1、2011 年中央一号文件(全文)中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定(2010 年 12 月 31 日)水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事。促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，夺取全面建设小康社会新胜利，必须下决心加快水利发展，切实增强水利支撑保障能力，实现水资源可持续利用。近年来我国频繁发生的严重水旱灾害，造成重大生命财产损失，暴露出农田水利等基础设施十分薄弱，必须大力加强水利建设。现就加快水利改革发展，作出如下决定。一、新形势下水利的战略地位（一）水利面临的新形势。新中国成立以来，特别是改革开放以来，党和国家始
2、终高度重视水利工作，领导人民开展了气壮山河的水利建设，取得了举世瞩目的巨大成就，为经济社会发展、人民安居乐业作出了突出贡献。但必须看到，人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情水情。洪涝灾害频繁仍然是中华民族的心腹大患，水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要瓶颈，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。随着工业化、城镇化深入发展，全球气候变化影响加大，我国水利面临的形势更趋严峻，增强防灾减灾能力要求越来越迫切，强化水资源节约保护工作越来越繁重，加快扭转农业主要“靠天吃饭”局面任务越来越艰巨。2010 年西南地区发生特大干旱
3、、多数省区市遭受洪涝灾害、部分地方突发严重山洪泥石流，再次警示我们加快水利建设刻不容缓。（二）新形势下水利的地位和作用。水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。要把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置，着力加快农田水利建设，推动水利实现跨越式发展。二、水利改革发展的指导思想、目标任务和基本原则（三）指导思想。全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中、
4、五中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，注重科学治水、依法治水，突出加强薄弱环节建设，大力发展民生水利，不断深化水利改革，加快建设节水型社会，促进水利可持续发展，努力走出一条中国特色水利现代化道路。（四）目标任务。力争通过 5 年到 10 年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。到 2020 年，基本建成防洪抗旱减灾体系，重点城市和防洪保护区防洪能力明显提高，抗旱能力显著增强，“十二五”期间基本完成重点中小河流（包括大江
5、大河支流、独流入海河流和内陆河流）重要河段治理、全面完成小型水库除险加固和山洪灾害易发区预警预报系统建设；基本建成水资源合理配置和高效利用体系，全国年用水总量力争控制在 6700 亿立方米以内，城乡供水保证率显著提高，城乡居民饮水安全得到全面保障，万元国内生产总值和万元工业增加值用水量明显降低，农田灌溉水有效利用系数提高到 0.55 以上，“十二五”期间新增农田有效灌溉面积 4000 万亩；基本建成水资源保护和河湖健康保障体系，主要江河湖泊水功能区水质明显改善，城镇供水水源地水质全面达标，重点区域水土流失得到有效治理，地下水超采基本遏制；基本建成有利于水利科学发展的制度体系，最严格的水资源管理
6、制度基本建立，水利投入稳定增长机制进一步完善，有利于水资源节约和合理配置的水价形成机制基本建立，水利工程良性运行机制基本形成。（五）基本原则。一要坚持民生优先。着力解决群众最关心最直接最现实的水利问题，推动民生水利新发展。二要坚持统筹兼顾。注重兴利除害结合、防灾减灾并重、治标治本兼顾，促进流域与区域、城市与农村、东中西部地区水利协调发展。三要坚持人水和谐。顺应自然规律和社会发展规律，合理开发、优化配置、全面节约、有效保护水资源。四要坚持政府主导。发挥公共财政对水利发展的保障作用，形成政府社会协同治水兴水合力。五要坚持改革创新。加快水利重点领域和关键环节改革攻坚，破解制约水利发展的体制机制障碍。
