1、第四章 政策问题的认定,第一节 政策问题一、概念的界定 政策问题是指应该由政府为代表的公共权威机构负责解决的，且已经纳入政府工作程序或宣布即将纳入政府工作程序，开始实际解决的社会公共问题。,二、概念的含义1、政策问题是社会公共问题2、政策问题不是既定的，需要界定（认定）3、政策问题是多数人认识到的客观事实4、政策问题表现为利益失衡，价值观念与行为规范的冲突5、纳入政府工作程序，才能得到最后认定6 认定问题是公共政策动态运行的第一环节,三、政策问题的内在特征1、横纵向相关性 任何一项政策问题都不是毫无联系的孤立个体，它一方面要与其他社会公共问题息息相关，互为因果，体现为一种横向相关性，另一方面它
2、又是历史问题演变发展的结果，与历史问题体现出一种纵向相关性。,2、主客观统一性 政策问题的主客观统一性是指政策问题的形成，从社会实践角度来说，是客观现象和主观认识的统一体。 客观现象是政策问题的实质性内容。而这些客观现象要想成为政策问题，也必然要包含人的主观认定。没有人的主观认定，客观现象再严重，也不能成为政策问题。而如果没有客观现象作为基础，单纯的、脱离客观基础的主观认定，也必然导致问题分析和政策制定的失误。,3、发展可变性 政策问题的发展可变性是指政策问题一经过认定之后，虽然具有相对的稳定性，但是他又将随着问题解决的程度、产生影响范围的变化和时代的推移产生变化和发展。,四、政策问题的结构与
3、层次1、政策问题的结构 政策问题的结构是指与政策问题相关联的各种内在要素的构成状态。根据各种要素所达到的不同标准，可确定政策问题结构的不同质量：优良、适度或不良。 不同的结构质量，将决定着政策问题解决的难易程度。在“优良、适度、不良”的区间中，结构质量越趋近优良，问题越容易解决；结构质量越接近不良，问题越不容易解决。,2、政策问题的层次 政策问题的层次是指由影响范围和社会关注参与人数的多少所决定的，政策问题在社会政治过程中所处的位置。 根据政策问题涉及影响的范围、社会关注和参与人数的多少，可将政策问题所处的位置分为三个政治层次，即微观政治、系统政治和宏观政治层次根据政策问题涉及影响的范围、社会
4、关注和参与人数的多少，可将政策问题所处的位置分为三个政治层次，即微观政治、系统政治和宏观政治层次。,政策问题的层次不同，其解决的难易程度也不同。从微观、系统到宏观的不同政治层次中，层次越高，宏观性越强，解决的难度就越大。 从政策问题的层次与结构的关系来看，政策问题的宏观性越强，结构质量的不良度就越强，解决的难度就越大；政策问题的微观性越强，结构质量的优良度就越强，解决的难度就越小。,第二节 政策问题的产生与发现一、政策问题产生的原因1、社会流行观念2、社会现状的理性分析3、政策问题产生的客观因素4、社会基本矛盾运动二、科技水平与政策问题 在现代社会中，科学技术水平越高，出现问题的可能性越低，但
5、是，一旦产生问题，就可能是致命的问题。,三、政策问题的发现1、专业机构的意义2、发现问题的一般方法 （1）例外原则 （2）偏差记录 （3）组织诊断3、政策问题的搜寻系统 社会团体、企事业单位、个人、专业机构、新闻媒介、政党、政府等，共同组成政策问题的搜寻系统。系统的有效运转，可快速发现问题。,社会团体 搜寻企事单位 有关社会领域 发现 社会个人 政策问题 专业机构 搜寻 新闻媒介 社会各个领域政 党 反馈提交 政 府 制定执行公共政策，解决问题 图43 政策问题的搜寻系统,第三节 政策问题的认定一、政策问题的认定过程 政策问题的认定是指政策问题从提出、议论陈述、分析界定达到问题实质认识的整个过
6、程，也是对政策问题的社会认识走向统一的过程和在社会认识统一的基础上，政府将问题纳入议事日程开始解决的过程。这一过程包括公众讨论和政府讨论两个环节。在政府职能明确的前提下，通过政策问题的认定，不属于政府职能范围内的问题，将不纳入政府议事日程。,问题提出 社会讨论 政府讨论 社会分析界定 政府分析界定 问题实质 不属于政府职能的 政府规划解决方案 不纳入政府日程 图44 政策问题的认定过程,二、问题认定中的政策议程 政策议程是指制定政策解决问题的议论、商讨、规划、研究的议事程序。政策问题从认定到解决，都要经过各种不同的议程。政策问题的认定是首先进入议程的政策过程环节。因此，政策议程对于问题的认定有
7、着重要意义。 1、政策议程的种类 （1）查尔斯琼斯认为，依据议程产生的先后次序和议程的不同功能可将政策议程分为以下四种：问题认定议程、规划议程、协商议程和循环议程 。,（2）库伯和艾德尔认为，根据不同主体和不同性质可将政策议程分为系统议程和政府议程，后来又经库伯修正，改述为公众议程和正式议程。后又称为公众议程和政府议程。,新闻媒介分析 社会个人议论 形成 社会团体议论 公众议程 国际有关议论问题产生 政府机构议事 形成 专业人员分析 政府议程 政府官员表态 认定完成 图45 问题认定中的政策议程,2、政策议程建立的基本条件（1）政策问题的创始者（2）社会支持力量（3）清除议程建立的阻碍3、议程建立中政府的态度（1）任其产生：消极放任态度（2）鼓励其产生：支持公众议程（3）主动产生：直接政府议程,三、问题认定的分析方法1、类别分析2、原因分析3、对比分析4、假设分析,
