1、1关于河流水质超标问题处置方法的思考摘要：以现行法律法规为依据，分析了目前解决水质超标问题的难点，探讨了政府和职能部门在河流水质超标问题中的职责分工和工作任务，结合市级河长制工作梳理了河流水质超标问题的处置方法，为政府及部门水质保障和水污染防治工作提供参考。习近平总书记在党的十九大报告中再次强调“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”，并明确要求 “加大生态系统保护力度”。加强水污染防治是加大生态系 统保护力度的重要内容之一，也是实现“ 绿水” 目标的基础和保障。目前，我国水 环境质量仍不容乐观，污染物排放量大，农业农村水污染防治突出，水生态系统脆弱。河流水质超标问题处置路径仍需理顺，处置
2、水平尚需提高，水污染防治长效机制有待健全。一、目前解决水质超标问题的难点随着社会经济的发展，我国水污染的主要污染源已由单一的工业污染转变为工业、生活、农业、养殖等各方面的综合性污染，单独依靠某一部门的工作来改善水质几乎不可能达到预期效果，河流水质超标后，需调动各方力量才能推动问题的解决。目前部门职责交叉问题突出，数据共享、分工协作体系未形成，部分单位或部门对水污染防治工作仍处于职责不清和被动应付阶段，新制度新要求尚未顺利贯彻执行。河长制实施以前，虽然法律法规明确了水利部门和环保部门在水质保障和水污染防治方面的工2作分工和职能衔接，但由于两部门均为独立的政府部门，级别相当，互不隶属，导致至今未形
3、成有效的联动机制，甚至出现互相推诿现象。此外，水利部门和环保部门在河流水质超标后，一般倾向于以函告形式告知责任部门或向政府分管领导汇报，由政府分管领导协调解决。由于不是上下级关系且没有相应的考核机制，责任部门对函告和不分管本部门领导的工作安排态度比较消极，不能从根本上解决水质问题。因此，推行河长制，实行政府主导、部门共治是解决目前水环境和水污染问题的必然选择。但是，由于目前水质超标依法解决途径未理顺和河长制工作尚处于起步阶段，这些问题仍然是目前解决水质超标问题的难点。二、河流水质超标的责任问题（一）政府责任。 环境保护法明确规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。 水污染防治法同
4、时也明确，地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责，应当及时采取措施防治水污染。政府由多部门组成，工作最终仍然要落到各个职能部门。从法律法规赋予的职责来看，水质和水污染防治的主要监督职责在环保部门和水利部门，主要治污工作任务分散在环保、住建、农业、畜牧、交通、渔业等部门以及部分人民政府尤其是基层人民政府，例如法律规定乡镇人民政府负责协助有关部门进行畜禽养殖污染防治，组织对畜禽养殖密集区畜禽粪便污水进行分户收集、集中处理利用；地方各级人民政府负责统筹规划建设农村污水、垃圾处理设施，并保障其正常运行等。河长制实3施以后，政府领导几乎全部成为河长，对相应河流管理和保护状况负责，并接受上级考核。由
5、此一来，水质监管和考核不再由具体部门牵头，而是由党政领导干部承担，政府对水环境质量负责便由虚转实，实现以河长责任突显政府责任和强化部门责任。河长牵头治水，更加有助于部门认领任务，加强配合，能够统筹解决复杂的水环境和水生态问题。（二）水利部门责任。水利部门是河道主管机关，主要职责是负责划定水功能区、对水资源实行统一管理和监督、负责入河排污口监管以及协同环保部门对水污染防治实施监督管理。水利部门在水质超标问题上的任务有两个：一是对水功能区水质进行监测，发现 重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质超标的，及时报告政府采取治理措施，并向环境部门通报；二是对未经水行政主管部门或者流域管理机
6、构审查同意，擅自在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口的行为进行监管和处罚。从以上规定来看，水利部门是水质超标原因调查的主体，这也是水利部门在水质超标后的主要工作任务和责任。（二）环保部门责任。环保部门的主要职责是对水污染防治实施统一监督管理、制定水环境监测规范、统一发布国家水环境状况信息、对工业企业、规模化养殖企业以及污水处理厂超标排放和饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖等违法行为进行监管和处罚。由于水质超标大部分是因水污染造成，因此，环保部门在水质超标问题上的主要职责是根据水利部门对水质超标原因4的初步排查结果进一步调查水污染原因，并根据职责分工将水污染防治任务分配到各部门或下级人民政府自行
