中国政治过程中的利益集团及其治理.pdf

1、 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http:/中 国 政 治 过 程 中 的利 益 集 团 及 其 治 理杨 光 斌 李 月 军国 家 与 社 会 关 系 理 论 是 观 察 和 研 究 中 国 政 治 的 一 个 重 要 的 框架 。 中 国 的 国 家 与 社 会 之 间 是 相 互 渗 透 、 相 互 影 响 的 , 来 自 两 方面 力 量 各 有 若 干 因 素 在 不 同 方 向 上 相 互 交 织 和 作 用 , 这 是 一 个 不断 变 化 的

2、动 态 过 程 , 充 满 了 冲 突 和 妥 协 。 研 究 这 一 复 杂 的 动 态 过程 , 既 涉 及 国 家 机 制 在 社 会 中 享 有 多 少 行 动 自 由 或 自 主 性 , 也 关系 到 社 会 中 不 同 的 力 量 在 政 治 过 程 的 角 色 , 以 及 对 国 家 制 度 与 自主 性 的 影 响 等 问 题 。 而 回 答 这 些 问 题 , 利 益 集 团 是 一 个 较 好 的 切入 点 。 那 么 , 中 国 利 益 集 团 政 治 是 怎 样 形 成 的 中 国 的 利 益 集 团以 什 么 样 的 形 式 组 织 起 来 在 政 治 过 程 中 有

3、 什 么 样 的 作 用 中 国政 府 拟 如 何 应 对 利 益 集 团 政 治 所 带 来 的 问 题 将 是 本 文 所 要 回 答的 问 题 。由 于 我 们 讨 论 的 重 点 是 利 益 集 团 在 政 治 过 程 中 的 角 色 、 行 动策 略 及 其 影 响 , 因 此 本 文 对 利 益 集 团 作 如 下 界 定 即 基 于 共 同 利益 或 态 度 而 组 织 起 来 的 、 在 政 治 过 程 中 进 行 利 益 表 达 的 行 动 性 群体 。 这 里 侧 重 强 调 当 代 中 国 利 益 集 团 的 两 个 主 要 特 征 一 是 从 当代 中 国 政 治 过

4、程 中 起 实 际 作 用 的 角 度 , 强 调 利 益 集 团 的 组 织 化 特征 的 同 时 , 也 强 调 实 际 运 作 过 程 中 存 在 的 利 益 集 团 群 体 , 或 者 说互 当 代 中 国 政 治 研 究 报 告 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http:/是 潜 在 利 益 集 团 。 在 一 些 政 治 过 程 中 , 后 者 可 能 比 前 者 的 影 响 力更 大 , 这 是 与 西 方 典 型 意 义 上 的 组 织 化 利

5、益 集 团 不 同 的 。 二 是 强调 利 益 集 团 的 政 治 影 响 , 即 是 指 “ 那 些 有 意 识 地 去 推 动 特 定 方 面的 公 共 政 策 的 团 体 。 这 把 该 团 体 与 那 些 成 员 具 有 共 同 态 度 , 却 不关 心 公 共 政 策 的 团 体 区 分 开 来 。 ” 后 一 个 特 征 对 于 研 究 当 前 中国 政 治 过 程 中 的 利 益 集 团 具 有 重 要 意 义 。 其 可 以 使 我 们 从 众 多 民间 组 织 或 社 会 团 体 中 , 区 分 出 政 治 性 利 益 集 团 , 或 特 定 时 空 中 ,某 些 社 会

6、集 团 所 具 有 的 动 态 政 治 特 征 , 从 而 使 之 更 适 合 于 分 析 其在 中 国 政 治 过 程 中 的 角 色 、 特 征 、 类 型 或 影 响 力 。一 利 益 秦 团 的 性 质 与 类 裂从 中 国 利 益 集 团 的 组 织 状 况 及 其 在 政 治 经 济 过 程 中 的 作 用 大小 等 角 度 , 我 们 把 中 国 的 利 益 集 团 分 类 为 机 构 性 利 益 集 团、 公 司 型 利 益 集 团 印、 社 团 型 利 益 集 团 和 无组 织 型 利 益 集 团机 构 型 利 益 集 团作 为 国 家 代 表 的 政 府 部 门 本 应 是

