1、 大数据时代政府治理能力现代化建设研究 陈力钧 摘 要 以大数据和云计算为代表的互联网技术已经颠覆了现代人们的生活方式， 在大数据时代政府治理方式的转型升级 已经成为我国政府现代化进程中的重要战略任务。文章 以大数据技术为切入点，探讨大数据对政府治理方式的颠覆性意义，困境，以及可能性对策建议，以期探索政府实现现代化治理的 有效路径。 关键词： 大数据 ； 政府治理 ； 现代化 Research the building of modernization governance ability on the era of big data Chenlijun Abstract:Big data a
2、nd cloud computing as a representative of the Internet technology has revolutionized modern peoples daily life. In the age of big data,our government management mode has faced an important strategic task in the process of modernization. in the view of big data technology ,this paper try to explore t
3、he subversive significance, predicament, and possible suggestions, and research the effective path to realize the modernization of the governance. Keywords: Big data;Governance; Modernization 引言 如何实现治理体系和治理能力现代化一直是转型期间我国政府建设的核心目标， 中共十八届三中全会 通过的中共中央关于全面深化改革的若干重大问题决定 中明确 指 出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度
4、，推进国家治理体系和治理能力现代化”， 实现现代化的治理成为各地政府致力投入的发展方向和目标 。在 现代化治理的进程中中，大数据作为一种互联网时代具有革命性的技术模型 ， 在世界各国的政治社会商业领域都取得的可观的效果 。 与此同时，大数据时代的到来也为我国政府现有的治 理模式带来了机遇与挑战， 能否政府治理过程中对大数据的合理运用 ， 挖掘数据的价值，发挥信息的作用，是当前政府 实现现代化治理华丽转身 的一大重要考验 。 一、 大数据的概述与应用 （一）大数据的概述 在因特网，云计算，物联网等技术的发展日趋成熟的背景下，大数据作为一种搜集，管理，分析，运用数据从而提取有价值信息的新技术，无论
5、是在商业，政治，社会领域都有着相当可观的应用价值，并且正在给我们当下和未来的生活带来颠覆性的影响， 对于 “大数据 ”（ Big data）研究机构 Gartner 给出了这样的定义 ： “ 大数据是需要新处理 模式 才能具有更强的决策力、洞察发现力和流程优化能力的海量、高增长率和多样化的信息 资产 。 ”大数据最重要的特征是指数据的量 (volumes)大，海量的数据已经从 TB 级别上跃至 PB 级别 ； 其次是数据的类型多样 (variety)，数据的来源，格式种类越来越多样化，来源于搜索引擎，论坛，媒体，网页，传感器，电子设备 等结构化和非结构化数据，还 包含了文本，图片 ，视频，信作
6、者简介陈力钧 (1989 )男， 福建师范大学， 硕士研究生。研究方向 :现代化治理。 号等多样的类型，来源于组织本身和组织外部 ;再 者 是大数据运作的速度快（ Velocity） ， 大数据技术有着高速的数据生产能力和数据处理能力； 在前三个特征的基础上，大数据的第四个特征在于它的真实性高 （ Veracity） ，数据的真实可靠性是发挥数据价值，制定科学决策方案的最稳固的基础依据。 （二）大数据的应用 大数据的特征表明，大数据对于现代文明的意义不仅在于巨量的，全面的数据，以及收集，分析 ，处理 这些 数据的价值，更重要的是利用信息数据为政治经济社会中的决策提供重要的参考依据。对于大数据的