7、三、突出加强农田水利等薄弱环节建设（六）大兴农田水利建设。到 2020 年，基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务。结合全国新增千亿斤粮食生产能力规划实施，在水土资源条件具备的地区，新建一批灌区，增加农田有效灌溉面积。实施大中型灌溉排水泵站更新改造，加强重点涝区治理，完善灌排体系。健全农田水利建设新机制，中央和省级财政要大幅增加专项补助资金，市、县两级政府也要切实增加农田水利建设投入，引导农民自愿投工投劳。加快推进小型农田水利重点县建设，优先安排产粮大县，加强灌区末级渠系建设和田间工程配套，促进旱涝保收高标准农田建设。因地制宜兴建中小型水利设施，支持山丘区小水窖、小水池、小塘坝、
8、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建设，重点向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜。大力发展节水灌溉，推广渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌等技术，扩大节水、抗旱设备补贴范围。积极发展旱作农业，采用地膜覆盖、深松深耕、保护性耕作等技术。稳步发展牧区水利，建设节水高效灌溉饲草料地。（七）加快中小河流治理和小型水库除险加固。中小河流治理要优先安排洪涝灾害易发、保护区人口密集、保护对象重要的河流及河段，加固堤岸，清淤疏浚，使治理河段基本达到国家防洪标准。巩固大中型病险水库除险加固成果，加快小型病险水库除险加固步伐，尽快消除水库安全隐患，恢复防洪库容，增强水资源调控能力。推进大中型病险水闸除险加固。山洪
9、地质灾害防治要坚持工程措施和非工程措施相结合，抓紧完善专群结合的监测预警体系，加快实施防灾避让和重点治理。（八）抓紧解决工程性缺水问题。加快推进西南等工程性缺水地区重点水源工程建设，坚持蓄引提与合理开采地下水相结合，以县域为单元，尽快建设一批中小型水库、引提水和连通工程，支持农民兴建小微型水利设施，显著提高雨洪资源利用和供水保障能力，基本解决缺水城镇、人口较集中乡村的供水问题。（九）提高防汛抗旱应急能力。尽快健全防汛抗旱统一指挥、分级负责、部门协作、反应迅速、协调有序、运转高效的应急管理机制。加强监测预警能力建设，加大投入，整合资源，提高雨情汛情旱情预报水平。建立专业化与社会化相结合的应急抢险
10、救援队伍，着力推进县乡两级防汛抗旱服务组织建设，健全应急抢险物资储备体系，完善应急预案。建设一批规模合理、标准适度的抗旱应急水源工程，建立应对特大干旱和突发水安全事件的水源储备制度。加强人工增雨（雪）作业示范区建设，科学开发利用空中云水资源。（十）继续推进农村饮水安全建设。到 2013 年解决规划内农村饮水安全问题，“十二五”期间基本解决新增农村饮水不安全人口的饮水问题。积极推进集中供水工程建设，提高农村自来水普及率。有条件的地方延伸集中供水管网，发展城乡一体化供水。加强农村饮水安全工程运行管理，落实管护主体，加强水源保护和水质监测，确保工程长期发挥效益。制定支持农村饮水安全工程建设的用地政策
11、，确保土地供应，对建设、运行给予税收优惠，供水用电执行居民生活或农业排灌用电价格。四、全面加快水利基础设施建设（十一）继续实施大江大河治理。进一步治理淮河，搞好黄河下游治理和长江中下游河势控制，继续推进主要江河河道整治和堤防建设，加强太湖、洞庭湖、鄱阳湖综合治理，全面加快蓄滞洪区建设，合理安排居民迁建。搞好黄河下游滩区安全建设。“十二五”期间抓紧建设一批流域防洪控制性水利枢纽工程，不断提高调蓄洪水能力。加强城市防洪排涝工程建设，提高城市排涝标准。推进海堤建设和跨界河流整治。（十二）加强水资源配置工程建设。完善优化水资源战略配置格局，在保护生态前提下，尽快建设一批骨干水源工程和河湖水系连通工程，
12、提高水资源调控水平和供水保障能力。加快推进南水北调东中线一期工程及配套工程建设，确保工程质量，适时开展南水北调西线工程前期研究。积极推进一批跨流域、区域调水工程建设。着力解决西北等地区资源性缺水问题。大力推进污水处理回用，积极开展海水淡化和综合利用，高度重视雨水、微咸水利用。（十三）搞好水土保持和水生态保护。实施国家水土保持重点工程，采取小流域综合治理、淤地坝建设、坡耕地整治、造林绿化、生态修复等措施，有效防治水土流失。进一步加强长江上中游、黄河上中游、西南石漠化地区、东北黑土区等重点区域及山洪地质灾害易发区的水土流失防治。继续推进生态脆弱河流和地区水生态修复，加快污染严重江河湖泊水环境治理。
13、加强重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区、湿地的保护。实施农村河道综合整治，大力开展生态清洁型小流域建设。强化生产建设项目水土保持监督管理。建立健全水土保持、建设项目占用水利设施和水域等补偿制度。（十四）合理开发水能资源。在保护生态和农民利益前提下，加快水能资源开发利用。统筹兼顾防洪、灌溉、供水、发电、航运等功能，科学制定规划，积极发展水电，加强水能资源管理，规范开发许可，强化水电安全监管。大力发展农村水电，积极开展水电新农村电气化县建设和小水电代燃料生态保护工程建设，搞好农村水电配套电网改造工程建设。（十五）强化水文气象和水利科技支撑。加强水文气象基础设施建设，扩大覆盖范围，优化站网布局，
