1、历代中央与地方关系概说翻开四大名著中的三国演义 ，在正文的第一页就有这样一句话， “天下之势，合久必分，分久必合” ，常人亦感叹“天下治世少，乱世多。 ”似乎中国历史上发生的变化，概括起来不过是一治一乱、统一分裂的循环往复而已。那么产生这种循环往复的根本原因是什么呢？古人常用内外轻重来进行解释。所谓“内” ，指的是中央政府或中央政权， “外”则是地方政府或地方分权。在中央集权削弱，地方分权偏重时，就被称为“内轻外重” ，反之则为“内重外轻” 。外重内轻可能会引发割据分裂局面，促使统一王朝走向分崩离析，这是汉唐两代末期的教训。内重外轻虽无割据之忧，却使地方失去绥靖御侮能力，在内忧外患交加的情况下
2、，就要导致亡国的危险，这是宋明的结果。因此，古人追求的理想结果是内外相维，也就是在中央集权的前提下使地方有适度的分权，但是要做到这一点并不容易。内外相维是一种不稳定的平衡状态，一旦处置失当，就会失去平衡，不是向内轻外重滑坡，就是向内重外轻倾斜，因此，历史总是在循环不已。当然每一个循环都不是简单的重复，二是吸取了前代教训以后的提高。除了以内外作比喻，中央与地方政府关系还可以称为干枝关系、首尾关系、本末关系。西汉中期削弱诸侯王国的措施叫做强干弱枝或大本小末，唐后期的藩镇割据被形容为尾大不掉。中央与地方的关系是影响一代王朝兴衰的重要因素。在这里，我们试将历代中央与地方的关系分为两种结构模式，即分封制
3、下的中央与地方关系和郡县制下的中央与地方关系。这两种不同的关系结构具有不同的特点，但有时候两种结构又是并行的，为了简便，我们把历代的分封时期中央与地方关系单独作为一部分，而把秦以后的郡国体制下的中央与地方关系作为另一部分分别进行简要的概述，以期对中国古代的中央与地方关系有一个清晰的理解。一、分封制下的中央与地方关系1.1 分封与封建什么是分封？分封和封建是我们在回顾古代历史常见到的两个词，经常被混用，实际上，分封和封建是不同的。所谓的封建，就是封土建邦的意思，强调的是必须有土地被封赐，分封的涵义却又宽泛得多，它不仅包括封建一词的涵义，还包括封王不予土的情形。在此基础上，我们可以说，先秦时代的社
4、会可以称为封建社会，秦代以后也有分封的现象，但有时候只是给予王亲贵胄以封号而已，并不真的封以土地。这里所指的分封主要是就封建的意思而言。1.2 先秦时期的中央与地方关系夏朝时已经有了服内和服外的概念区别。夏朝的统治区域分为服内和服外，服内是夏后的直接控制区，也就是夏族自己的城邦国家，而服外则是其他方国。服外的方国包括同族方国和异族方国，所有的方国均需参加宗主国组织的会盟，向夏侯交纳一些象征性的贡物和必要时提供军事援助。某些诸侯还需要到宗主那里去担任官职，而宗主国则有援助方国以及维护诸侯秩序的责任。这时候作为宗主国的夏，在当时所有城邦中应该是实力最为雄厚的。夏后通过实力威慑以及卜噬等宗教仪式保持
5、对诸方国的宗主地位。商本是夏的一个方国，趁夏衰落之际，兼并周遭方国和部落做大做强并取夏而代之。与夏相比，商有更为发达的和规模更大的青铜器和玉器制造业，产生了职业的武士阶层，并依此组成军队。生产力和战斗力使殷商实力遥遥领先。与夏不同的是，商建立起了比较完备的宗法制度，逐渐产生了嫡庶之分，嫡庶之分又导致了族内大宗小宗的分野，每个分族，在后续的发展中又有大小宗之分，由此逐渐形成了王族树根状的宗法结构。商的直辖区域的贵族以及同姓诸侯之间，构成了宗法网络体系。这种树根状的宗法血缘网络，在生产力水平极为低下，并且有着浓厚祖先崇拜气息的商朝，强化着王国的凝聚力。商代的分封也有两种形式，一种是分封同姓诸侯，把
6、他们分封在王畿周围以拱卫王室。一种是分封异姓诸侯，这主要是对商的同盟者或者征服对象进行的分封。宗法制和分封相结合，商朝逐渐形成了一整套与宗法等级制度相适应的礼仪制度，依照各自的等级而配有相应的规约、礼器和礼乐。这些规定加上血缘、宗教等因素，保证了分封诸侯对天子的忠诚。周朝严格按照宗法制度建构，从周天子到诸侯到卿大夫再到士，形成更加复杂的树根状宗法网络。周朝更是将宗教祭祀和宗法制度紧密结合起来，嫡长子所在即是宗庙所在，周王在自己的都城设立主干的宗庙，诸侯只能在自己的领地里面设立低一层次的宗庙，依次而降，平民没有设立宗庙的权利。这种制度安排突出了嫡长子的地位。周王也对能控制的疆域采取分封的方式，实
