1、关于解决我国农村贫困问题的思考作者：胡平【摘要】面对我国农村贫困出现的脱贫难度增大、速度减缓、返贫率高、贫富差距扩大、贫困的代际传递增强以及经济风险增大等新问题,农村反贫困需要深入探索促进农村可持续发展的有效对策,及时调整社会制度、政策措施、扶贫战略,充分发挥政府和社会的力量,推进农村贫困问题的解决。【关键字】农村贫困;问题;对策。贫困问题是世界范围内的普遍性问题,我国的贫困人口曾经在世界贫困人口中占有相当数量,主要集中在农村。改革开放以来,政府先后通过体制改革推动扶贫、大规模开发式扶贫、扶贫攻坚三个阶段扶贫计划的实施,反贫困工作取得了举世瞩目的成效,贫困人口由 1978 年的 2.5 亿减少
2、到 2000 年的 3000 万人,“为发展中国家,甚至整个世界提供了一种模式”。进入 21 世纪,我国农村贫困出现了一些新情况,贫困人口的下降速度明显趋缓,反贫困工作面临着新的挑战。一、目前我国农村贫困存在的问题经过了长期的扶贫,农村绝对贫困人口数量在不断减少。截至 2004 年末,全国农村绝对贫困人口下降到 2610 万人,占农村人口的比重为 2.8%。目前这些剩余的贫困人口主要集中在一些自然环境恶劣、基础设施薄弱、资源极为匮乏、社会服务水平低、人力资源薄弱的地区,从其自身状况来看也多为文化素质较低、脱贫能力极弱的特殊群体。由于贫困程度深,致贫原因错综复杂,脱贫的难度增大,速度减缓,反贫困
3、的任务将更为艰巨。1、目前农村绝对贫困现象已大为缓解,相对贫困的问题却日益突出。一方面,城乡差距日益悬殊,1985 年城乡收入差距为 1.721,2003 年扩大为 3.231,如果将实物收入和补贴考虑在内,实际差距还要大得多;另一方面,地区之间的差距也在扩大,1978 年东部、中部、西部地区农村居民人均纯收入比为1.0910.91,2002 年扩大为 1.50l0.78,贫困人口主要分布在中西部地区、山区和少数民族地区。因此,如何继续解决剩余农村贫困人口的温饱和缩小城乡、地区之间的贫富差距就成为新时期反贫困需解决的两大问题。2、一直以来,我国农村反贫困工作主要是针对尚未解决温饱问题的人口,政
4、府对贫困人口的统计和贫困发生率的计算也是基于绝对贫困而言的。2004 年政府划定的农村人口贫困线是人均年收入 668 元。由于脱贫的标准低,脱贫人口的脆弱性高,一旦遭遇自然灾害、疾病和经济波动,极易返贫,近年来扶贫速度减缓,返贫率高是其中的重要原因。因此,急需采取有针对性的制度和措施,引导脱贫人口求得进一步的发展,以巩固反贫困的成果。3、农村贫困人口整体素质不高,大多具有文化素质低下,人力资本匮乏的特征。这极大制约着贫困人口及其子女的向上流动,容易陷入贫困的陷阱无力挣脱。长期的贫困会形成一种自我维护的文化体系,潜移默化地影响人们的生活态度和价值观念,内化为相对保守的价值观念、安于贫困的生活态度
5、和拒绝革新的行为特征,使贫困者丧失了脱贫的动力和信心,这种心态和价值观不仅会影响到他们自身的发展,还会因其代际传递性而使得贫困得以维持和延续。随着反贫困的进一步深入,提高主体素质和转变贫困文化将成为关键所在。4、随着我国农业商品化、市场化进程的加快,农业生产的风险和不确定性也在不断增大。从整体而言,农民适应社会化大生产和抵御市场风险的能力还很弱,加上国家相应的农业保险和救济机制还不够完善,广大农民面临的是高风险和低保障并存的处境。加入 W TO 后,农业还必须参与国际竞争,开放国内市场,逐步取消商品进口配额,取消农产品出口补贴,对农业生产和农民收入带来的冲击是不可避免的。这些宏观因素都会影响到