14、着力增强重点地区、重要城市、地下水超采区水文测报能力，加快应急机动监测能力建设，实现资料共享，全面提高服务水平。健全水利科技创新体系，强化基础条件平台建设，加强基础研究和技术研发，力争在水利重点领域、关键环节和核心技术上实现新突破，获得一批具有重大实用价值的研究成果，加大技术引进和推广应用力度。提高水利技术装备水平。建立健全水利行业技术标准。推进水利信息化建设，全面实施“金水工程”，加快建设国家防汛抗旱指挥系统和水资源管理信息系统，提高水资源调控、水利管理和工程运行的信息化水平，以水利信息化带动水利现代化。加强水利国际交流与合作。五、建立水利投入稳定增长机制（十六）加大公共财政对水利的投入。多
15、渠道筹集资金，力争今后 10 年全社会水利年平均投入比 2010 年高出一倍。发挥政府在水利建设中的主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域。各级财政对水利投入的总量和增幅要有明显提高。进一步提高水利建设资金在国家固定资产投资中的比重。大幅度增加中央和地方财政专项水利资金。从土地出让收益中提取 10用于农田水利建设，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益。进一步完善水利建设基金政策，延长征收年限，拓宽来源渠道，增加收入规模。完善水资源有偿使用制度，合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围，严格征收、使用和管理。有重点防洪任务和水资源严重短缺的城市要从城市建设维护税中划出一定
16、比例用于城市防洪排涝和水源工程建设。切实加强水利投资项目和资金监督管理。（十七）加强对水利建设的金融支持。综合运用财政和货币政策，引导金融机构增加水利信贷资金。有条件的地方根据不同水利工程的建设特点和项目性质，确定财政贴息的规模、期限和贴息率。在风险可控的前提下，支持农业发展银行积极开展水利建设中长期政策性贷款业务。鼓励国家开发银行、农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构进一步增加农田水利建设的信贷资金。支持符合条件的水利企业上市和发行债券，探索发展大型水利设备设施的融资租赁业务，积极开展水利项目收益权质押贷款等多种形式融资。鼓励和支持发展洪水保险。提高水利利用外资的规模和质量。（
17、十八）广泛吸引社会资金投资水利。鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设。鼓励农民自力更生、艰苦奋斗，在统一规划基础上，按照多筹多补、多干多补原则，加大一事一议财政奖补力度，充分调动农民兴修农田水利的积极性。结合增值税改革和立法进程，完善农村水电增值税政策。完善水利工程耕地占用税政策。积极稳妥推进经营性水利项目进行市场融资。六、实行最严格的水资源管理制度（十九）建立用水总量控制制度。确立水资源开发利用控制红线，抓紧制定主要江河水量分配方案，建立取用水总量控制指标体系。加强相关规划和项目建设布局水资源论证工作，国民经济和社会发展规划以
18、及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，要与当地水资源条件和防洪要求相适应。严格执行建设项目水资源论证制度，对擅自开工建设或投产的一律责令停止。严格取水许可审批管理，对取用水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对取用水总量接近控制指标的地区，限制审批新增取水。严格地下水管理和保护，尽快核定并公布禁采和限采范围，逐步削减地下水超采量，实现采补平衡。强化水资源统一调度，协调好生活、生产、生态环境用水，完善水资源调度方案、应急调度预案和调度计划。建立和完善国家水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源。（二十）建立用水效率控制制度。确立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费，把节水
