个重要表现是多头管理，也就是一个事情的管理权力界限不鸣曲，多个政府职能部门都能“插上一脚”，而且还有理有据，出于部门利益的考虑和权衡，不同的部门都形成了管理旅游景区的冲动，希望能在其中“分一杯羹”，这种权力的交叉和重叠现象，必然导致办事效率低下，手续繁杂、部门过多，相互制肘，管理不力。2、利益争夺激烈与“多头管理”相映成趣的另一个管理场景就是严重的利益纷争，这是权力冲突和叠加的恶果，不同的管理部门从不同角度和法理依据，分头占有国有文物资源、风景自然资源、国家土地资源等具有稀缺性和垄断性的资源，结果资源利益争夺激烈，形成小集团，损害体制的公益性和社会
21、的公民性，严重危害了景区的可持续发展。3、体制协调失效旅游管理体制也是分层级的，有纵向分级和横向分级的区别，不同管理层级有不同的管理动机和权力配置，发挥的功能也不尽相同，管理作为的动机也不相同，特别是区域旅游管理过程中，旅游体制的协调扮演了重要角色，显得十分重要，但是在条块分割的体制背景下，在地方保护主义和利益部门化的作用下，体制协调必将走向非合作的反面。二、条块分割：中国社会经济发展的两大障碍（三）中国现行旅游管理体制的典型模式国内景区管理模式比较表典型模式行政建制 经营体制 旅游管理方针 内部能力建设黄山模式隶属黄山市黄山区，黄山管委会主要领导由黄山市主要领导兼任黄山旅游集团和黄山旅游发展
22、有限公司与黄山管委会是一套人马，两块牌子严格保护、统一管理、合理开发、永续利用的方针，坚持“山上游，山下住”的管理方针采取了一系列工程、技术、管理、行政等措施，强化自身建设能力九华山模式九华山管理委员会属于池州市政府派出机构，中共九华山风景区工作委员会属于池州市委的派出机关。没有人大和政协，管委会和党委是一套班子，两块牌子集团公司是管委会下面直属机构，由原来的国资委演化而来，股份公司是集团公司下面的一个二级公司，主要是集团公司控股遵循“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的发展方针，山上常住人口逐渐减少，让景区的文化旅游功能更突出采取了分区建设、功能整合、竞争联动的发展建设模式泰山泰山旅游
23、管理委员会管理景区山上旅游相关业务，但是，同时泰山旅游管理泰山旅游管理会具体负责旅游管理、运营、服务等方面的工作实现了对泰山森林、植被及旅游景点的 24 小时全方位监控,在景区在极力保护核心景区的文化、自然遗产模式委员会又隶属于泰安市泰山区旅游局，形成双头管理资源监测、森林防火、游人安全管理方面进展很大，科学合理地保护管理好泰山资源的同时，加强招商因子和配套项目建设的力度武陵源模式武陵源管理体制比较复杂，一方面涉及的利益主体比较多，另一方面，行政主导的方向不尽相同，但是均以旅游管理委员会为主，不设行政职能武陵源的管理运营处于张家界、索溪峪、天子山三个景区“三足鼎立”的格局，张家界国家森林公园处
24、于龙头地位有利于武陵源的规划建设和管理是武陵源的管理方针在规划、设计、建设等方面强调各方利益的均衡，加强内部协调工作力度1、模式比较中国旅游业发展的三十年也是景区管理体制改革和创新的三十年，在这个不断演变和发展的过程中，许多著名的景区和景点为武当之道的研究提供了有价值的参考范本，为此，课题组在上期刊登的“国内景区管理模式比较表”中，从行政建制、经营体制、旅游管理方针、内部能力建设等几个方面，对国内成功的案例进行理论梳理，简要总结出一些成功的做法和经验，以黄山模式、九华山模式、泰山模式、武陵源模式为例，进行横向比较研究，得出管理体制方面的结论。2、分析结论通过以上分析比较，课题组认为“武当之道”
25、践行的“武当山旅游经济特区模式”，在很多地方和国内其他开发管理方式有很多类似的之处，不失为一种成功而有效的模式，是破解部门利益和地方保护主义的法宝。三、由景区到旅游经济特区：武当山管理体制的嬗变武当山从上世纪 80 年代初开始，就致力于管理体制的探索，到现在已经历经七次大的变革，每次变革不管在形式上还是内容上都具有高度的前瞻性和引领性，值得我们细细品味和总结。（一）几度分合：局镇合一管理体制的曲折走向武当山风景区开发建设始于 1980 年。1980 年 7 月成立“武当山风景区筹备处”，省委、省政府还专门成立了“武当山风景区建设领导小组”；1982年 4 月成立“武当山风景管理处”，1984