7、应用，在世界欧美等发达国家已经处于推广应用和持续建设的过程中，通过系统地收集分析和归纳研究数据信息为现代化社会提供基础性的制度支撑。其中一个著名的应用是美国的交通 安全管理局 (NHTSA)运用循数管理的方法， 基于数据的分析 ，发现交通事故的规律性，进而不断调整交通政策，不断搜集数据，确定最有效的预防措施，通过政策的引导和管理，减少了交通事故的发生数量，使死亡人数大幅度下降。 奥巴马的胜选也将其重要的原因归于奥巴马背后的数据分析运用的团队。 美国时代周刊报道称，数据驱动的竞选决策是奥巴马竞选获胜的关键。数十名数据分析者组成的团队在筹集竞选经费 、锁定目标选民、督促选民投票等各个环节的决策中都
8、发挥了重要作用。 欧洲各国也通过引入大数据和信息化的交通管理方法，监测和预判交通的拥堵状 况，通过通知司机路况信息，智能调整红绿灯等方式提高道路运输效率，减缓拥堵状况。大数据的治理手段已经广泛应用于发达国家治理过程中的方方面面，而在我国大数据的治理还处于起步阶段， 近几年各地政府也相继开始投入的网格化管理，智慧城市的建设等大数据项目的建设，和云计算，物联网，数据中心为基点的大数据基础设施的建设以及以 2013 年 3 月发布的国务院机构改革和职能转变方案为代表的基础性制度的建设，通过多方位的机制构建来逐步发挥大数据大数据在政府治理过程中的积极作用。 二、 大数据推动政府治理的现代化转型 在面对
9、大数 据时代信息井喷式发展的变化，驱动我国政府当前治理模式的现代化转型。在信息化的浪潮中，政府面临着更多的机遇与挑战。机遇在于大数据的创造性与变革性将为政府的经济发展，市场监管，社会管理，公共服务等职能转型提供技术与理论支撑，促进了政府的透明化，法治化，标准化，有效化，为政府的现代化治理提供了科学的预测与参考指南。 政府部门相比于其它部门而言有着更广的职能范围，对公共领域有着更加深远的影响力，并且在数据占有和获取方面有着天然的优势， 因此将大数据运用于政府的治理中能收获更多的效益，提炼更高的价值。大数据的应用可以从四 个方面提高政府的治理水平： （一） 打造开放透明的政府 透明政府，指的是政府
10、在管理过程中的信息 公开 ， 是现代政府的一个重要特征。 在我国虽然信息公开的体系相对于发达国家还有待完善，但透明政府的构建，民众参与权与知情权的满足 一直以来都是我国现代民主政治的重要任务。人与政府的力量都是有限的，但是通过互联网和数据聚合连接在一起之后却可以创造出更多的可能性。在以大数据作为基础性制度 徐继华，冯启娜，陈汝贞 . 智慧政府 M. 北京：中信出版社， 2014， 48. 编辑 SN005：数据驱动奥巴马胜选 N/OL, 新浪 新闻 ,2012-11-11http:/ 的社会中，人与人之间，人与组织之间，人与政府之间的行为信息将通过各式各样的信息化技术而显露在公众的视野下。在
11、数据技术的推动下 消除了 双方的 信息不 对称之后， 政府主体和公民主体的行为方式都将产生关键性的改变，将推动政府主体与公民主体之间良性互动机制的构建。政府主体在组织和官员一切行为公开透明之后，将引导着政府向着更加规范有效的方向发展；公民主体在参与权与知情权得到满足只有，会更全面深入地了解政府，监督政府，并参与到治理的过程中，对决策的制定，方案的完善表达建设性的看法。 因此， 大数据时代下的政府治理必将是一个公开透明、信息共享 、 良性互动 的治理 。 （ 二 ） 构建多方协作的政府 在 一个现代化的治理格局中，开放的政府治理不仅取决于政府主体单方面的公开透明，更重要的 意义在于信息共享之后进