19、工作贯穿于经济社会发展和群众生产生活全过程。加快制定区域、行业和用水产品的用水效率指标体系，加强用水定额和计划管理。对取用水达到一定规模的用水户实行重点监控。严格限制水资源不足地区建设高耗水型工业项目。落实建设项目节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产制度。加快实施节水技术改造，全面加强企业节水管理，建设节水示范工程，普及农业高效节水技术。抓紧制定节水强制性标准，尽快淘汰不符合节水标准的用水工艺、设备和产品。（二十一）建立水功能区限制纳污制度。确立水功能区限制纳污红线，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量。各级政府要把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据，明确责任
20、，落实措施。对排污量已超出水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口。建立水功能区水质达标评价体系，完善监测预警监督管理制度。加强水源地保护，依法划定饮用水水源保护区，强化饮用水水源应急管理。建立水生态补偿机制。（二十二）建立水资源管理责任和考核制度。县级以上地方政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。严格实施水资源管理考核制度，水行政主管部门会同有关部门，对各地区水资源开发利用、节约保护主要指标的落实情况进行考核，考核结果交由干部主管部门，作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据。加强水量水质监测能力建设，为强化监督考核提供技术支撑。七、不断创新水利发展体制
21、机制（二十三）完善水资源管理体制。强化城乡水资源统一管理，对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝等实行统筹规划、协调实施，促进水资源优化配置。完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度，建立事权清晰、分工明确、行为规范、运转协调的水资源管理工作机制。进一步完善水资源保护和水污染防治协调机制。（二十四）加快水利工程建设和管理体制改革。区分水利工程性质，分类推进改革，健全良性运行机制。深化国有水利工程管理体制改革，落实好公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费。中央财政对中西部地区、贫困地区公益性工程维修养护经费给予补助。妥善解决水管单位分流人员社会保障问题。深化小型水利工程产权
22、制度改革，明确所有权和使用权，落实管护主体和责任，对公益性小型水利工程管护经费给予补助，探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式。对非经营性政府投资项目，加快推行代建制。充分发挥市场机制在水利工程建设和运行中的作用，引导经营性水利工程积极走向市场，完善法人治理结构，实现自主经营、自负盈亏。（二十五）健全基层水利服务体系。建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系，全面提高基层水利服务能力。以乡镇或小流域为单元，健全基层水利服务机构，强化水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能，按规定核定人员编制，经费纳入县级财政预算。大力发展农民用水合作组织。（二十六
23、）积极推进水价改革。充分发挥水价的调节作用，兼顾效率和公平，大力促进节约用水和产业结构调整。工业和服务业用水要逐步实行超额累进加价制度，拉开高耗水行业与其他行业的水价差价。合理调整城市居民生活用水价格，稳步推行阶梯式水价制度。按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，推进农业水价综合改革，农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法。八、切实加强对水利工作的领导（二十七）落实各级党委和政府责任。各级党委和政府要站在全局和战略高度，切实加强水利工作，及时研究解决水利改革发展中的突出问题。实行防汛抗旱、饮水安全保障、水资
24、源管理、水库安全管理行政首长负责制。各地要结合实际，认真落实水利改革发展各项措施，确保取得实效。各级水行政主管部门要切实增强责任意识，认真履行职责，抓好水利改革发展各项任务的实施工作。各有关部门和单位要按照职能分工，尽快制定完善各项配套措施和办法，形成推动水利改革发展合力。把加强农田水利建设作为农村基层开展创先争优活动的重要内容，充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用，带领广大农民群众加快改善农村生产生活条件。（二十八）推进依法治水。建立健全水法规体系，抓紧完善水资源配置、节约保护、防汛抗旱、农村水利、水土保持、流域管理等领域的法律法规。全面推进水利综合执法，严格执行水资