26、年 12 月“武当山风景管理处”和“武当山镇”合并为“武当山管理局（镇）”，实行局镇合一管理体制。1986年 12 月，武当山管理局更名为“武当山风景管理局”，为县级机构，隶属原郧阳地委、行署领导；1987 年 4 月，局、镇分设，武当山风景区管理局仍为正县级机构，由“丹江口市代管”；1993 年 12 月，武当山风景区管理局与武当山镇又一次合并，成立“武当山风景区管理局（镇）”，实行一套班子，两块牌子体制，由丹江口市代管。纵观这上述体制改革历程，有以下现象可供评鉴：第一，武当山管理体制的变迁是多种力量长期发展和博弈的一个过程，当武当山因旅游而成为一项重要财源时，行政建制便成为有关政府争夺武当
27、山管辖权的通道，这种争夺既是变革的焦点，又是变革的阻力。第二，创新性的构建了局镇合一的管理体制，较早地关注到了景区发展与当地社区的互动关系，但这种关注仍然停留在行政管辖层面，表现为局镇合一体制的形成、分解与再次重构。第三，行政建制的约束使武当山在谋求自身发展的过程中始终处于被动服从的尴尬局面，而这正是武当山“守着金山讨饭吃”以及 2003 年遇真宫失火的内在原因。（二）有名无实：旅游经济特区新体制引发的成长阵痛武当山保护与旅游经营均需要恰当的行政建制来支持。1997 年 7 月，武当山风景区管理局（镇）与省级武当山旅游经济开发区合并成为湖北武当山旅游经济特区，实行三块牌子，一套班子，即：湖北省
28、武当山旅游经济特区、湖北省武当山风景管理局、湖北省武当山旅游局，仍为正县级机构，由丹江口市代管。这样，就出现了一个世界级风景名胜区却按乡、镇级政府职能模式和工作方式管理的局面。“管景区的管不了景点，管建设的管不了规划，管山的管不了林，管庙的管不了人”，这曾是武当山管理面对的尴尬和困境。这次体制改革，表面上扩大了武当山的管理权限，但由于没有理顺与丹江口市之间错综复杂的关系，使得景区发展仍然困难重重，旅游经济特区不但有名无实，条条块块的部门制约以及由此产生的行政摩擦时有发生，“特区不特、封闭不封，上下左右走不通”，造成丹江口市与武当山旅游经济特区之间的芥蒂和隔阂。可以这样说，从 80 年代初到 2
29、003 年的 20 多年中，因体制、交通、管理等因素的制约，武当山旅游经济发展举步维艰，其旅游发展状况与武当山所具有的品牌价值相差甚远，景区最好年份旅游人数仅 20 余万人，财政收入仅 2000 余万元，“守着金山讨饭吃”是当时武当山旅游业发展情况的真实写照。（三）凤凰涅槃：特区体制在烈火中新生2003 年 1 月，武当山遇真宫荷叶殿在一场大火中化成了一片废墟，引起了国内外的广泛关注，武当山的发展问题开始摆上省委、省政府的重要议事日程，体制改革首当其冲。当年 6 月 17 日，省委、省政府在武当山召开建设发展现场办公会，决定在武当山设立真正意义的旅游经济特区，实施“主权不变、治权独立、事权下放
30、”管理体制。会议决定赋予武当山独立行使县一级政府职能，实行封闭管理，全面负责武当山风景区的保护、管理、开发、利用、规划和建设。同时，十堰市委对武当山的领导班子予以改组和调换，将原来管理武当山的两个县级单位、一个科级单位进行整合，撤销武当山旅游经济特区党委，设立武当山旅游经济特区工委，为十堰市委的派出机构；设立武当山旅游经济特区管委会，为十堰市政府的派出机构（正县级），与武当山风景管理局实行一个机构，两块牌子。这一决策，使武当山实现了从山区小镇到旅游经济特区的历史性跨越。为了研究的方便，本文将武当山旅游经济特区简称为武当山特区。武当山管理体制变迁示意图时任十堰市文体局局长的李发平走马上任管委会主