7、 公 共 利 益 的 代 表 者 , 但 公 共选 择 理 论 研 究 表 明 , 政 府 官 僚 机 构 与 官 员 并 不 必 然 是 公 正 无 私 的“ 道 德 人 ” , 反 而 具 有 追 求 自 身 利 益 最 大 化 的 “ 经 济 人 ” 的 特 征 。一 般 而 言 , 维 持 国 家 正 常 运 转 的 政 务 部 门 如 司 法 部 、 外 交 部 、民 政 部 、 文 化 部 、 教 育 部 等 和 宏 观 经 济 调 控 部 门 如 央 行 、财 政 部 、 发 改 委 、 国 资 委 等 是 任 何 国 家 都 必 须 有 的 , 不 能 因 为 叮 , 帅 洲

8、术 , , , 勿 她 。 止 公 , 一 , 卜 , ,中 国 政 治 过 程 中 的 利 益 集 团 及 其 治 理 匡 竺 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http:/他 们 或 许 存 在 部 门 利 益 而 把 他 们 称 为 利 益 集 团 。 但 是 , 目 前 ,中 国 政 府 部 门 设 置 依 然 具 有 计 划 经 济 的 特 征 。 在 国 务 院 下 属 的 行政 管 理 部 门 中 , 还 有 各 种 以 行 业 和 产 品 为 基

9、础 的 主 管 部 门 , 有 主管 邮 政 与 信 息 产 业 的 信 息 产 业 部 、 主 管 铁 路 产 业 的 铁 道 部 , 等等 。 正 常 来 说 , 中 央 各 部 委 应 该 是 中 央 政 策 的 执 行 者 , 自 身 保 持政 治 中 立 , 只 努 力 追 求 政 策 执 行 的 效 率 。 但 是 在 当 今 的 中 国 , 因为 中 央 决 策 机 制 的 不 健 全 , 在 很 多 场 合 , 实 际 上 部 委 决 策 , 中 央背 书 , 很 大 程 度 上 中 央 各 部 委 成 了 中 央 政 策 的 决 策 部 门 。 这 就 使他 们 有 能 力

10、将 自 己 的 “ 部 门 利 益 ” 凌 驾 于 社 会 公 共 利 益 , 乃 至于 国 家 利 益 之 上 , 通 常 被 称 为 “ 特 殊 利 益 集 团 ” 。 不 仅 如 此 ,由 于 行 业 和 产 品 的 交 叉 性 , 行 业 和 产 品 而 设 置 主 管 部 门 必 然 导 致部 门 的 重 叠 和 功 能 的 交 叉 与 利 益 冲 突 。 在 文 化 领 域 , 最 高 主 管 部门 是 中 共 中 央 宣 传 部 , 在 国 务 院 则 有 文 化 部 、 国 家 广 播 电 视 总局 、 国 家 新 闻 出 版 总 署 、 国 家 文 物 局 在 交 通 方 面

11、 , 有 主 管 水 路交 通 和 陆 路 交 通 的 交 通 部 , 也 有 只 管 水 利 而 无 权 管 理 水 上 交 通 的水 利 部 在 水 污 染 方 面 , 环 保 局 和 水 利 部 都 在 管 理 , 都 在 争 夺 管理 权 。 在 市 场 经 济 的 今 天 , 这 些 行 业 主 管 部 门 很 容 易 演 变 为 该行 业 或 产 品 的 利 益 代 言 人 , 利 益 冲 突 导 致 机 构 之 间 的 矛 盾 。 因此 , 本 文 特 别 把 那 些 建 立 在 产 品 和 行 业 基 础 上 的 所 谓 经 济 主 管 部门 称 为 机 构 型 利 益 集 团

12、 。 在 经 济 转 轨 过 程 中 , 有 些 部 门 的 存 在 具有 时 代 的 合 理 性 和 必 要 性 , 比 如 为 了 加 快 信 息 产 业 的 发 展 而 组 建的 信 息 产 业 部 有 的 没 有 被 改 革 则 因 为 国 家 当 时 没 有 足 够 的 资 源本 书 把 由 人 类 组 成 的 机 构 团 体 、 公 司 、 企 业 、 政 府 部 门 等 代 称 为 “ 他 ”或 “ 他 们 ” 。杨 军 部 委 “ 利 益 分 殊 ” 进 行 时 , 载 南 风 窗 年 月 期 。新 华 网 , 年 月 日 电 中 国 水 利 部 淮 河 委 员 会 公 布 ,

13、 淮 河 流 域各 省 全 部 超 标 排 放 , 治 污 十 年 仍 未 达 标 , 刀 。 。 盯。卫 旦 当 代 中 国 政 治 研 究 报 告 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http:/去 同 时 解 决 那 么 多 的 部 门 政 治 难 题 。 对 于 这 种 现 象 , 决 策 者 已 经有 了 比 较 充 分 的 认 识 , 因 此 , 党 的 十 七 大 政 治 报 告 明 确 提 出 实 行大 部 委 制 。会 司 型 利 益 集 团在 中