7、解决，解决不了的，提请本级政府组织解决。河长制实施后，河长制办公室承担党委政府在河道管理中的总协调调度职责，环保部门也可以将水污染状况和部门任务上报河长制办公室，由河长制办公室进行转办。（三）其他部门责任。水污染原因一般包括工业企业和污水处理设施超标排放水污染物、畜禽养殖污染、农业面源污染、农村污水和垃圾污染、船舶污染和渔业养殖污染等。根据法定分工，住建（城管）部门负责城镇排水与污水处理的监督管理工作；畜牧部门负责畜禽养殖废弃物综合利用的指导和服务；农业部门负责采取措施，指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药，控制化肥和农药的过量使用；交通和渔业部门负责对船舶及有关作业活动造成的水污染进行监
8、督管理；水利部门负责监管在河道管理范围内设置拦河渔具和挖筑鱼塘等违法违规行为。这些部门在环保部门的统一监督和河长制办公室的统一领导下开展水污染防治工作。三、河流水质超标的处理方式（一）依照法律法规处理方式。河流水质超标后，水利部门应根据水法相关要求，牵头对污染情况尤其是污染源位置进行排查，基本了解污染原因后将情况上报同级政府，并通告环保部门或直接函告责任部门。环保部门在接到通报后，应根据水污染防治法对水污染防治实施统一监督管理的要求，进一步调查水5污染原因，理清责任，并函告责任部门要求进行办理，由责任部门对水污染问题进行处置。由此可见，水质监管责任实际是由环保部门和水利部门根据各自职责共同承担
9、，水利部门主要监管河道入河排污，环保部门主要监管岸上污染防治，两个部门应建立联动机制，及时互通信息，相互配合，共同处置水质超标问题。具体流程见图 1。（二）依照河长制工作程序处理方式。河长制实施的目的之一就是解决单靠部门依照法律法规解决复杂水环境问题的局限性，因此，也可依照河长制工作程序去解决复杂的水污染问题。目前从河长制反映水污染问题有两种途径，一种是反映到环保部门，一种是反映到河长办。环保部门接到反映后，应调查出河流水污染原因并上报河长办，同时抄送责任部门。河长办接到环保部门的报告后，应将报告呈报该河河长和联系单位，由河长和联系单位督促责任部门进行整改，解决水污染问题。河长办直接接到反映后
10、，对于责任分工明确的问题可直接移交监管部门处理，同时报送相应河长及联系单位。监管部门应及时将办理情况报河长办，联系单位做好督导和核实工作；对于责任分工不明确的问题直接移交联系单位，并报送相应河长，由联系单位召集或提请河长召集相关部门、县区河长或河长办，调查原因，分配任务，并进行督导落实。由此，部门工作监督任务便由河长制实施以前的部门转换成政府领导，更加有助于问题的解决。具体流程见图 2。6图 1 河流水质超标依照法律法规处理流程水质超标水利部门自行监测环保部门水质监测依据： 水法 第十二条：国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作； 水污染防治法 第二十五条：国务院环境保护主管部
11、门建立监测数据共享机制； 河道管理条例 第四条：国务院水利行政主管部门是全国河道的主管机关。依据： 水法 第三十二条：县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测； 河道管理条例 第三十五条：河道主管机关应当开展河道水质监测工作。依据： 水污染防治法 第二十五条：国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测规范，统一发布国家水环境状况信息 加强对水环境监测的管理。水资源定义：水利科技名词解释为指地球上具有一定数量和可用质量能从自然界获得补充并可资源利用的水。水利部门调查水质超标及水污染原因，对入河排污口进行排查，并将污染原因报政府，同时通报环保部门依据： 水法 第三
12、十二条：县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关有关人民政府采取治理措施，并向环境保护行政主管部门通报。依据： 水法 第六十七条：未经水行政主管部门或者流域管理机构审查同意，擅自在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停滞违法行为，限期恢复原状，处五万元以上十万元以下的罚款。通报水利部门水利部门直接通告责任单位或监管部门进行水污染防治依据： 河道管理条例 第三十五条：河道主管机关协同环境保护
13、部门对水污染防治实施监督管理。水利部门直接对非法入河排污口进行处罚依据： 水法 第三十四条：在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。政府直接安排环保部门或环保部门接到通报后进行进一步调查处理，根据责任分工通报各责任部门依据： 水污染防治法 第九条：县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。城镇生活污水及城镇污水处理设施问题转交住建部门、城管部门或环保部门依据： 城镇排水与污水处理条例 第五条：县级以上地方人民政府城镇排水与污水处理主管部门负责本行政区域内城镇排