31、任和工委书记。面对新的管理体制，李发平并没有“新官上任三把火”，而是在没有裁减一人的情况下，顺利实现了管理体制的“软着陆”，同时也拉开了武当山新一轮发展的序幕。可以毫不夸张的说，一场大火烧出了一个新体制，武当山在这场大火中如凤凰涅槃一样浴火重生。武当山旅游经济发展以此次会议为标志，武当山开始进入快速发展时期。2008 年旅游接待人数122 万人次，旅游总收入 5.6 亿元，综合财政收入 1.51 亿元，较 2002 年分别增长 321%、1120%、522%，2009 年 1-7 月完成综合财政收入 1.05 亿元，同比增长 25%；接待旅游人数 91 万人次，旅游总收入 3.7 亿元，同比分
32、别增长21%、71%（图 2）。武当山古建群全部被列为“全国重点文物保护单位”，武当武术、武当山宫观道乐、武当山庙会被列入“国家非物质文化遗产名录”。武当山风景区被建设部授予“全国风景名胜区综合治理先进单位”，被中央文明办、建设部、国家旅游局授予“全国文明风景旅游区创建工作先进单位”、“国家级风景名胜区综合整治工作优秀单位”，被人事部、国家旅游局授予“全国旅游系统先进集体”，被国际旅游联合会评为“欧洲人最喜爱的中国十大景区”，被建设部评为“最受群众喜爱的中国十大风景名胜区”，被中国自驾车协会评为“首届中国自驾车旅游品牌十佳目的地”，被中国城市竞争力研究会评为“中国十大避暑名山”，在“中国最美旅
33、游胜地排行榜”评选活动中评为中国最美的十大宗教名山之首。尽管如此，特区政府并没有沾沾自喜，仍在孜孜不倦、高瞻远瞩、精益求精地推进更多大手笔、关系国计民生的建设项目，致力于武当山资源的保护和可持续发展、交通可进入性的提高和旅游产品的升级换代。四、特区之特：现有管理体制的建构与解读武当山旅游经济特区的本质是一个“特”字，没有特殊的背景就无法诞生武当山旅游经济特区，没有特殊的体制创造不了武当山经济特区的成绩，没有特殊的运行机制也发挥不了旅游经济特区的优势，也就没有进行总结和推广的价值，所以武当山旅游经济特区的本质是“特”。概括来说，可从“政治特区、旅游特区、经济特区、人才特区、服务特区、文化特区、理
34、念特区”等几个层面进行概括和提炼。（一）政治特区政治特区指的是武当山在行政管理体制设计上有其独特之处，某些举措在国内尚属第一。1、主权不变、治权独立、事权下放对景区管理者而言，景区的行政建制意味着他的行政地位，意味着他可获得的行政授权与制度保障。而 2003 年的体制改革，确定了武当山旅游经济特区实行“主权不变、治权独立、事权下放”的管理体制。即：主权不变：保持现有行政区划不变，这种做法减少了体制改革的阻力和成本，便于特区与十堰市、丹江口之间的事务协调；治权独立：赋予武当山旅游经济特区独立行使县一级政府的管理职能和权限，实行封闭管理，全面负责武当山风景区的保护、管理、开发、利用、规划和建设；事
35、权下放：除检察院、法院、人大、政协等权力部门外，税收、公安、工商、规划、建设、土地、宗教事务处理等县级行政权力，概由武当山特区政府独立行使。上述体制真正理顺了武当山与十堰市、丹江口、当地社区之间的关系，有效消除了部门之间的利益冲突，按旅游发展规律办事，由此拉开了武当山经济社会协调发展的新一幕。2、景政合一武当山旅游经济特区管委会与武当山风景管理局一个机构，两块牌子，实现了“景政合一”。“景政合一”的模式需要，建立高效精干的管理机构。要加快武当山发展，只有轻装前进，基于这样的前提，特区决定恢复湖北省武当山风景名胜区建设领导小组，由一位副省长任组长；要按照“小政府，大社会”的管理模式，实行武当山政
36、企分开、政事分开，实现管理经营分离，切实加大依法保护力度。核心景区管理要高效、精干，研究解决部门分割执法的问题，实行综合执法。同时要在管理机构内部引入竞争机制，积极推进人事制度改革，大力压缩机构和精简人员，实行定编定岗，竞争上岗。3、党政合一根据布迪厄的“场域”理论，中国政治体系内在结构特点是：政党居于中心位置，由内向外依次是行政系统、人大系统、司法系统，构成一个同心圆。党的组织对各种权力机构的渗透和有效控制，使中国政治系统中各个部分具有高度的同构性和重叠性。为了减少行政扯皮和部门制约，武当山旅游经济特区开创性地实行了“党政合一”，破解了同心圆模式下“多头管理、相互推诿、效率低下”的怪圈。第一