14、 国 , 很 多 公 司 本 身 就 是 利 益 集 团 , 或 者 至 少 起 着 利 益 集团 的 作 用 。 能 被 视 为 利 益 集 团 的 公 司 主 要 有 两 类一 是 垄 断 行 业 的 大 型 国 有 公 司 , 诸 如 石 油 行 业 的 中 国 石 油 总公 司 、 中 国 石 油 化 工 总 公 司 和 中 国 海 洋 石 油 总 公 司 电 信 产 业 的中 国 电 信 、 中 国 移 动 和 中 国 联 通 电 力 行 业 的 中 国 电 网 公 司 和 几家 发 电 公 司 邮 政 行 业 的 中 国 邮 政 总 公 司 铁 道 行 业 的 几 家 铁 路总 公

15、 司 燃 气 行 业 的 中 国 天 然 气 总 公 司 等 等 。 很 多 其 他 国 家 的 行业 垄 断 是 一 种 自 然 垄 断 , 并 在 国 家 的 干 预 下 实 行 反 垄 断 。 但 是 在中 国 , 行 业 垄 断 其 实 是 一 种 行 政 垄 断 , 行 业 垄 断 公 司 的 背 后 都有 行 政 主 管 部 门 , 因 而 是 行 政 权 力 保 护 着 垄 断 行 业 的 垄 断 利 益 。在 这 种 条 件 下 , 垄 断 公 司 本 身 就 是 庞 大 的 利 益 集 团 , 他 们 不 需 要以 社 团 性 利 益 集 团 , 即 “ 协 会 ” 的 形

16、式 而 组 织 起 来 , 他 们 对 政府 的 影 响 比 “ 协 会 ” 更 直 接 、 更 有 效 。二 是 暴 利 行 业 的 公 司 。 在 中 国 , 暴 利 行 业 特 指 房 地 产 业 和 采矿 业 。 这 些 行 业 的 产 权 多 元 化 , 既 有 国 有 也 有 私 有 。 但 是 无 论 是什 么 样 的 企 业 , 离 开 权 力 的 保 护 就 难 以 运 转 , 因 而 在 很 多 地 方 形 行 政 垄 断 是 政 府 为 保 护 本 部 门 或 本 地 区 所 属 企 业 的 利 益 , 通 过 法 律 、 行 政 法规 或 规 定 的 形 式 , 维 护

17、 这 些 企 业 的 市 场 垄 断 地 位 , 阻 止 竞 争 市 场 形 成 的 行为 。 除 非 国 家 特 别 授 权 , 它 一 般 为 反 垄 断 法 所 禁 止 。 与 此 不 同 的 是 , 还 存 在国 家 垄 断 即 通 过 运 用 国 家 行 政 权 力 来 实 现 的 , 具 有 国 家 意 志 , 其 宗 旨 是 维护 国 家 利 益 和 社 会 公 共 利 益 , 是 对 经 济 运 行 的 一 种 保 护 和 干 预 。 参 见 过 勇 、胡 鞍 钢 行 政 垄 断 、 寻 租 与 腐 败 转 型 经 济 的 腐 败 机 理 分 析 经 济 社会 体 制 比 较

18、年 第 期 。 不 过 , 从 中 国 实 际 看 来 , 国 家 垄 断 并 不 一 定代 表 国 家 利 益 或 社 会 公 共 利 益 , 一 些 国 家 垄 断 也 是 通 过 中 央 政 府 行 政 部 门 的垄 断 来 实 现 的 , 这 样 国 家 利 益 就 常 常 表 现 为 部 门 利 益 或 不 同 程 度 地 被 部 门 利益 所 替 代 、 侵 蚀 。中 国 政 治 过 程 中 的 利 益 集 团 及 其 治 理 卫 竺 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights r

19、eserved. http:/成 了 官 商 一 体 化 的 利 益 集 团 。 与 垄 断 行 业 相 比 , 暴 利 行 业 的 利 益集 团 在 数 量 上 更 多 , 在 形 态 上 更 隐 蔽 但 却 是 公 开 的 秘 密 , 在 影 响政 策 的 方 式 上 合 法 与 非 法 并 存 。社 团 性 利 益 集 团在 中 国 的 语 境 下 , 本 文 所 说 的 社 团 性 利 益 集 团 包 括 两 类一 是 具 有 显 著 国 家 统 合 主 义 的 人 民 群众 团 体 比 如 中 华 全 国 总 工 会 、 中 华 全 国 妇 女 联 合 会 与 官 办行 业 协 会