12、一步发挥民间的智慧价值，调动公民主体的广泛参与。在互联网时代信息传播的速度加快，信息交流的成本无限降低，使得任何人，任何组织都能通过网络，手机等各式各样的媒体接收信息，发表意见，人的价值将凸显出来。大数据作为搜集、分析数据的技术手段， 不仅 有利于 促进政府接收自下而上的信息形成庞大的数据资源，还有利于推动政府主动收集数据，挖掘数据，分析数据进而掌握民情社情，并从大量的信息数据中提取有价值的信息，实现有效的治理。同时，将政府的数据作为一种公共产品，通过开放政府的信息数据，将会吸引越来越多的对 相关事务感兴趣的各界人士关注并参与到政策的制定实施中来。而广泛的参与度，多角度的分析和审视将使更多的问
13、题被发现，更多的细节被完善 改进 ，更好的方案被 提出讨论 。 通过信息和数据的共享交流，进而激发公民主体的活力，正如涂子沛在大数据的题记中所说的：“一个真正的信息社会，首先是一个公民社会”。 在 大数据的驱动下， 一方面，意味着政府将越来越以开放的姿态进行咨询的分享，另一方面， 更多的社会主体将参与进来，更多的社会力量将被调动， 反过来再次产生更加庞大的数据资源和信息价值。 （ 三 ） 驱动科学决策的政府 美国 著名统计学家 ，管理学家爱德华戴明有一句流传甚广的名言：“我们相信上帝，除了上帝任何人都必须用数据来说话。”在美国这样一个宗教大国将数据的重要性上升到和上帝并驾齐驱的位置，反映了美国
14、人对数据信息的无比推崇。随着大数据应用的快速发展，我国的政府也将大数据列为重要的发展战略。在传统模式下依靠政府单向主导的，一个人经验能力为中心的决策模式也受到前所未有的冲击。 在大数据这样一中去中心化的，以数据为基础的决策方式的驱动下，政府将变得更有效率，并且能够达到更好的治理效果，大数据的科学性主要表现在三个方面：第一，大数据与传统的依靠个 人思维判断的决策方式不同，以“基于实证的事实”来取代“意识形态的判断”，很大程度上规避了决策过程中的主观性，避免了由于个人经验主义所产生的错误；第二，大数据的主要特征不仅在于它的数据量大，更在于它的全面性和循数性，与社会调查的方法不同，大数据不是通过抽取
15、部分样本来接近真实结果的可能性，而是直接获取全面的数据样本来得到事实的必然性，与传统的方式相比大大降低了决策结果的不确定性；第三， 例如经典的沃尔玛的啤酒与尿布，塔吉特预测少女怀孕，智能电表等案例， 大数据通过对大量数据的收集，整理，分析，通过云技术探寻数据间的 相关性，相比于基于现有条件的因果关系来推演未来的思维方式，大数据 的相关性分析 涂子沛 .大数据 M.桂林：广西师范大学出版社， 2013 更能让人发现事物之间难以察觉的关联，有利于发现新的方案，创造更大的价值。 （ 四 ） 优化数据监管的政府 大数据 对于政府治理 另一个 颠覆性的变革在于带动政府监管方式的创新。政府监管的对象主要包
16、括对市场秩序规范的监管，对社会民情的监管，以及对政府 本身行为的监管。对于市场的监管，通过建立完善的信息化制度机制，将大数据应用于针对市场，企业在运作过程中所形成的庞大的行为数据分析，以此作为来考量市场行为是否规范的判断标准，打破了传统依靠人力监督举报调查发现问题的监管方式，转变为建立在行为特征数据分析基础上更加具有针对性和准确性的监管模式。对于社会主体，通过汇总民间的诉求信息，人口的流动信息，网络的舆论和关注信息等方方面面的数据，进而为了解真实的社情民情，制定 有效 的政策指令， 合理的资源分配提供更科学的指导。此外，大数据不仅推动了市场和社会现代化的监管进程，而 且还促进了政府绩效，行政效
17、能的建设提升。通过对市场，社会组织，政府单位所收集的数据来反映政府部门履行职能的真实状况，例如各地近年来建立的 12345 便民服务中心，在为民众解决诉求的同时可以从诉求的情况和数量反映出政府部门单位的表现，较之传统的来自政府内部自上而下的考评体系更为客观合理。在大数据作为基础性制度的治理模式下，信息越来越公开透明，真实的情况会更加容易地显示在公共的视野之中，也促使各个主体都朝着规范，有序的方向发展。 三、 大数据治理转型期间 政府的 现实 困境 大数据作为互联网时代的新生事物， 对现有 治理 模式 有着积极的意义 ，是我国政府走向现代化治理的重要机遇，但在大数据的浪潮下政府也面临着多方面的挑
