1、2011年12月 第8卷第12期 湖北经济学院学报(人文社会科学版) Dca201 1 V0I8 No12 oumal of Hubei University of Economics(Humanities and Social 行政事业单位同工不同酬问题研究 施宁娜 (福建广播电视大学人事处，福建福州350003) 摘要：随着我国事业单位改革的深入，其报酬收入成为重要的问题。通过对行政事业单位同工不同酬问题进 行调查，分析其同工不同酬问题产生的原因和影响，从宏观制度层面和微观单位层面提出了解决同工不同酬1“-3题的 方法和对策。 关键词：行政事业单位；编外员工；同工不同酬：薪酬 2O世纪80
2、年代后期以来。我国行政事业单位职工的工 资收入除了国家工资之外，还包括津贴、奖金等许多工资外收 入。这段时期我国行政事业单位工资制度的发展经历了两个 阶段或两次重大改革，建立以职务工资为主要内容的结构工 资制度和符合事业单位特点的工资制度对工资中的主要组 成部分校内津贴进行了大的改革。随着改革开放的深入。 职工工资的提升，但是在行政事业单位因为岗位、编制等问题 的存在使得同工不同酬的现象非常严重。同工不同酬是相对 于同工同酬而言的。同工同酬是指用人单位对于从事相同工 作、付出等量劳动且取得相同劳动业绩的劳动者，支付同等的 劳动报酬。因此，同工不同酬就是在同一个单位内部。同种岗 位、同样工作，却
3、由于身份差别或用工形式不同，造成不同员 工之间劳动报酬的较大差异。 一、我国同工不同酬现象的现状 (一)存在范围 本世纪以来，同工不同酬的问题逐渐突出。体制外的外 资、民营企业虽然也会因为性别、地域、进人单位时间的先后、 差异化工资等，存在同工不同酬，但存在范围和差别幅度都不 大；而体制内的行政事业单位及国有企业。同工不同酬问题广 泛存在，且相差幅度较大。 (-)存在形式 由于人员进入单位时身份的差别和工资来源渠道的不 同，一些国有单位在薪酬分配上，往往不是按岗位、技能、业绩 等个人素质和对单位的贡献分配，而是按正式工、合同工、派 遣工等“身份”来分配。由于“用工双轨制”，在同一单位内部， 相
4、同职称、能力相当、干相同工作的编制内与编制外聘用人员 (包括派遣人员)，在工资、奖金、保险和福利等收入分配方面 相差巨大，多的可达510倍。以一个带普遍性的自收自支事 业单位为例，同岗编内人员与编外聘用人员2009年收入分配 情况如下表所示： 表l：某自收自支事业单位年收入分配情况表 单位：元 工资类剐 编外聘用人员 编内人员 j 国蒙工资 18720 27780 j 过节舞福利 无 0O0 年耋荽奖 无 JO000 养老保险 按最低墩纳 国家保障 医疗保险 按最低触纳 按国家工资标准 公积盘(单位部分) 无 5472 84 (三)现状的严重性 据统计，全国行政编制约lOoo万。事业编制约29
5、00万。 以某市编外聘用人员占行政事业编制总额的25抽样估计。 尚未包括国有企业，我国机关事业单位编外聘用人员总数在 1000万以上。以较发达的宁波市为例，其教育系统编外教职员 工占全市教职员工的34而收入却是编内同岗人员的14。 同工不同酬已成为贫富差距扩大的一种形式，成为一个严重 的社会问题。 二、同工不同酬现象产生的原因 同工不同酬产生的原因非常复杂，总体上来说，有以下几 个方面： (一)制度设计无法适应社会经济发展的要求 在计划经济时代。我国的制度设计在人员管理上是城乡 分割，在人员使用上是以计划、编制为代表的身份管理。工商 业社会主义改造后。用工形式主要有全民、集体所有制固定 工、合