25、源论证、取水许可、水工程建设规划同意书、洪水影响评价、水土保持方案等制度。加强河湖管理，严禁建设项目非法侵占河湖水域。加强国家防汛抗旱督察工作制度化建设。健全预防为主、预防与调处相结合的水事纠纷调处机制，完善应急预案。深化水行政许可审批制度改革。科学编制水利规划，完善全国、流域、区域水利规划体系，加快重点建设项目前期工作，强化水利规划对涉水活动的管理和约束作用。做好水库移民安置工作，落实后期扶持政策。（二十九）加强水利队伍建设。适应水利改革发展新要求，全面提升水利系统干部职工队伍素质，切实增强水利勘测设计、建设管理和依法行政能力。支持大专院校、中等职业学校水利类专业建设。大力引进、培养、选拔各
26、类管理人才、专业技术人才、高技能人才，完善人才评价、流动、激励机制。鼓励广大科技人员服务于水利改革发展第一线，加大基层水利职工在职教育和继续培训力度，解决基层水利职工生产生活中的实际困难。广大水利干部职工要弘扬“献身、负责、求实”的水利行业精神，更加贴近民生，更多服务基层，更好服务经济社会发展全局。（三十）动员全社会力量关心支持水利工作。加大力度宣传国情水情，提高全民水患意识、节水意识、水资源保护意识，广泛动员全社会力量参与水利建设。把水情教育纳入国民素质教育体系和中小学教育课程体系，作为各级领导干部和公务员教育培训的重要内容。把水利纳入公益性宣传范围，为水利又好又快发展营造良好舆论氛围。对在
27、加快水利改革发展中取得显著成绩的单位和个人，各级政府要按照国家有关规定给予表彰奖励。加快水利改革发展，使命光荣，任务艰巨，责任重大。我们要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，与时俱进，开拓进取，扎实工作，奋力开创水利工作新局面！一号文件抓住三农薄弱环节需增加制度设计中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师、党委书记孔祥智中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定人民日报社论：推动水利实现跨越式发展陈锡文：涨工资与调物价 政府面临五大任务陈雷解读一号文件最大亮点 需统筹使用土地出 让金陈雷：一号文件明确水利发展战略定位 含金量高编者按：29 日，中共中央国务院关于加快水利改革发展的决
28、定作为今年中央一号文件已经公布，这是新世纪以来中央指导农业农村工作的第八个中央一号文件，也是新中国成立以来中央首个关于水利的综合性政策文件，引起了中外媒体的广泛关注。文件出台了一系列针对性强、覆盖面广、含金量高的新政策与新举措。中国人民大学农业与农村发展学院党委书记兼副院长孔祥智教授接受人民网理论频道记者独家专访，对今年的一号文件进行了权威解读。出台背景：一号文件抓住三农薄弱环节 水利成 为经济社会发展的短板2010 年是个多事之秋，旱灾、水灾、泥石流、粮食安全、通货膨胀等诸多问题，然而，今年的一号文件将话题首次集中在水利建设上， 对此，中央出于什么重大战略考虑？为何中央选择这个时候出台水利建
29、设的综合性文件，其中有什么样的背景和考虑？中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，党的十七届三中全会决定和 7 个中央一号文件已对农村改革发展作出了系统部署，“ 三农”政策体系和制度框架已初步形成，今后在不断强化和完善现有政策的同时，选取影响全局的薄弱环节和重大问题逐个突破。今年中央一号文件以水利改革发展为主题，就是要抓住当前水利这个薄弱环节。中国人民大学农业与农村发展学院党委书记兼副院长孔祥智教授认为，当今的水利建设已成为我国经济社会发展的短板因素，无论从历史上的经验还是当前的现实情势看，水利建设已刻不容缓。首先，从历史上看，由于地理条件和资源条件的特点，水患和旱灾交替进行，水利建
30、设一直是历朝历代农业发展的基础，也是每一个朝代发展农业需要重点治理的工程。中华民族最早的传说之一就是大禹治水。早在 2000 多年前，我 们的祖先就给我们留下了都江堰这样伟大的水利工程。这种状况到了现代社会不仅没有改变，反而由于人口的大量增加，以及工业化、城市化导致的耕地面积的减少和用水量的大幅度增加而变得越来越严重，水利成为制约我国经济社会发展的短板因素，已经到了不能不治理的时候了。其次，近年来，我国各种自然灾害频繁发生，成灾面积和由于灾害造成的损失每年都在增加。问题的严重性还在于，不 仅传统的北方旱作区缺水，南方水 浇条件一向较好的地区也出现了缺水现象。并且，在旱灾到来时，工程性缺水是成灾