7、行间接统治，对于臣服于他的方国，则采取羁縻笼络之法，两者虽然看起来都是分封，但后者大都是给一个名号而已。受封者承认宗主的统治权，承担定期交纳赋税，为王室服役和提供军事力量的义务，而王室则有责任维护诸侯和诸侯间的秩序，调节诸侯之间的矛盾，保护诸侯不受外敌入侵。当然，这都是以周王的强大实力和宗法体制为背景的。朝觐会盟制度是周王朝赖以控制羁縻诸侯的一种制度安排，周王朝赋予它非常繁复的仪式，并于诸侯的定期朝见联系在一起，使之转化成王室对诸侯的内在掌控。这时候，周王朝的官制更加健全，但就中央与地方关系来说，主要还是集中于周王和诸侯之间的关系上，诸侯治理之地完全被诸侯自己所掌控。封建制的王朝依赖的是宗法连
8、接的纽带，在生产力不是很发达的状态下，这种分封体制具有低成本和结构稳定的特点。但各诸侯拥有是比较独立的政治实体，有自己可以支配的土地、人口和军队，宗法制的一个缺点便是随着代际的更换，这种宗族之间的纽带情感便越来越疏远，光凭宗族情感是不足以抑制诸侯膨胀起来的野心的。因此，对他们的控制更多的依赖礼仪、意识形态和军事威慑。同时，各诸侯国因为地理、经济、军事等方面存在着差异，各个诸侯国的力量大小不一，诸侯之间难免出现纷争。在中央王权实力强大之时，对各诸侯可以起着很大的作用。当中央不能够应对内在的分封矛盾和外部敌人的挑战时，中央的权威就可能会急剧降低，再加上天子自身的素质问题，就有可能导致诸侯国的反叛。
9、春秋战国时期礼崩乐坏的情况就是在周王室原本的宗法秩序走向公开衰落的过程中发生的。周王这时候连“天下公主”的面目也模糊了，只好对诸侯一概听之任之。王室对诸侯失去掌控，诸侯相互攻杀兼并；礼乐制度紊乱；诸侯内部的宗法秩序已经不可能得到继续遵循。周王完全成为一个活的摆设。1.3 分封制下中央与地方关系的特点综上可知，就先秦时期的中央与地方关系来说，中央对地方的控制主要是通过建立起严格的宗法制度，形成庞大的树根状宗法体系，在此基础上对同族人进行大肆分封。封国作为宗主国的一部分，享有高度的自主权，中央与地方关系的平衡还需要有严格的礼乐制度。如果中央没有强大的军事威慑存在，诸侯之间力量失衡，就很容易导致诸侯
10、国挟天子以令诸侯的局面出现，中央权威尽失，礼崩乐坏，社会混乱。这种原始的分封制度是与落后的社会生产相适应的，随着生产力发展，尤其是战国时期铁之农具出现对生产力的极大促进作用，原有的宗法制为基础的分封制的中央与地方关系就很难继续得以维持。分封制走到战国时期应该算是走到历史尽头了。但后世王朝没有吸取经验教训，往往在立国之时就对宗亲功臣进行分封，结果祸及自身，诸如前汉时期的七王之乱，西晋时期的八王之乱，还有明代的朱棣篡位，这些都是分封制度留下的恶劣后果。二、郡县制下的中央与地方关系2.1 郡县制的产生及其影响早在战国时期，就已经出现了郡县，但那时候的郡和县规模差不多。县有几种，但规模不大。郡在当时主
11、要是对边境一带地区的行政区划，郡的长官叫郡守，就明显的带有军事防御的性质。后来因为战事，郡守的权力扩大，郡的规模也随之扩大，逐渐成为管辖一方直接听命于上的行政单位。秦国经商鞅变法后，国力大增，开始推行郡县制。秦始皇带领虎狼之师，横扫六国后，开始建立大一统的秦帝国。当时对新王朝的建制，王绾和李斯就在秦帝国实行分封制度还是郡县制进行了激烈的辩论，最后秦始皇力挺郡县制，因为郡县制能够直接将权力集中在君主，君主握有极大的权力，不用担心分封诸侯所带来的祸害。自此以后，郡县制成为秦以后中国近 2000 年的历史主旋律，原本天子与诸侯之间的中央与地方关系逐渐转变为郡县制结构下作为最高统治者的皇帝与地方行政官