6、同工，辅以计划内、计划外临时工。自1983年起，开始试 行劳动合同制。用工形式主要为固定工、合同工、临时工和劳 务派遣工。干部则按照人事编制严格管理。 改革开放前，用工形式虽有不同，但在劳动报酬上差异不 大。改革开放后。原有计划管理的用人形式已经跟不上经济快 速发展的要求，在编制有限的情况下，机关和国有企事业单位 开始大量使用临时工。在市场化进程中，旧有的按计划和固定 用工的机制尚未完全打破。新的用工形式快速形成，处在优势 地位并拥有制度选择权、分配权与决策权的编制内正式人员， 出于优越感和保护自身利益，就出现了“同工不同酬”的“用工 双轨制”。 中国人民大学劳动人事学院副院长刘尔铎教授解释说
7、， 在城乡劳动力市场逐步整合过程中由于人力资本投资不足， 低端劳动力过剩。城市劳动力市场内部出现了二元的劳动力 市场。一个是由国有机关、企事业单位具有正式编制的体制内 人员组成的一级市场，另一个是由包括农民工和城市临时工 的体制外人员组成的二级市场。在一级劳动力市场里，有正常 的升迁，分享单位全部利益，包括单位的刨收和福利；而在二 级劳动力市场里，人才实际上流动不了，也没有升迁机会，分 享不到剩余利益。这种“用工双轨制”是实行市场化改革过程 中制度设计跟不上社会经济发展要求的具体体现，是社会经 济制度转型的过渡与阵痛。 (二)法制不健全 同工同酬应当是一个劳动者“无歧视的报酬率”。我国虽 然在
8、宪法、劳动法和劳动合同法中均有“同工同酬”的 立法内容，却没有对同工同酬做立法上的界定。宪法只规定 “男女同工同酬”，而不是“同工同酬”。劳动法规定的“同工 同酬”是以按劳分配为条件的，而按劳分配是以生产资料社会 主义公有制为前提，在多种分配形式并存的今天，难以适用。 劳动合同法虽然有三个条款明确提到了用人单位应当实行 同工同酬，但这三个条款仅限于与劳动者约定的劳动报酬不 明确、劳动合同对劳动报酬和劳动条件等标准约定不明确以 及劳务派遣场合，并未对用人单位实行同工同酬义务做出一 般性、普遍性的规定。 (三)长期以来社会劳动力供需不平衡 改革开放后，随着经济快速发展，大批农民涌入城市打工 创业，
9、城乡分割逐渐被打破，劳动力买方市场从而形成，这种 情况一直持续了近三十年。由于社会劳动力的总供给大于总 需求，求职者处于天然的弱势地位，低待遇一样能招聘到人， 所以即使编外员工知道收入会因身份而存在差别，但大部分 人怕丢却工作还是无奈地接受这种不平等待遇。而那些享受 高薪的在编员工，在这样的制度安排和外部环境下更是心安 理得。认为本该如此。 三、同工不同酬产生的影响 (一)损害社会的公平正义 “同工不同酬”人为制造社会不公。将员工按身份分成三 六九等，构成对一部分劳动者的歧视，侵犯了他们获取应得劳 动报酬的权益。这种按照身份标签分配收人，不是按岗位、技 能、业绩等个人素质和对单位的贡献分配。是
10、典型的等级社会 的做法，违背了社会的公平正义，同时侵犯了劳动者的人格尊 严，使受歧视的劳动者产生“二等公民”、低人一等的挫折感。 对前途失去信心。 近年来。正式编制人员的工资和福利根据国家政策不断 提高。而编制外人员的权益却得不到保障。这种收入差距人为 地制造了贫富差异，并形成累计效应。加大加剧了社会的不平 等感，使两极分化日益严重。并且由于累积效应而形成恶性循 环，最终导致社会矛盾激化，社会环境恶化，给社会稳定种下 隐患。 (-)侵犯劳动者的平等发展权 编制内外员工除了收入和福利待遇存在巨大差异外。在 社会保障、职称评聘、职务升迁等方面的机会也是不平等的。 因为不是正式编制。在单位内部，编制
11、外人员往往难以融 入主流。即使他们最出色。也很难享受到晋升、再教育和参加 培训的机会。因为没有编制。不但户口、人事档案等问题无法 解决，而且自己也缺乏安全感、稳定感，甚至家庭和谐、子女教 育等方面，也无法保证。 (三)影响用人单位的长远发展 “同工不同酬”不但影响个人发展。同时对用人单位发展 的影响也是显而易见的。一方面由于发展机会缺乏。时刻深感 自己是“局外人”的编外人员没有归属和认同感。当合法权益 遭到侵犯时，在他们的内心深处，就难免会产生强烈的不公平 感，非但没有工作的激情和动力。而且对单位无主人翁意识可 言，更不会为单位的长远利益着想；另一方面，干着同样工作 却拿着较高报酬的人，则会滋