6、农民今后的生存和发展,对此也需要国家加以重视,制定相应的制度和措施,以做到未雨绸缪。二、新形势下解决农村贫困问题的对策思考根据中央制定了中国农村扶贫开发纲要,2000-2010 年农村扶贫开发的总目标是要尽快解决少数贫困人口的温饱问题,进一步巩固温饱成果,为达到小康创造条件,反贫困工作需要根据新的社会、经济发展现实,探索促进农村可持续发展的有效对策,推进农村贫困问题的解决。1、大力推进体制改革和制度创新,消除不合理的制度障碍,促进农村、农业发展和农民增收农村的贫困化是长期以来城乡二元社会结构下不合理社会、经济制度长期运作的结果。要从根本上解决农村的贫困问题,就必须消除导致贫困的结构性因素,打破
7、城乡二元社会结构,改革不合理的经济、社会制度,促进城乡协调发展。首当其冲就是要废除户籍制度和改革劳动用工制度,彻底消除农村劳动力转移的制度障碍,促进农村劳动力向非农产业转移;要建立和完善农村社会保障制度和保险制度,社会保障具有防止非贫困者陷入贫困和帮助贫困者摆脱贫困的双层功能,长期以来中国农民被排斥在社会保障体系之外,遭遇风险极易陷入贫困,因此,逐步建立低水平、覆盖广、多样化的农村社会保障体系,包括建立农村居民最低生活保障制度以及养老、生育等保险制度极为重要;尽快建立农村新型合作医疗制度,加强农村基础医疗设施建设,通过农民、集体和政府三方筹资的机制,扩大医疗保险的覆盖范围,提高农民抵御疾病风险
8、的能力。消除不合理制度障碍的同时还需要根据实际情况进行制度创新,要坚持以实现社会公平和共同富裕为导向,在制度上为贫困地区和贫困人口提供激励和保障机制,提高农村贫困人口的参与能力和获得发展的能力;制度创新必须考虑贫困地区和贫困人口的实际情况和承受能力,为其参与提供一定的安全保障;重视对贫困地区、贫困群体的价值观、道德、风俗、习性以及意识形态等深层文化因素的了解和掌握,以保证新的制度措施在实施中获得认同和支持,取得实际的效果。2、转变城市偏好的社会政策倾向,加大对农业、农村、 农民的投入,促进城乡统筹协调发展长期以来,我国经济社会发展的政策都带有城市偏好,重城市轻农村、重工业轻农业,导致资源、资金
9、等分配的严重失衡。因此,要解决农村贫困问题,必须转变城市偏好取向,社会政策要向促进农业、农村发展和农民富裕倾斜。要发挥国家财政和社会各方面力量,加快农村基础设施的建设,改善农村生产和生活条件,促进农村经济的发展;加快以税费改革为中心的农村改革,提高对农民、农业的补贴,增加对农业的投入,减轻农民的负担。近年来,这样的思路已开始体现在一些政策中,2004 年实行的“两减免三补贴”等扶持农业发展的政策,标志着中国在统筹城乡发展方面迈出了重要步伐;2005 年中央政府加大力度调整国民收入分配结构,切实转变财政分配、资源配置向城市倾斜的政策,新增财政支出和固定资产投资向农业、农村、农民倾斜,逐步建立稳定
10、的农业投入增长机制;2006 年中央彻底废除农业税,并提出加快建立以工促农、以城带乡的长效机制,推进社会主义新农村建设,这表明统筹城乡发展、缩小城乡差距将成为今后政府制定经济社会政策的重要原则。3、进一步完善扶贫开发机制,健全扶贫投入机制,增强实效性我国的农村扶贫战略根据实践的发展不断进行调整,最初主要是通过体制改革推进扶贫;80 年代以后,扶贫开发战略由“救济式扶贫向开发式扶贫转变,由单纯的直接救济向地区经济综合开发的方向转变”;到了“八七”扶贫攻坚阶段,扶贫开发战略又由过去区域经济增长带动战略转变为扶贫到户战略。面对 21 世纪农村贫困的新情况,须进一步完善扶贫开发机制,增强其实效性。首先
11、,应加大扶贫开发力度,进一步完善开发式扶贫。开发式扶贫强调通过国家和社会的扶持和引导,改善农村生产生活条件,增强贫困人口自身的发展能力,这种方式扶贫效度较高,仍应继续坚持和完善。其次,在继续坚持开发式扶贫为主的同时,还需根据实际情况,采取灵活多样的措施,以增强扶贫的针对性和有效性。据调查,中国现存的绝对贫困人口中,五保户占 1/5,残疾人占 1/3 强,生活在不宜生存的环境中者为 1/4,另有一些常年被疾病困扰没有劳动能力的、受教育水平极低的等等。基于这样的现状,针对丧失劳动能力的贫困人口,主要采取救济式扶贫,适当提高救济标准,尽快建立农村最低生活保障;针对自然条件极为恶劣地区的贫困人口,要积