31、的最重要因素，这就为当前的水利建设提出了新的要求。再次，新中国成立后，各级政府一直十分重视水利建 设。我国曾 经在 60-70 年代掀起了前所未有的水利建设高潮，建起了约 8 万座各种类型、各种级别的水库。改革开放以后的 30 年间，由于水利投入的条件 发生了变化，水利投入增 长一度趋缓，仅新建了不到 4 千座水库。并且原有的水 库大都存在失修现象，很 难承担防洪和抗旱的重要任务，必须加大投入才能逐渐缓解农业生产的迫切需求和水利设施供给之间的尖锐矛盾。最后，国家的财力有了大幅度上升。2010 年，我国国内生产总值接近 40 万亿元，财政收入超过 8.3 万亿元，完全有 财力投入到水利设施建设上
32、。解读亮点：构建水利投入增长机制 提出水资源管理制度一号文件第一句话开宗明义地指出，“水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事。”对于一号文件对水利的这种战略定位，孔祥智的解读是：前一句话说明了水和水利的重要性，这种重要性不仅表现在对生产和生活的不可或缺上，还表现在对生态环境的保护上。没有水，没有必要的水利设施，良好的生态环境保护是不可能的，中华民族的延续就受到了威胁。从某种意 义上讲，水和生 态环境是同一个问题。第二句话说明了水利的公益性质，即 “历来是治国安邦的大事”，说明水利建设应该主要是由政府来投资的，或者是政府投资为主，
33、社会投资为辅。而具体说来，今年一号文件，至少有如下几大方面是具有 创新意义的亮点：第一，突出了水利建设的重要地位。一号文件指出，水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。这里，“首要条件” 、“基础支撑”、“保障系统” 就是对水利地位的高度概括；而 “公益性、基础性、战略性”则是对水利性质的精炼总结。第二，构建了水利投入的增长机制。即（ 1）加大公共 财政对水利的投入，大幅度增加中央和地方财政专项水利资金，从土地出让收益中提取用于农田水利建设。由于在未来的 20 年间我国仍然处于城市化的快速发展阶
34、段，如果能够保证土地出让金的 10%用于农田水利建设，将会在资金上提供了强有力的保障。（2）提出了金融业要对水利建设提供全方位、多角度的支持，如支持农业发展银行积极开展水利建设中长期政策性贷款业务；鼓励国家开发银行、农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构进一步增加农田水利建设的信贷资金；支持符合条件的水利企业上市和发行债券，探索发展大型水利设备设施的融资租赁业务，积极开展水利项目收益权质押贷款等多种形式融资；鼓励和支持发展洪水保险；等等。（3）广泛吸引社会资金投资水利，动员全社会都来投入水利建设，形成国家财政投入和社会投资全面增长的局面，保证水利建设的可持续性。通过上述多方面的努力
35、，一号文件指出，“力争今后年全社会水利年平均投入比年高出一倍。” 按 2010 年水利投入总额 2000 亿元计算，今后 10 年每年可达到 4000 亿元，总量可望达到 4 万亿元，能 够基本解决水利设施短板问题。第三，首次提出了“最严格的水资源管理制度”。根据文件精神，这一制度主要包括用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水 资源管理责任和考核制度等，这些制度的内容过去都以某种形式存在，但不仅不健全，而且执行不力，在很多地方形同虚设。因此，文件针对 前三个制度确立了水资源开发了利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污三条红线，并为守住三条红线制定了一系列刚性要求和硬措施
36、。文件在制度建设上上升到“ 最严格的水资源管理制度”层 面，可以预计从今年起将会在制度设计 和执行监督上下大功夫。第四，设计了水利发展的具体目标。文件指出， “力争通过年到年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。”在这一大目 标下，提出了具体建设目标，如“全国年用水总量力争控制在亿立方米以内” 、“农田灌溉水有效利用系数提高到.以上”、“十二五期间新增农田有效灌溉面积万亩”、 “到年，基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务”、 “到年解决规划内农村饮水安全问题，十二五期间基本解决新增农村饮水不安全人口的饮水问题” ，等等。 这些目标都是具体而可控的，通过这些目标，能够看到我国