20、比 如 中 国 科 技 协 会 、 中 华 全 国 工 商 业 联 合 会 等 等 。根 据 共 产 党 的 传 统 理 论 , 他 们 是 联 系 党 和 人 民 群 众 的 一 个 “ 传 送带 ” , 具 有 明 显 的 官 僚 机 构 特 征 , 是 党 和 国 家 政 策 执 行 者 。 不 过 ,正 如 下 文 指 出 的 , 在 利 益 分 化 的 今 天 , 其 中 一 些 团 体 和 行 业 协 会正 在 寻 求 代 表 特 定 群 体 的 利 益 , 以 解 决 制 度 化 合 理 性 与 社 会 合 法性 之 间 的 矛 盾 与 困 境 , 从 而 使 他 们 逐 步 具

21、 有 利 益 集 团 的 某 些特 征 。二 是 社 会 新 兴 中 间 组 织 即 自 治 性 民 间 社 团 。 改 革 开 放 以 来 ,由 于 经 济 结 构 和 社 会 结 构 的 变 化 与 国 家 治 理 的 需 要 , 党 和 国 家 也逐 步 而 谨 慎 地 退 出 一 些 原 来 严 格 控 制 的 领 域 , 交 由 民 间 社 会 实 行自 治 , 并 允 许 一 些 有 相 同 利 益 的 群 体 组 建 社 团 。 官 方 统 计 表 明 ,近 年 来 , 民 间 组 织 主 要 包 括 社 会 团 体 、 民 办 非 企 业 单 位 、基 金 会 迅 速 发 展

22、, 从 年 的 万 个 增 加 到 年 的万 个 其 中 全 国 性 社 团 将 近 个 , 预 计 到 年 将 达 到万 个 。 另 外 , 还 存 在 无 法 精 确 统 计 的 没 有 注 册 的 民 间 组织 。 这 些 民 间 社 团 中 , 包 括 许 多 能 够 在 相 关 政 策 决 策 过 程 中 起 不同 程 度 作 用 的 利 益 集 团 。甲 有 多 种 译 法 , 如 法 团 主 义 、 合 作 主 义 、 工 团 主 义 、 统 合 主 义 等 。就 叨 印 而 言 , 笔 者 认 为 译 为 “ 国 家 统 合 主 义 ” 更 能 体 现 这 种 类 型的 社 团

23、 与 国 家 关 系 中 所 体 现 的 国 家 能 动 性 和 支 配 性 。资 料 来 源 中 华 人 民 共 和 国 民 政 部 网 站 , 刀 料 、 。卫 旦 些 当 代 中 国 政 治 研 究 报 告 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http:/非 组 织 化 利 益 集 团要 全 面 而 清 楚 地 研 究 中 国 政 治 过 程 中 的 利 益 集 团 , 不 但 要 研究 组 织 化 的 利 益 集 团 , 而 且 还 要 关 注 那 些 没

24、有 组 织 起 来 表 达 主观 的 或 客 观 的 利 益 需 求 的 主 体 , 为 什 么 没 有 组 成 组 织 化 的 利 益集 团 。 这 一 问 题 对 于 中 国 政 治 过 程 来 说 , 相 当 重 要 。 对 非 组 织 化的 潜 在 利 益 集 团 , 从 组 织 化 程 度 来 说 , 与 其 称 之 为 利 益 集 团 , 不如 称 其 为 利 益 群 体 更 为 合 适 。 但 关 键 问 题 是 , 此 类 利 益 集 团 的 特征 不 在 于 其 利 益 诉 求 的 组 织 化 , 而 在 于 他 以 实 际 行 动 影 响 着 中 国的 政 治 过 程 ,

25、这 也 是 这 类 群 体 或 集 团 的 重 要 性 所 在 , 因 此 我 们 不能 将 他 们 排 除 在 中 国 利 益 集 团 研 究 之 外 。大 体 而 言 , 非 组 织 化 的 利 益 集 团 主 要 有 以 下 两 种 存 在 形 式一 是 以 政 治 权 力 或 经 济 资 源 为 基 本 依 托 而 形 成 的 非 组 织 化 利益 集 团 , 主 要 表 现 为 以 官 商 勾 结 , 并 生 成 的 集 团 化 利 益 联 盟 。 这与 前 述 公 司 型 利 益 集 团 、 机 构 型 利 益 集 团 有 重 合 之 处 , 但 这 里 强调 的 是 官 商 一