18、战，表现出一定的不适应性。 其挑战在于大数据时代技术的进步社会的高速发展带来更加开放透明，民户法治的要求以及对现有治理模式权利结构的冲击。在世界各个发达国家大数据已经有了一定的历史积累和广泛的现实应用，在美国 2010 年 发布 的规划数字化未来：美国总统科学技术顾问委员会给总统和国会的报告 中已经强调：“联邦政府的每一个机构和部门，都需要制定一个应对大数据的战略”。相比之下， 我国目前的大数据治理正处于初步建设的阶段，在某些领域也有了一定的成效，但 当 下的 治理模式无论从思维理念层面还是技术现实层面都还没有做好充分的准备，要深入推广应用，发挥大数据的价值仍然存在多方面的挑战。 (一 )数据
19、治理理念并未完全转变 大数据在各个领域都表现出强大的创造性，促进了行为的高效化，决策的科学化，但对于不同的主体而言，这种变革性的影响力是不一样的。对 于互联网企业而言，有着更强的适应性，例如百度，腾讯等国内知名互联网公司在新技术的引导下能很快地适应变革并且成为大数据时代的先驱者。相比于企业，政府虽然有着天然的优势和潜力，但是做出适应性的转变相对于迟 缓，其中一个很重要的原因在于 思维理念转变的迟滞性。一方面对于数据的运用意识有待强化，缺乏用系统性，连续性的数据收集分析进而解决问题的思维意识；另一方面，及时认识到大数据的变革性和创新性，但由于传统体制，组织决策模式不适应等原因没有将大数据治理进一
20、步推进。因此，淡薄思维理念阻碍了大数据在我国治理过程中的深入应用。 (二 )大数据技术条件不成熟 面对技术的飞速发展，我国的大数据在治理中的推广应用，除了 思维意识的淡薄外， 技术条件 的不成熟是又一个困扰大数据治理模式建设的难题。我国政府对于信息化，数据化的建设还处于起步 阶段，更多的是围绕大数据的基础设施，基础制度，基础技术的底层建设，而顶层创造性应用还有待完善。 技术条件的不成熟主要表现为， 一方面， 对于信息资源系统性的整合关联技术平台和数据中心有待完善。在我国整体电子政务系统地建设中，各部委自身与各部委之间就存在着诸多的“信息孤岛”。 大量的“信息孤岛”问题阻碍了不同领域部门间的协作
21、，不利于信息资源的联系整合，严重制约了数据价值的进一步发挥。另一方面，如何在系统地收集和整理数据之后，进行有效的处理和模型分析，提炼其中的价值并且最终转换为制定指令政策和决策方案的参考依据，这些 都是政府在大数据治理的进程中必须思考和亟需解决的问题。 (三 )大数据人才的短缺 因特尔中国研究院首席工程师吴甘沙曾说过：“大数据最关键的部分是数据分析和挖掘数据的价值，要获得这些就需要大量的数据科学家。”大数据在我国政府中的应用受到制约和阻碍的另一个重要原因在于人才的不足，特别是具备真正资质的数据科学家人才的稀缺。数据创新人才短缺的现状使得大数据在治理中应用的研发和建设上进展缓慢，而数据人才是一种多
22、元综合型的人力资源，要求对数学，经济学，统计学，商业分析，自然语言等多领域学科知识的掌握，不仅要求对数据的理解 归纳的描述性分析和复杂性运算处理，更要求基于大规模的数据做出预测性的价值提炼。真正能满足大数据需求的人才不仅政府需要，互联网企业同样紧缺，而这类高端型人才的培养需要全社会的重视和系统性的机制安排，并不是短时间内可以完成的。 四、 大数据时代政府的应对策略 在 2012 年 7 月国务院印发的 “十二五”国家战略性新兴产业发展规划 将 新一代信息技术产业 列为未来的 重点发展方向和主要任务 之一，加强 信息网络产业，电子核心基础产业，高端软件和新兴信息服务产业的开发和建设 ； 2013
23、 年 1 月工业和信息化部发布关于数据中心建设布局的 指导意见 提出了数据中心建设和布局的基本原则，对新建超大型数据中心，新建大型数据中心，新建中小型数据中心和已建数据中心进行布局导向 ；以及 2013 年 3 月14 日发布的 国务院机构改革和职能转变方案 提出了 加强基础性制度 ， 建 立覆盖全社会方方面面的信息 等级 制度和 标准 管理 体制 。一系列的重要文件标志着 将 大数据这一新方式 嵌入到 政府治理中的 方方面面 的建设 已经上升到了国家战略的高度， 大数据治理 是实现现代化治理的重要途径 ，将对未来政府和社会的运行方式产生深刻 的影响 。 因此，走出当前的困境，就成为我国转型期