37、水利建设和现代农业发展的未来。展望未来：坚持民生优先是水利发展着力点 需加 强制度设计孔祥智说，毫无疑问，今年的一号文件是党的三农政策和新世纪以来 7 个一号文件的延续。具体说来，今年一号文件在政策和制度设计上贯彻了党的十六大以来的“城乡统 筹” 的思想，又在原有政策基础取得了一系列突破和创新。如在完善水资源管理体制上，提出强化城乡水资源统一管理，对城乡供水、水 资源综合利用、水环境治理和防洪排涝等实行统筹规划、 协调实施，促 进水资源优化配置；在健全基层水利服务体系上，提出以乡镇或小流域为单元，健全基层水利服务机构，强化水资源管理、防汛抗旱、 农田水利建设、水利科技推广等公益性职能，按规定核
38、定人员编制，经费纳入县级财政预算。在 农业水价综合改革方面，提出 农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法。在指导思想上，一号文件提出了三个“把”，即“把水利作 为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措”，实际上是今后一个 时期内国家加快水利改革和发展的指导方针，包含两层含义：其一，改革开放 30 年来，国家对水利建设的欠 账严重，水利 资金主要用于大江大河大湖的治理上，不仅新建水库数量少，原有 8 万座水库严重失修，病 库、险库增加，还导致了农田水利设
39、施的滞后，干渠到田间的支渠不配套、不健全，田间机井只有部分能够充分发挥作用。我国属于世界上 13 个严重贫水国之一，但一方面水资源匮乏，另一方面，水资源利用极不充分，浪费惊人。造成上述问题的原因，除了制度不健全，最重要的是公共投入不足。因此，在今后 10 年间，不仅要把水利作为农村基础设施建设的重点，还要作为国家基础设施建设的重点。其二，党的十七大提出，要加快经济发展方式转变 ，实现国民经济又好又快的发展，其核心内容之一就是缓解经济发展和资源消耗、环境承受能力之间的矛盾，建设资源节约型、环境友好型社会， 实现人与自然的和 谐发展。从我国的资源禀赋看，水资源无疑是制约着经济发展方式转变的关键因素
40、，因此，必 须严格水资源管理，最大限度地发挥有限水资源的作用， 实现经济社会又好又快发展。一号文件提出了坚持民生优先的原则，即着力解决群众最关心最直接最现实的水利问题，推动民生水利新发展。 这是我国民生水利工作的着力点，也是今年一号文件的重要创新之一。推动民生水利发展，就是要在水利建设上既要保增长，又要保民生，即既要保证大江大河大湖的治理和重点工程、骨干工程的建 设，又要保证涉及广大人民群众切身利益、眼前利益的中小水利工程的建设。根据一号文件精神，主要从以下几方面解决民生水利建设问题：一是因地制宜兴建中小型水利设施，支持山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建设，重点向
41、革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜。二是加快中小河流治理和小型水库除险加固，并优先安排洪涝灾害易发、保护区人口密集、保护对象重要的河流及河段，加固堤岸，清淤疏浚，使治理河段基本达到国家防洪标准。三是以县域为单元，尽快建 设一批中小型水库、引提水和 连通工程，支持农民兴建小微型水利设施， 显著提高雨洪资源利用和供水保障能力，基本解决缺水城镇、人口较集中乡村的供水问题。四是继续推进农村饮水安全建设，要求到年解决规划内农村饮水安全问题，“十二五” 期间基本解决新增农村饮水不安全人口的饮水问题。今年的一号文件是建国 62 年来首次针对水利建设的“专业性” 文件，针对性和可操作性强。如果措施到位
42、，那么可以预见的效果十分明显，一是基本形成有利于我国水利可持续发展的制度体系，最严格的水资源管理制度基础建立，有利于水资源节约和合理利用的水价形成机制基本建立，水利工程良性运行的机制基础形成。二是节水成为全社会的共同理念和行为准则，节水社会初步建立。三是对于中小型自然灾害有了足够的抗衡能力，对于较大的自然灾害有了一定的减缓和补救能力，成灾面积大大减少，受灾程度大大减轻。从而，水利在我国未来的经济社会发展中必将起到重要的支撑和基础作用。【年中央一号文件精神解读】陈锡文：涨工资与调物价 政府面临五大任务陈锡文：城乡建设用地增减挂钩试点运行需纠偏陈锡文：土地征收补偿目标是保证失地农民生活水平不降低陈锡文：水利设施发展滞后是农业农村发展的严峻挑战陈雷解读一号文件最大亮点 需统筹使用土地出 让金陈雷：一号文件明确水利发展战略定位 含金量高陈雷：目前抗旱具有很多有利条件陈雷：2011 年中央一号文件的出台背景和主要内容矫勇：水利五大薄弱环节紧扣民生 需解决投入增 长机制唐仁健：五大措施解决粮食“八连增”、农民收入“八连快”