26、体 化 利 益 联 盟 的 非 组 织 性 、 非 制 度 化 、 非 机 构 化 的方 面 。二 是 由 弱 势 群 体 形 成 的 潜 在 利 益 集 团 , 大 体 包 括 农 民 、 农 民工 、 蓝 领 产 业 工 人 与 雇 员 、 个 体 工 商 户 、 城 乡 贫 困 人 口 和 失 业 半失 业 人 员 等 。 这 种 潜 在 的 利 益 集 团 则 因 为 具 体 的 特 定 利 益 而 形成 , 因 此 具 有 来 得 快 、 去 得 快 的 组 织 特 征 。 他 们 既 是 社 会 弱 势 群体 , 更 是 政 治 弱 势 群 体 , 政 治 上 处 于 原 子 化

27、生 存 状 态 , 没 有 组 成社 团 的 动 力 、 能 力 、 资 源 与 相 应 而 有 效 的 法 律 制 度 支 持 他 们 掌握 的 经 济 资 源 仅 能 维 持 生 存 , 大 规 模 地 转 换 成 为 政 治 资 源 的 可 能性 很 小 , 几 乎 没 有 政 治 上 和 文 化 上 的 话 语 权 但 在 实 际 政 治 运 作中 , 其 政 治 权 利 又 被 排 斥 , 还 不 时 受 到 政 治 权 力 的 侵 犯 利 益 表达 能 力 低 下 , 在 与 其 利 益 相 关 的 决 策 制 定 与 实 施 过 程 中 没 有 发 言权 , 其 利 益 受 到

28、政 府 侵 犯 时 , 出 于 搭 便 车 意 识 、 解 决 成 本 过 高 等因 素 考 虑 , 一 般 很 少 采 取 集 体 行 动 , 除 非 其 群 体 性 生 存 受 到 极 度中 国 政 治 过 程 中 的 利 益 集 团 及 其 治 理 口 里 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http:/威 胁 。 总 体 上 来 说 , 他 们 在 阶 级 现 实 和 阶 段 意 识 方 面 都 处 于 一 种碎 片 化 的 状 态 , 基 本 上 是 一

29、个 被 遗 忘 的 “ 忍 气 吞 声 的 集 团 ” 。非 组 织 化 利 益 集 团 的 活 动 已 经 成 为 一 种 重 要 的 社 会 政 治 现象 , 并 对 于 公 共 政策 的 改 变 产 生 着 重 要 影 响 。 通 过 对 他 们 的 分析 , 我 们 更 能 透 视 出 中 国 政 治 过 程 一 些 实 质 性 特 征 。二 二 政 治 过 很 中 的 利 益 秦 团在 中 国 政 治 过 程 中 , 不 同 的 利 益 集 团 在 具 体 的 公 共 政 治 过 程中 的 角 色 、 行 动 资 源 与 策 略 、 影 响 力 等 方 面 存 在 明 显 的 差 异

30、 。 因此 , 对 中 国 政 治 过 程 中 的 利 益 集 团 的 作 用 与 角 色 , 需 要 具 体 分 析利 益 集 团 是 否 会 影 响 决 策 或 立 法 , 分 析 是 哪 些 利 益 集 团 参 与 了 政治 过 程 , 如 何 参 与 了 政 治 过 程 , 某 个 利 益 集 团 内 的 哪 些 人 参 与 了政 治 过 程 , 如 何 参 与 、 谁 的 声 音 被 听 取 还 有 “ 利 益 集 团 本 身 是如 何 参 与 到 公 共 政 策 设 置 的 , 是 如 何 影 响 公 共 政 策 执 行 的 。 ” 利 益 集 团 同 政 府 保 持 日 常 接

31、触 关 系 , 这 种 关 系 究 竟 是 什 么 性 质的 , 这 些 都 是 利 益 集 团 研 究 中 的 核 心 问 题 。政 治 过 程 中 的 机 构 型 利 益 集 团机 构 型 利 益 集 团 本 身 具 有 组 织 制 度 、 资 源 与 权 力 上 的 天 然 优势 , 同 时 又 是 政 策 的 决 策 者 , 对 政 策 的 议 题 、 议 程 和 决 策 起 着 决定 作 用 , 甚 至 在 多 数 情 况 下 还 是 政 治 过 程 的 垄 断 者 。 因 此 , 这 类利 益 集 团 对 中 国 政 策 的 制 定 、 执 行 、 反 馈 等 各 个 阶 段 、