24、间的一项至关重要的任务。 （一） 转变 政府 思维理念，推进数据治理 建设 面对从传统的管理走向现代化治理，从经验主义转向更为科学的数据主义，首先应加强 徐辉，元章 .大数据时代 党员干部的 12 堂必修课 M.北京：中国友谊出版公司， 2014， 15 政府部门和干部对大数据的观念认识，意识到大数据的治理方式的积极意义并将数据的以为融入治理的决策过程中，切实转变观念意识和决策思路。 党和政府需要转变传统的治理思维和决策习惯，自上而下树立大数据治国意识，重视真实数据的收集，重视数据的相关关系，重视大数据在决策中的应用，建立专门的基于大数据的决策机制，实施“数据驱动的决策方法”，实现大数据预测结
25、果与政府决策输出的有机衔接，提高科学决策能力 。 将 基于局部的，不完全信息资讯的经验主义判断转向覆盖范围更广，样本信息更全面的大数据分析，通过 发挥 数据 的价值来 解决 实际 问题，并且预测社会的需求和可能性问题，探索更加先进科学的治理方式。 （ 二 ） 加强专业人才培养，支撑数据技术创新 应对大数据时代所面临的人才短缺的问题，在不断强化大数据重要性的理念认识的同时还应当大力加强人才培养，建立完善的数据人才培育机制， 为大数据在各个领域的推广应用提供人力资源支持。 合格的数据创新人才是一种综合型人力资源，要求其对多领域跨学科只是的理解，需要系统性和完整性的发展规划和培养方式。目 前在我国的
26、香港大学，复旦大学，北京航空航天大学等高校都相继开设了数据科学的课程以及博士硕士学位，为数据人才的培育奠定了好的 先行条件 。在此 基础上，还应加大数据人才的投入，加强“校企合作”与“校政合作”，让企业，政府，社会共同参与到数据人才培养的过程中， 提供更多实践学习的机会， 打造能 适应实际需要的数据科学人才队伍。 （ 三 ） 完善信息基础体系，促进数据资源整合 从我国的实践进程来开，大数据在政府治理中的运用还处于初步建设阶段，完善基础性的信息化建设仍是当前数据化治理的重要环节。信息体系的基础性建设主要包含了三个层面 ： 第一 ，健全大数据的基础制度性建设，完善相关的法律法规体系与信息技术的应用
27、规则，例如对信息安全和个人隐私的危机问题进行合理的规范，完善公民用户的信息保护机制等底层制度建设是大数据的成熟推广的根本保障； 第二 ，加强信息资源的挖掘收集，流动关联，信息体系之间的整合，消除信息孤岛现象，实现纵向上与横向上跨层级跨部门的数据信息资源连接融合，从而为数据治理寻求更高效率，发挥更大的价值。 第三，加强数据化基础设施的建设，强化政府搜集获取信息的能力。政府不仅应在工作中整理各自领域的信息数据，还应当提升收集信息的广度和深度，主 动向社会，向市场收集信息资源。通过移动通信，互联网，电子智能设备，卫星等基础 设备 设施的完善 应用 和物联网，云计算，数据中心等基础技术设施的开发 建设
28、，提升政府获取数据，处理数据的能力。 此外， 还 可 通过 加强 与优质的市场主体合作 交流 ，建立以政府为中心的数据资源平台，让政府成为大数据时代里的核心网络结点。 在我国如腾讯，百度，阿里巴巴等飞速发展的互联网公司具备着国内顶尖的云技术和大数据运用能力，通过与尖端技术型企业的合作， 构建 不同领域的数据能力 整合，共同开发和运用数据的价值， 为 政府实现现代化协作治理 开拓 唐皇凤， 陶建武 . 大数据时代的中国国家治理能力建设 J，探索与争鸣， 2014（ 10） 王 云 .大数据背景下的政府治理能力提升 J，经营管理者， 2014（ 11） 一条重要的创新 路径。 作者详细资料：姓名：陈力钧， 单位：福建师范大学公共管理学院，硕士研究生， 电话 15859018180；18649709079； QQ： 443552264；邮箱： 详细地址：福建省福州市仓山区江南水都杰作 40座 504 有任何问题可以与本人联系，麻烦老师的审理，谢谢老师