12、极稳妥地进行生态移民和易地扶贫;而对于已脱贫但收入低下的贫困人口,要着力帮助其改善生产生活条件,发展适合产业,开辟增收渠道,减少和防止返贫。最后,要健全扶贫投入机制。政府对贫困地区的资金投入主要包括财政资金和信贷资金,但在以往实践中,财政扶贫资金到位率普遍较低,还存在资金被挪作他用的情况;信贷资金中的扶贫贴息贷款本应投向贫困农户,但实施中有相当部分流向了非贫困人口。这就需要在加大投资力度的同时,加强资金管理,严格监督和审计,确保资金及时足额到位,防止扶贫资金被挤占挪用;推广小额信贷等扶贫效果好的措施,使农村扶贫资金落到实处,真正使贫困户从中受益。4、大力发展农村教育,增强农村贫困人口的主体性,
13、培养其脱贫和发展的能力著名经济学家阿马蒂亚森认为贫困并不是收入低下,而是可行能力的缺失,主体地位的丧失,消除贫困就是要赋予主体以进行活动的实质自由。我国的农村扶贫从一开始就表现为一种政府行为,政府制定扶贫政策、进行社会动员,在反贫困行动中发挥着主导作用,但对贫困主体的重视不够,许多行动没有让贫困农户参与,具体的政策、措施也未能与他们的实际情况和意愿很好结合,这导致贫困者在反贫困过程中缺乏主体性,参与性不强,甚至还采取消极对抗的态度,严重影响了扶贫的实际效果。政府扶贫要实现“造血”的功能,就必须充分调动贫困人口的主体性和积极性,培养其脱贫和发展的能力。在反贫困的实践中,农村贫困人口的素质和能力是
14、影响其脱贫的关键性因素。根据第五次全国人口普查显示,我国尚有 8500 万文盲人口,主要集中在农村贫困地区;在全国农村百户劳动力中,高中以上文化程度的占 11.62%,初中以下文化程度的占 80.29%,文盲率为 8.09%,科学文化素质低下、技能缺乏成为阻碍他们摆脱贫困的深层原因。教育是提高人口素质,增加人力资本的最重要途径,各级政府要充分认识到教育在反贫困中的重要作用,加大对农村教育的投资,改善贫困地区教育基础设施,提高师资力量;普及义务教育,降低贫困儿童辍学率和青少年文盲率;发展职业技术教育,各级财政要安排用于农民职业技能培训的专项资金,开展有针对性的技术技能培训,提高农民务农的水平和外
15、出就业的能力;逐步提高贫困人口的科学文化素质,改变落后保守的心态和观念,增强其脱贫和发展的可行能力,成为积极主动改变贫困现状的主体。5、动员社会力量广泛参与,充分发挥非政府组织在反贫困中作用以往农村反贫困任务多由政府承担,从实践的结果看存在着局限性。农村反贫困是一项艰巨的系统工程,历时长、涉及面广、人数众多、情况复杂,仅仅依靠政府的力量是不够的,需要形成社会的合力,要在坚持政府主导的同时,进一步动员、引导、鼓励、支持各类社会组织、国际机构和各界人士参与扶贫开发,形成多元救助机制,探索新型扶贫模式。根据国外的扶贫经验,非政府组织(NGO)在反贫困过程中起着关键作用。近年来,非政府组织在公共事务管
16、理中具有的灵活便捷、创新高效等优点在我国农村扶贫工作中有突出的表现,有研究表明,在“八七扶贫攻坚计划”期间,非政府组织筹集的“社会扶贫资金”占全国扶贫总投入的 28%,参与扶贫的 NGO 与准NGO 的扶贫贡献率达到 20%35%,项目成功率、资金回收率基本上在 90%以上;一些由非政府组织发起、组织的社会扶贫活动,如“希望工程”、“光彩事业”、“康复扶贫”、“幸福工程”、“春蕾计划”等等也在社会中引起极大反响,充分展示了非政府组织所具有的扶贫能力和发展潜质。各级政府应充分予以重视,采取积极措施扶持、鼓励非政府组织开展活动。参考文献:1朱凤歧,等.中国反贫困研究M.北京:中国计划出版社,1996.42.2杨国涛,孟令杰.中国农村贫困状况分析和消除农村贫困的思考J.农业现代化研究,2005,(5).3阿马蒂亚森.以自由看待发展M.北京:中人民大学出版社,2002.62-63.作者单位:嘉兴学院文法学院