37、，对职能部门进行合并精简，除检察院、法院等司法权力部门外，特区下设纪律检查委员会、组织人事部、宣传部、文物宗教局、旅游发展局、景区管理局、国土资源局、规划建设局、发展改革与经济局、公安局、财政府、人口与计划生育局、农村工作局、社会事务局、武装部、工会、团委、妇联、武当山道教协会、国税局、地税局、工商局、街道办事处、地方志办公室、中国武当功夫团等 25 个职能部门。第二，不设人大和政协。第三，只设一个一把手，工委书记、管委会主任由一人担任，主持和统筹全面工作；其他班子成员按职责分工分设，分管领导相互不交叉，大事党委会讨论，小事直接通过，现场发现问题、现场拍板和落实；权力充分下放，调动了中层领导干
38、部的主观能动性和积极性。第四，特别需要指出的是，与其他景区设立的、只被赋予政府部分职能的管委会或管理局不同，武当山特区含有国税局、地税局等一级政府职能，使其有财力自主进行景区开发和建设。4、景城合一世界遗产地风景区的行政建制需要从“确定风景名胜区的土地空间、确定风景名胜区的行政级别、确定用于支持风景名胜区保护与旅游经营的外围土地空间、确定风景名胜区与外围社区的行政关系”等四个方面着手考虑。除以上我们提到的武当山旅游经济特区为正县级行政级别、封闭管理以外，该体制还明确了武当山风景名胜区的土地范围以及与外围社区的行政关系。在 20 世纪八九十年代，武当山就已经实施了局镇合一的管理体制，武当山风景区
39、管理局与武当山镇合二为一。随后武当山旅游经济开发区又被纳入到武当山体制中，到 2003 年，武当山特区区域总面积 312 平方公里，其中城区规划区面积 6.8 平方公里，建成区面积 2.8 平方公里，辖 1 个街道办事处，29个行政村，2 个居委会，总人口达到 5 万人，已是一个旅游城市的微缩体。牛年伊始，武当山特区抢抓国家扩大内需、南水北调水源区建设启动和省委、省政府打造鄂西生态文化旅游圈战略机遇，以创“世界知名，中国一流”风景区为目标，提出了“建设新区、改造老区、完善景区、开发湖区”的战略重点发展蓝图。从这个意义上看，武当山旅游经济特区已完全突破传统景区的单一管辖范围，以统筹社会经济发展为
40、切入点，实现了景城之间的有效融合。 （二）旅游特区1、旅游经济特区是旅游区域旅游经济特区首先是旅游区，武当山旅游经济特区发轫于武当山风景区，武当山旅游经济特区的核心范围也属于旅游区，所以，旅游区是武当山旅游经济特区的第一层涵义。就武当山旅游经济特区而言，主要包含五大板块，一是，山上旅游核心区；二是，太极湖养生度假旅游区；三是，武当镇老城区；四是，武当山新城区；五是，特区范围内的村落地区。21、旅游资源保护的“特”武当山现有国家重点文物保护单位 62 处，保存各类文物 6599 件。古建筑群点多、面广、线长、规模大，保护维修任务重。武当山头上有着世界文化遗产、国际级风景名胜区等多项桂冠，但是每一
41、个名号的背后都是历史性的责任和保护的义务，所以武当山旅游经济特区进行旅游开发需要始终将“保护第一”作为首要原则。另外，武当山旅游经济特区也是生态环境十分优美的地区，自然景观也具有非常高的保护价值，基于环境伦理理论和建设“两型社会”的需要，武当山旅游经济特区需要在资源保护上进行创新，这个做法提升到一个高度就是将武当山旅游经济特区打造成为稀缺资源的“保险箱”。22、旅游资源保护的“特”2003 年 6 月 17 日，湖北省委、省政府召开武当山现场办公会上，省委书记俞正声提出了“保护为主、合理利用、科学规划、严格管理”的“十六字方针”，进一步明确了武当山保护和利用的方向。1）爱护眼睛一样爱护文物一是