12、生优越感，不必为工作担忧而失 去进取心，也不必尽心尽力去工作。这种情况不仅不可避免地 造成单位内部员工关系的不和谐，而且也必然造成人员的工 作效率低下，单位的长远发展因而受到影响。 近两年来，社会劳动力总供给和总需求的平衡已经开始 发生变化，劳动力正向卖方市场逐渐转变。因为“同工不同酬” 的问题，人员流动开始加大，特别是企事业单位。不少编外员 工因为个人发展受限和不平等待遇而选择离开单位。另谋职 业，其中不乏优秀员工、重要岗位员工。这就给企事业单位内 部的队伍建设和长远发展造成了极大的影响。 四、解决同工不同酬问题的方法和对策 我国行政失业单位同工不同酬现象产生的原因很多，除 上述共性的因素外
13、，还有诸多不同单位的个性问题。笔者认为 要解决同工不同酬问题，需要从宏观制度层面解决法律法规 问题，从微观单位层面解决思想观念问题。 (一)宏观制度层面 宏观制度层面就是政府应该解决的问题。作为其管辖政 府，应该做好行政失业单位的宏观管理、监督与协调，做好相 关配套工程建设。 1加快劳动立法，健全法律法规 虽然我国目前涉及同工同酬的法律法规不少，但是普遍 比较空泛，对同工不同酬问题并没有法律界定和法律追究，缺 乏可操作性。因此，实现同工同酬，立法上必须做到：一是完善 法律法规，明确“同工不同酬”的内涵，规定具体实施办法；二 是提高立法针对性，采用案例形式推动同工同酬的贯彻；三是 建立对违法单位
14、的处罚制度。 在法制社会里，严谨的法律法规远比空洞的宣传来得有 效，这从劳动合同法的实施便可看出。2010年7月，劳动与 社会保障部劳动工资司司长邱小平在接受政府网采访时表 示，劳动与社会保障部正会同有关部门研究起草的工资立法， 已经将同工同酬问题列为重点研究的内容。说明政府高层已 看到同工不同酬问题的严重性，相信相关法规不久将可出台。 2加大执法力度。加强舆论监督 尽管我国法律在同工同酬问题上存在缺陷和漏洞。但有 法不依、执法不严才是问题的关键。首先。各级政府要以身作 则，带头示范，实行同工同酬。其次，加强执法和监臂，加大惩 戒力度，提高政府执法部门行政执行力，为劳动合同法保驾 护航。第三，
15、发挥各级各类媒体舆论优势，加强舆论监督，对违 法单位进行揭露和抨击。为建设公正平等和谐的社会营造氛 围。 3完善平等就业权和发展权的司法救济途径 法律只有被运用。才具有生命力。现代法院在社会发展中 的作用巨大。在社会发展的关键时刻。一个案件的判决，往往 能改变长期以来的不合理的制度和落后的观念。例如，美国历 史上著名的“布朗诉教育委员会案”最高法院的判决。对消除 种族歧视、实现种族平等起到了巨大的作用。在美国人权发展 史上具有划时代的意义。因此。应当完善平等就业权的司法救 济途径。通过立法将侵犯公民平等就业权明确列入诉讼的受 案范围，充分发挥人民法院在实现同工同酬、促进社会进步中 的作用。 (
16、-)微观单位层面 微观单位层面是指部门或单位内部应该解决而且可以解 决的问题。通过转变思想观念、制度建设，消除产生同工不同 酬的土壤和由此产生的不公平感在单位内部形成和谐共生 的氛围。通过编外员工的职业生涯规划，增强其归属感，促进 员工队伍稳定，进而达到员工与单位共同发展的共赢格局。 以某省一检验所员工薪酬满意度调查为例。该所总人数 107人，其中在编人员12人(编制数15个)，聘用人员95人； 全所中层以上干部共l6人，其中编外人员7人。占437。编 内外员工在培训、继续教育(学历提升)、职务晋升方面没有差 异，编外聘用人员五险一金足额缴交。通过员工满意度调查发 现，员工对于薪酬制度不满意比