32、政 策 的 价值 取 向 等 方 面 的 影 响 最 大 。 在 我 们 看 来 , 建 立 在 政 府 部 门 、 行 业和 产 品 基 础 上 的 机 构 型 利 益 集 团 , 利 用 法 定 的 国 家 权 力 而 扭 曲 公, 叩 七 刃 , , 昭 。 , , 美 罗 德 黑 格 、 马 丁 哈 罗 普 比 较 政 府 与 政 治 导 论 , 中 国 人 民 大 学出 版 社 , , 第 页 。旦 里 当 代 中 国 政 治 研 究 报 告 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All right

33、s reserved. http:/共 政 策 。首 先 是 使 部 门 利 益 国 家 化 、 制 度 化 。 官 僚 政 治 的 一 个 规 律是 , 每 个 部 门 都 会 在 已 经 获 得 授 权 的 基 础 上 而 扩 展 自 己 的 权 力 ,行 业 主 管 部 门 更 是 如 此 , 时 常 以 “ 国 家 利 益 ” 之 名 而 实 现 部 门利 益 , 并 且 将 部 门 利 益 制 度 化 。 在 中 国 , 将 部 门 利 益 升 格 为 国 家利 益 的 渠 道 之 一 是 行 业 报 纸 , 每 个 部 委 都 有 自 己 的 机 关 报 , 行 业报 纸 是 部

34、门 利 益 的 有 力 鼓 吹 者 。 将 部 门 制 度 化 的 渠 道 之 二 是 行 政部 门 立 法 权 。 中 央 机 构 广 泛 存 在 借 法 律 规 章 来 巩 固 、 谋 取 部 门 利益 的 现 象 。 如 通 过 “ 职 权 法 定 ” 、 “ 行 为 法 定 ” 与 “ 程 序 法 定 ”使 部 门 利 益 法 定 化 。 由 于 立 法 机 构 本 身 的 因 素 , 导 致 人 大 常 委 会审 议 的 法 律 草 案 多 由 政 府 部 门 起 草 。 这 样 , 有 些 政 府 部 门 就 利 用政 策 资 源 优 势 , 在 制 定 有 关 法 律 草 案 时

35、 , 千 方 百 计 为 部 门 争 权力 、 争 利 益 , 借 法 律 来 巩 固 部 门 利 益 , 获 取 法 律 执 行 权 , 进 而 获得 相 应 的 机 构 设 置 权 和 财 权 。 近 年 来 , 在 全 国 人 大 通 过 的 法律 中 , 由 国 务 院 各 相 关 部 门 提 交 的 法 律 提 案 占 总 量 的, 此 外 , 还 有 大 量 由 行 政 部 门 制 定 的 行 政 法 规 、 部 门 规 章 ,同 样 具 有 法 律 约 束 力 。 其 次 是 阻 碍 公 平 竞 争 。 建 立 在 行 业 基 础 上 的 行 政 机 关 自 然 要保 护 其 属

36、 下 的 垄 断 利 益 , 排 斥 他 人 进 人 , 阻 碍 公 平 竞 争 。 在 电信 、 电 力 、 邮 政 、 铁 路 、 石 油 、 银 行 、 保 险 、 证 券 等 几 乎 与 国 计民 生 比 较 重 要 的 所 有 行 业 都 有 主 管 部 门 或 者 监 管 机 构 , 国 有 垄 断行 业 和 主 管 部 门 结 合 在 一 起 , 自 然 会 形 成 一 股 巨 大 的 阻 碍 公 平竞 争 的 政 治 经 济 力 量 。 这 就 是 为 什 么 被 称 为 “ 经 济 宪 法 ” 的反 垄 断 法 争 论 了 年 才 能 出 台 的 主 要 原 因 。 其 他

37、一 般 性 的行 业 法 规 的 立 法 过 程 , 也 常 常 受 制 于 行 业 主 管 部 门 的 利 益集 团 。 杨 军 部 委 “ 利 益 分 殊 ” 进 行 时 , 南 风 窗 年 月 期 。中 国 政 治 过 程 中 的 利 益 集 团 及 其 治 理 匡 丝 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http:/再 次 是 制 造 社 会 不 公 。 行 政 垄 断 必 然 导 致 很 多 负 面 效 应 , 比如 增 加 行 政 成 本 , 效 率 低