42、，加强制度建设，进一步落实了各单位文物安全的领导责任制和责任追究制度，完善了巡查、检查、登记、交接、汇报等制度。同时，根据文物保护单位“四有”（有保护范围、标志说明、记录档案、专人管理）的要求，对武当山 62 处文物保护单位划定了保护范围和建设控制地带，设置了界碑、界桩、保护标志和说明简介。对庙观存放的文物分类进行了拍照、编号、登记、绘图、归档等规范管理，并将全山可移动和不可移动文物进行电子档案管理。二是，加大了古建筑的修复力度，近年来，累计投资近 7000 万元用于古建筑的保护和修缮。三是，加强文物消防安全工作。现场办公会后，武当山迅速组成由公安、消防、文物、宗教等部门组成的联合机构，对武当
43、山文物景点再次开展拉网式检查，并针对存在的安全隐患，又投入整改资金 100 万，修建了 9 个消防池，增添了一批灭火机、消防枪、消防缸等消防器材。武当山消防站建设工程已经完工投入使用。组建了武当山防火安全机动大队，组织全区消防安全员，开展了安全知识培训和多次安全消防演练活动，并开辟了 4 万米的森林防火隔离带。制定了武当山文物消防安防工程建设方案，完成了多处古建筑安防工程建设。累计投资近 1000 万元，在主要文物点增设了消防设施，安装了避雷和电视监控报警系统。四是，投入巨资建设武当山博物馆，对多出文物古迹进行抢救性维修，同时建立文物数据库，使武当山文物管理步入现代化。2.3、旅游资源保护的“
44、特”2）景区做减法、城区做加法明确提出了景区做“减法”、城区做“加法”的规划和建设构想。这一“增”一“减”，让一个“大山大水大人文”的武当山景区正一步步凸现出来。一是，要求风景区内停止宾馆、饭店、商铺等一切服务设施的建设，最大限度地保护好景区生态环境，保持建筑与自然的和谐统一；二是，在城区，围绕提升武当山特区的城市功能、靓化城市环境、促进旅游发展等目标，做好基础设施建设的“加法”；以武当古镇为总的 格调要求，建设定位为“小、巧、精、古、特”。在上述过程中，特区按照“科学规划、严格管理”的要求，做到一个项目，一位领导，一套班子，一抓到底，确保投资者放心、老百姓安心、旅游者舒心。这样从体制的上游、
45、中游、下游保证了规划和管理的有机衔接和政策措施的连续性、有效性，增加了建设项目和综合效益。3）牢固树立“环境就是形象，环境就是生产力”的思想特区以创建 5A 旅游区为契机，不遗余力推进旅游环境综合治理。一是，将景区一类保护区范围扩大到 170 平方公里；二是，组建一支综合执法大队，依法加强对景区、城区的管理，从根本上解决了多头执法的矛盾，大大提高了管理效能；三是，对景区、景点和旅游公路沿线标志牌统一设计更新，做好旅游信息提示工作；四是，对核心景区农户一律进行搬迁。累计投资 500 多万元，对琼台、南岩、紫霄宫等景区核心部位农户、临时上户进行了迁移，并对原宅基地进行了成片、成线、成景绿化；五是，
46、对影响景区城区容貌环境的构筑物一律拆除，对景区现代建筑进行“穿衣戴帽”改造，目前正在实施城区亮化、净化、美化工程；六是，景区垃圾一律下山，确保景区、城区环境卫生全天候“8 分钟”保洁；七是，景区实行“三统一”管理，即统一集中经营，遏制乱摆摊点、尾随兜售现象；统一导游人员管理，规范导游市场秩序；统一明码标价、杜绝欺客宰客行为。2.4、旅游资源保护的“特”3）牢固树立“环境就是形象，环境就是生产力”的思想特区以创建 5A 旅游区为契机，不遗余力推进旅游环境综合治理。一是，将景区一类保护区范围扩大到 170 平方公里；二是，组建一支综合执法大队，依法加强对景区、城区的管理，从根本上解决了多头执法的矛盾，大大提高了管理效能；三是，对景区、景点和旅游公路沿线标志牌统一设计更新，做好旅游信息提示工作；四是，对核心景区农户一律进行搬迁。累计投资 500 多万元，对琼台、南岩、紫霄宫等景区核心部位农户、临时上户进行了迁移，并对原宅基地进行了成片、成线、成景绿化；五是，对影响景区城区容貌环境的构筑物一律拆除，对景区现代建筑进行“穿衣戴帽”改造，目前正在实施城区亮化、净化、美化工程；六是，景区垃圾一律下山，确保景区、城区环境卫生全天候“8 分钟”保洁；七是，景区实行“三统一”管理，即统一集中经营，遏制乱摆摊点、尾随兜售现象；统一导游人员管理，规范导游市场秩序；统一明码标价、杜绝欺客宰客行为。