17、例不到25。这明显有别于 (下转第94页) 85 学制度的建立对于欧洲人才培养起了个重要的作用，反之，中 国却没有建立起来完善的大学教育制度，这也是中国科技落 后的原因之一。 综上所述，封建社会的中国科技落后有许多原因。这些原 因当中最重要的一条就是科举制度。及其带来的副产品 官本位思想，是中国科技全面落后的最终极原因。由科举制度 带来的长幼尊卑封建森严的等级制度又是束缚人们思想创新 思维的一个大枷锁。近代中国科技全面落后西方世界这是历 史事实，认清事实，找出原因，以史为鉴，让中国科技去除不利 于中国科技发展进步的桎梏，轻身大踏步前进赶上和超过世 界先进科技，相信中国科学技术必将在不久的将来重
18、新焕发 神采，勤劳而聪明的中国人民会为推动人类的文明和进步做 出更大的贡献。 参考文献： 【1】祝江斌，马斌关于中国近代科技落后的问题探讨 科技创业月 刊，2007，(7)：184185 【2牛翠萍从明清教育解析中国近代科技落后的原因啪齐齐哈尔大 学学报(哲学社会科学版)，2006，(1)：5051 【3】王简辞中国近代科技落后的g,N浅析J】探索与争鸣，2002，(5)： 7O一71 4】曹正洪科举制度简述【J】考试周刊，2010，(41)：3536 【5】何增光中国近代科技落后的原因及启示叨技术经济，2004，(2)： 8一】O (上接第85页)其它单位编外员工的普遍现状。通过调查，笔 者
19、认为要解决同工不同酬问题部门或单位要做好以下几个 方面的工作： 1转变管理思想观念 要解决领导与人力资源部门的管理思想观念问题。对编 内员工与编外员工一视同仁，不能认为编内员工就该享受高 分配，沉醉于天生的优越感之中；也不能认为提高编外员工待 遇就是挤占编内员工的资源，实际上编外人员是单位人力资 源的重要组成部分，无差别的对待对一个单位的健康发展有 着重要的意义。 2重构薪酬制度，坚持以按劳分配为主 探索建立凭贡献而不是以身份决定薪酬的制度。薪酬分 配要全面考虑员工的绩效、能力及劳动强度、责任等因素，考 虑外部竞争性与内部一致性的要求，达到薪酬的内部公平、外 部公平和个人公平。 以某省已经基本
20、实行同工同酬的石化公司为例，该公司 通过设定工资指导线制度达到内外部相对公平员工的满意 度大大提高。工资指导线制度是指公司以最低工资、行业平均 工资与本单位工资比，地区平均工资比，业内同类人员工资平 均水平等要素为参照，按一定倍数作为本单位同类(岗位)人 员工资指导线，再根据绩效决定该岗位最终薪酬。 3重视非编人员的人力资源开发与管理 在单位人力资源规划中。要将编内编外员工统筹纳入员 94 工队伍建设全盘考虑，不能把编外人员单独分类，区别对待。 通过合同保障和编外员工职业生涯管理，把编外员工的个人 发展与本单位的人力资源需求结合起来。通过元差异的培训 和职业发展规划指导，促进编外员工充分成长，
21、不断进步，达 到编外员工个人发展与单位发展的和谐共赢。 4重视合法性建设 劳动合同法明确规定，用人单位在制定、修改或者决定 有关直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时， 应当经职工代表大会或者全体职工讨论。所以，要重视以职工 代表大会为基本形式的企事业单位民主管理，编外人员通过 这个基本制度参与企事业单位民主管理，保障自己的权益。 参考文献： - 【1】葛滨劳动合同法对编外聘用人员管理机制的影响 特区实践与 理论，20o8，(5)：5457 2】李广瑞劳动合同法实施后的同工同酬问题叨山东劳动保障， 2009，(8)：182O 【3】彭俊华同工不同酬产生的根源、影响及对策们消费导刊，2009 (9)：32-33 4】邓汉慧关于我国外资企业“同工不同酬”现象的探讨叨湖北社会 科学，20o7，(1o)：8588