38、 下 , 妨 碍 技 术 创 新 等 等 。 这 里 所 关 注 的是 行 政 垄 断 所 带 来 的 社 会 不 公 问 题 。 例 如 , 在 收 人 分 配 方 面 ,年 电 力 、 电 信 、 石 油 、 金 融 、 保 险 、 水 电 气 供 应 、 烟 草 等垄 断 行 业 共 有 职 工 万 人 , 不 到 全 国 职 工 人 数 的 , 但 工 资和 工 资 外 收 人 总 额 估 算 相 当 于 当 年 全 国 职 工 工 资 总 额 的 。 据 国 家 统 计 局 年 初 公 布 垄 断 行 业 的 平 均 工 资 是 其 他 行 业的 一 倍 , 加 上 工 资 外 收

39、人 和 福 利 , 是 其 他 行 业 的 一 倍 。这 些 垄 断 企 业 经 常 以 亏 损 为 由 涨 价 , 以 维 持 垄 断 收 人 , 而 成 本 由民 众 埋 单 。 同 时 , 上 述 垄 断 行 业 对 广 大 消 费 者 进 行 长 期 的 剥夺 。 例 如 , 由 于 电 信 垄 断 , 中 国 消 费 者 打 国 际 长 途 的 话 费 是 其他 国 家 如 新 加 坡 、 美 国 、 英 国 等 的 倍 以 上 , 因 为 中 国不 允 许 私 营 公 司 开 展 网 络 电 话 和 电 话 卡 业 务 。 还 有 在 教 育 和 医疗 制 度 的 扭 曲 , 但

40、是 相 关 的 问 题 , 政 策 并 不 能 得 到 及 时 调 整 。政 治 过 程 中 的 会 司 型 利 益 集 团公 司 型 利 益 集 团 中 的 国 有 垄 断 公 司 主 要 通 过 影 响 政 府 主 管 部门 或 监 管 部 门 而 形 成 有 利 于 自 己 的 政 策 。 如 “ 金 融 四 大 银 行 、一 大 保 险 、 能 源 电 力 、 石 油 、 邮 电 邮 政 、 电 信 、 运 输铁 路 、 民 航 、 基 础 建 设 等 领 域 的 国 有 垄 断 企 业 , 长 期 依 托 行政 垄 断 , 拥 有 强 大 的 博 弈 能 力 。 为 维 护 龙 头

41、地 位 、 持 续 获 得 垄 断利 润 , 有 些 垄 断 企 业 在 政 界 、 学 界 、 传 媒 界 网 罗 代 言 人 , 影 响 甚至 操 纵 话 语 权 , 为 其 垄 断 地 位 辩 护 , 极 力 排 斥 行 业 竞 争 与 民 营 经济 介 入 , 抵 制 反 垄 断 法 等 于 己 不 利 的 法 律 政 策 出 台 , 或 以本 行 业 的 特 殊 情 况 如 自 然 垄 断 、 国 家 安 全 、 为 政 府 赚 钱 等 年 月 日 中 国 经 济 时 报 , 孟 。丝 丛 当 代 中 国 政 治 研 究 报 告 1994-2010 China Academic Jo

42、urnal Electronic Publishing House. All rights reserved. http:/为 由 , 要 求 从 相 关 法 律 政 策 中 得 到 豁 免 , 维 持 垄 断 。 ” 同 时 , 有 着 特 殊 的 官 商 关 系 的 采 矿 和 土 地 开 发 等 行 业 的 暴 利公 司 则 以 合 法 或 非 法 的 形 式 在 政 治 过 程 中 发 挥 着 影 响 。由 于 中 国 经 济 持 续 高 速 增 长 而 能 源 短 缺 , 以 采 煤 业 为代 表 的 采 矿 业 四 处 开 花 , 煤 炭 安 全 生 产 成 为 举 世 瞩 目 的

43、 问 题 , 中国 政 府 对 此 似 乎 束 手 无 策 , 关 键 原 因 则 在 于 地 方 官 员 , 尤 其 是 县乡 两 级 官 员 直 接 参 与 其 中 , 结 果 变 成 了 中 央 政 府 与 官 商 同 盟 的 博弈 , 中 央 政 府 疲 于 应 付 。如 果 说 煤 炭 生 产 中 形 成 的 官 商 同 盟 属 于 非 法 性 质 , 而土 地 开 发 中 形 成 的 官 商 同 盟 既 有 合 法 行 为 , 也 有 非 法 行 为 。 土 地开 发 已 经 成 为 地 方 政 府 政 绩 的 重 要 来 源 。 浙 江 省 一 项 调 查 表 明 ,如 果 征

