1、中国政策系统与结构的报告随着社会时代的发展，中国政策系统与结构的制定早已不能用单一的角度或方式去解读。其中包含着纵向上的集权态势和横向上的地方政策系统。与此同时，伴随着中国历史上几次具有较大影响力的改革和变迁，中国政策的制定因时而动因势而动的特点越来越凸显，从中显现出的政策制定结构特殊性不容忽视。就外部观察而言，有如下几点特点：首先，政策的制定和国家的管理强调中央集权化控制和官僚施政。首先，在毛泽东时代，领导人政权合法性的获得完全是靠意识形态来支撑，他们剥夺了个体思想参与制度建设的权力，相反采用领袖体现正确的思想这一个人专制的形式。其次，国家政策制度中的代表大会制度与其说是制度的进步与革新，不
2、如说是空有民主理想的乌托邦。代表大会由于规模庞大而又不经常开会，导致其成了宣布和使某些重要决策合法化的载体，丧失了其提出和决定重要决策的工具之用。再次，事实上，中国政策系统中中央与地方党政结构存在着大体上的不断复制，而这种单纯的复制直接忽视了地域差异大的中国国情。详细来说，中国地域间经济结构差异非常大，文化特征极不相同，一种从上而下的以牺牲对各省差异的强调而承认国家一致性的中国观直接导致政策制定缺乏因地制宜性，忽视地域特色。其次，政策制定结构存在一定的沿袭和时代印记。自 20 世纪 50 年代中期采纳苏联模式以来，中国的政治体制历经了激烈的动荡，但是政权早些年确立下来的某些正式体制结构却保存下
3、来。与此同时，一些机构也是为特别目的而设立，如中央纪律检查委员会；而其他一些党中央机构，如中央顾问委员会则是特定历史时期特定政治需要的产物。再次， “分散的集权主义”政体。中国的政治体制具有高度的集权性质，但大多数情况下，实际上权力又是分散的。在政策体制中，一个下级会对应不止一个上级，这必然导致权力上横纵两方的复杂交织，体系的混乱以及可想而知的行政效率低下等复杂情形。另外，中国在政策实施方面也有独到的方式。在制度改革浪潮之后，中央已经把权力从北京的国家机构转向了地方单位。这种根本的政策取向在于鼓励各地方单位以最大的努力尽快发展其经济，以保持社会和政治的稳定。反过来，这种国家战略要求各省和地方单
4、位享有很大的创意空间，并能够享受其成功的果实。从根本上说，自中共完成了单位的发展之后，它便成为控制公民行为和疏导其作用力的主要工具。城市的单位成为把在不同单位工作的人们隔离开来的具有多种目的的机构。与此同时，单位还承担政治任务，政治运动通常按单位进行，单位还组织强制性的政治学习。人们不能自由迁徙，转单位，单位成了一个相对孤立的社会和政治实体。但改革开放极大的影响了单位制度，增加了农村的流动性，废除了公社。事实上，随着公有制范围在缩小，人口流动在增加，国家服务的提供必须越来越多的以居住地而不是单位为基础。最后，由于复杂的“条块”关系导致中国政策制定存在一系列问题。其一，维持社会公正的司法体系依然
5、缺乏必要的专业知识和资源，它仍常常受到来自官员的政治压力。其二，尽管中国的政治体制是单一性的，总体上缺乏对中央行动的真正法律制约，但它的特点是官员间的大量协商，许多决定是国家机构中相对较低的层次上做出的。其三，中国垂直一体化体制的一个最严重的问题就是，领导者在获得准确信息方面存在困难。对此，领导们往往通过一些特殊的渠道获得信息。归结起来，主要通过民主集中制、正式的会议制度、文件传递制度、智囊团的实验以及媒体报道等渠道这些方法来获得可用的消息。最后，个人专断与腐败问题依旧突出。以上为就外部观察而言得出的政策制定结构特点。显然，单纯从外部观察对透彻分析中国政策制定特点无益，对其深层次地进行内部观察
6、也必不可少。其一，中央政策制定受儒家思想以及其他国家前共产主义者思想影响，认为领导者最知道社会的总利益是什么，公民无权要求领导者采纳公民选择的政策。这种体制压制个人和组织推进他们自己观点。实际上是国家控制社会的体制。体现出了中国高度个人化的体制。其二，中国政治体制中通充满了尚未成为制度的组织。这些组织的重要表现形式就是“领导小组” 。在毛泽东时代，派系政治充斥中央，其中一大特色便是秘书制度，从某种意义上说，秘书制度为派系政治提供了一种工具。由此看来，中国政策制度随着时代的变化不断更迭，但某些核心却不曾改变。在改革的浪潮中，过去的政策制度越来越显现出不合时宜的特质，这就需要领导者不断改良以求效果最优。但我们有理由相信在未来相当长的一段时间里，我国政策制度会朝着完备合理的方向前进。