14、水与污水处理的监督管理工作；第五十八条：违反 水污染防治法 的规定排放污水的，由环境保护主管部门处罚。畜禽养殖污染问题根据类别不同分别转交环保部门、畜牧部门或县、乡政府工业企业污染转交环保部门农业面源污染转交农业部门农村生活污水、垃圾转交乡镇政府船舶污染移交渔业部门或海事部门非法渔业养殖移交环保部门或水利部门依据： 畜禽规模养殖污染防治条例 第五条：县级以上地方人民政府环境保护主管部门畜禽养殖污染防治的统一监督管理。县级以上人民政府农牧主管部门负责畜禽养殖废弃物综合利用的指导和服务。乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作；第五十八条： 水污染防治法 第五十六条：畜禽养
15、殖密集区所在县、乡级人民政府应当组织对畜禽粪便污水进行分户收集、集中处理利用。依据： 水污染防治法 部分章节及其罚则。依据： 水污染防治法 第五十五条：县级以上地方人民政府农业主管部门和其他有关部门，应当采取措施，指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药，控制化肥和农药的过量使用，防止造成水污染。 山东省农业环境保护条例 部分章节。依据： 水污染防治法 第五十二条：地方各级人民政府应当统筹规划建设农村污水、垃圾处理设施，并保障其正常运行。依据： 水污染防治法 第六十二条：船舶及有关作业单位从事有污染风险的作业活动，应当按照有关法律法规和标准，采取有效措施，防止造成水污染。海事管理机构、渔业主管
16、部门应当加强对船舶及有关作业活动的监督管理。以及第五节船舶水污染防治章节。依据： 水污染防治法 第九十一条：在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖或者组织进行旅游、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处二万元以上十万元以下的罚款。 河道管理条例 ；第四条：国务院水利行政主管部门是全国河道的主管机关；第二十四条：在河道管理范围内，禁止设置拦河渔具；第二十六条：在堤防安全保护区内，禁止挖筑鱼塘。7图 2 河流水质超标依照河长制工作程序处理流程责任分工明确的问题移交监管部门处理，同时报送相应河长及联系单位依据： 临沂市河长制部门联动工作制度
17、第七条：及时互通有关河湖水文、气象、水资源、水利工程、断面水质情况、涉河湖基础地理信息、自然资源资产产权情况和各类水污染问题；第十二条：水利、城管等有关部门在日常执法检查中发现涉及本部门管辖权限以外的河湖违法案件和线索时，应及时告知河长制办公室并移送有管辖权的部门依法查处。依据： 临沂市全面实行河长制实施方案 -三、组织体系 -（二）河长制办公室设置 -2.工作职责：河长制办公室承担河长制组织实施具体工作，协调有关部门、单位按照职责分工落实责任。依据： 临沂市全面实行河长制实施方案 -临沂市河长制办公室成员单位职责。 临沂市全面实行河长制实施方案 ：河长分别负责组织领导相应河湖的管理和保护工作
18、。 临沂市市级河长联系单位工作规则 第三条：联系单位具体负责相应河湖河长制工作的总体组织，直接对所联系河长负责。河长制办公室通过部门上报、群众举报等途径获取水污染问题线索依据： 临沂市河长制工作信息报送制度 。依据： 临沂市市级河长联系单位工作规则 第三条：联系单位直接对所联系的河长负责；第四条：联系单位具体负责与河长制涉及的有关部门进行联系协调。监管部门处理完毕后，将处理情况报河长制办公室，由河长制办公室报送河长和联系单位责任分工不明确的问题直接移交联系单位，并报送相应河长联系单位根据河长批示或实际情况对监管部门的处理情况进行专项督察依据： 临沂市河长制工作市级督察督办制度 第二章督察制度。
19、对于督察中不能解决的事项，采取督办方式督促落实依据： 临沂市河长制工作市级督察督办制度 第三章督办制度。联系单位召集或提请河长召集相关部门、县区河长或河长制办公室，调查原因，分配任务依据： 临沂市市级河长联系单位工作规则 第四条：市级联系单位与配合单位要加强沟通，积极做好相关工作。市有关部门、各有关县（区）河长、河长制办公室要服从市级河长联系单位的工作调度和督导，及时做好相关工作。联系单位根据河长批示或实际情况对接受任务单位的任务完成情况进行专项督察依据： 临沂市河长制工作市级督察督办制度 第二章督察制度。对于督察中不能解决的事项，采取督办方式督促落实依据： 临沂市河长制工作市级督察督办制度
20、第三章督办制度。8参考文献：1、水污染防治行动计划（国发201517 号）2、中华人民共和国水法（2016 年 7 月 2 日修改）3、中华人民共和国水污染防治法（2018 年 1 月 1 日起施行）4、城镇排水与污水处理条例（2014 年 1 月 1 日起施行）5、畜禽规模养殖污染防治条例（2014 年 1 月 1 日起施行）6、中华人民共和国河道管理条例（2017 年 3 月 1 日修正）7、山东省畜禽养殖管理办法（2011 年 4 月 1 日起施行）8、山东省农业环境保护条例（2013 年 11 月 29 日修正）9、关于全面推行河长制的意见（厅字2016 42 号）10、中共中央办公厅 国务院办公厅关于全面推行河长制的意见11、临沂市全面实行河长制实施方案（办字2017 44 号）12、关于印发临沂市河长制工作市级会议制度等相关制度的通知（办字201790 号）