44、地 收 益 是 , 各 利 益 关 联 方 分 配 比 例 是 地 方 政 府一 , 开 发 商 一 , 村 级 组 织 一 , 农 民一 。 在 房 屋 价 格 中 , 政 府 的 税 、 费 收 人 占 房 价 的 ,房 地 产 利 润 占 以 上 , 而 地 产 商 的 资 金 则 来 自 银 行 贷 款 。 如此 高 的 预 期 收 益 和 几 乎 等 于 零 的 成 本 付 出 , 驱 使 地 方 政 府 和 开 发商 结 盟 , 导 致 住 房 价 格 居 高 不 下 。握 有 制 度 化 权 力 或 经 济 实 力 雄 厚 的 公 司 型 利 益 集 团 , 不 仅 利用 各 种

45、 资 源 将 自 己 偏 好 和 利 益 要 求 输 入 政 治 过 程 , 影 响 政 策 决 策的 指 向 , 而 且 当 他 们 成 为 政 策 目 标 时 , 还 极 力 采 取 选 择 性 服 从 ,即 支 持 对 自 己 有 利 的 政 策 , 抵 制 甚 至 是 暗 中 改 变 不 利 于 自 己 的 政策 。 例 如 , 地 产 开 发 商 不 但 可 以 通 过 非 法 手 段 实 现 具 体 项 目 的 开 警 惕 部 门 利 益 膨 胀 , 隙 望 新 闻 周 刊 , 年 月 号 。汝 信 等 编 年 中 国 社 会 形 势 分 析 与 预 测 , 社 会 科 学 文 献

46、 出 版 社 , 第 页 。年 月 日 中 国 经 济 时 报 在 年 全 国 建 设 系 统 查 处 违 法 违 纪和 涉 嫌 违 法 违 纪 的 人 中 , 建 设 主 管 部 门 和 具 有 管 理 职 能 部 门 的 工 作 人 员占 。 资 料 来 源 贾 品 荣 改 革 第 一 难 题 破 除 既 得 利 益 集 团 ,年 月 日 中 国 经 济 时 报 理 论 版 。中 国 政 治 过 程 中 的 利 益 集 团 及 其 治 理 邑 旦 鉴 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All righ

47、ts reserved. http:/发 , 还 有 能 力 通 过 合 法 手 段 形 成 有 利 于 自 己 的 行 业 政 策 , 推 动 国务 院 认 可 房 地 产 业 是 “ 国 民 经 济 的 支 柱 产 业 ” , 以 抵 消 不 利 于 自己 的 行 业 政 策 。 国 务 院 的 文 件 至 少 为 地 方 政 府 土 地 开 发 提 供 了支 持 政 策 , 在 客 观 上 甚 至 为 官 商 同 盟 提 供 了 合 法 性 借 口 。 正 是 因为 地 方 政 府 与 地 产 商 的 结 盟 , 和 采 矿 业 一 样 , 中 央 政 府 近 两 年 控制 房 价 的

48、政 策 失 效 , 很 多 城 市 的 房 价 不 降 反 升 , 而 且 有 些 城 市 的上 升 幅 度 高 达 。政 治 过 程 中 的 社 团 型 利 益 集 团如 前 所 述 , 社 团 型 利 益 集 团 包 括 具 有 明 显 国 家 统 合 主 义“ 特 征 的 “ 人 民 群 众 团 体 ” 、 官 办 行 业 协 会 和 自治 性 民 间 社 团 。 就 前 两 者 而 言 , 国 家 统 合 主 义 社 团 通 常 被 称 为“ 二 政 府 ” , 意 为 他 们 是 政 府 政 策 的 执 行 机 构 或 其 延 伸 , 主 要 职能 是 执 行 政 策 而 非 主 动

49、 地 表 达 利 益 。 但 随 着 中 国 社 会 政 治 转 型 的逐 渐 深 人 , 其 中 一 些 官 办 行 业 协 会 , 甚 至 是 “ 人 民 团 体 ” 如 全国 妇 联 、 全 国 工 商 联 的 利 益 表 达 功 能 有 所 增 强 。 据 研 究 , 全 国 妇联 运 用 个 人 沟 通 、 舆 论 宣 传 、 向 党 中 央 国 务 院 递 交 报 告 、 在 全 国人 大 和 政 协 会 议 期 间 游 说 等 方 式 , 对 妇 女 阶 段 性 就 业 政 策 和 婚姻 法 的 制 定 、 修 改 过 程 产 生 了 一 定 的 影 响 力 , 在 某 种 程 度 上 起到 了