12、员之间的中央与地方关系，尽管有分封制的几度小规模回潮，但像夏商周那样的分封制度再也不可能长久维持下去了。2.2 郡县制下的中央与地方关系秦时将天下划为 36 郡（后增至 48 郡） ，开驿道、驿站沟通连接。地方官制分为两级：郡和县。京师地方主官为内史，其他郡则设郡守为主官，郡丞为负，郡尉掌管武事。另设监御史监督郡县各官。县一级设县令（小县为县长） 、县丞、县尉 。在县以下，还设有乡官和亭长，乡有三老、啬夫、游徼，三老掌教化，啬夫听讼和收税，游徼巡查贼盗。乡官不是官僚体系中的正式官吏，只是这个体系的补充和延伸。所有的官吏都是形成了一个官僚的金字塔，皇帝站在塔尖，所有的官吏都是皇帝的雇员，官僚制内
13、的官吏设置，主要根据职务的需要安排，享有相应的俸禄和待遇，一旦去官，不再享有待遇。秦王朝广开驿道，使各地的信息能够及时传达中央，皇帝凭文牍来掌握政局。所有的郡守直接处于皇帝的掌控之下，听命于皇帝。郡县制在秦代确立下来，然而真正使其最终确立的却是汉代。刘邦开国，基于对秦朝二世而亡的表面理解，认为不分封宗亲是其早亡的一个原因，皇室收到威胁时，没有宗亲相助，孤立无援，所以刘邦部分地恢复了封建制，将大片的土地分封给诸将领和宗室宗亲。但刘邦对于分封异姓王是心怀芥蒂的，所以以后他寻机铲除异姓王。对于同族分封却是相当乐意。大约三分之一的土地被用来分封，其他三分之二的土地仍然实行的是郡县制。然而，在西周那样的
14、宗法制度不存在的情况下恢复分封制，是与大一统帝国格格不入的。为了纠正这一错误，汉代花了四代人的功夫。进入文景时代，同姓王国成了最大麻烦，文帝时贾谊提出“众建诸侯少其力” ，景帝时晁错力主削藩，经七国之乱，朝廷的胜利大大推进了削藩的进程。汉武帝推行的推恩令，使得诸侯国都被削弱得很小，和郡差不多，甚至还小。而附益法的推行，则进一步架空了诸侯，王国所有的权力都交给了朝廷派去的相。最后，诸侯国和郡已经没有多大差别了，郡县制在汉代得以巩固。.两汉基本上袭承秦制，地方区划上实行郡县制，只是到了东汉末年才将原本作为监察区划的州，升格为郡之上的一级行政单位，变成了三级制。两汉时郡一级的主官是郡守，郡守对地方所
15、辖事务全面负责，不仅负责赋税还要劝课农桑，不仅主管刑狱，还要掌管风化，同时还要对下属官员进行考核和监督，还担任当地军队的首领。在整个官僚体制上来讲，郡守的地位是非常高的，入朝可为公卿，相当于一方诸侯。但虽然如此，郡守却不能世袭，必须经中央政府任免。郡太守的佐官有郡丞、长史和都尉。前两者负责辅佐太守总理政务，都尉则是协助太守领兵的副将，在级别上略高于郡丞和长史，但由于体制的缘故，无论是官阶还是执掌都无法与太守相抗，或者听命于太守，或者被太守排挤。真正得到太守信任的是太守自己选拨出来的属吏，即各种曹、掾、主要有功曹、五官掾、督邮和主簿。汉代也是按照治理的难度将县的长官分为县令和县长两种，县令和县长
16、和太守一样都是全能主义的官僚，只是管辖的范围较小，县也设有佐官，主要是县丞和县尉，前者辅佐县主官管理全面的政务，后者负责治安和捕盗，在佐官之外，则是一群曹掾，基本上与郡的曹掾分工对口。汉代逐渐形成完善的监察体系，汉代的监察机构是御史台，汉代将全国划分为 13 个监察区，每区派遣一名刺史对郡县官员的作为进行监督检查。此时的刺史官阶不高，但因为是皇帝的耳目，被赋予特别的权力，却是位卑而权重，保证了地方官吏对中央王朝的忠诚和王朝秩序的稳定运转。到东汉末年，局势动荡，原本作为监察单位的州变成一级行政单位，刺史成为比郡还大的一方军政民政首脑。 。西汉末年以来，中国政治的最大问题就是官僚门阀化和地方政治豪
17、强化，在东汉末年，在各地好强日益强大的情况下，中央政权非但不能抑制地方的离散趋向，反而在外戚、宦官和朝官的三角斗争中迅速衰落，黄巾起义使得各地豪强在镇压农民起义的过程中进一步壮大，突破地域限制，形成了若干跨州郡、以军事面貌为标志的大豪强。出于割据的需要，地方豪强和地方官僚进一步结合，在三国时期，地方官已经从朝廷雇员逐渐变成了世袭贵族，农民变成了豪强的依附者。魏蜀吴三国也只有在贵族豪强的支持下才能维持下去。就三国时期而言，中央政权和地方的关系已经被豪强所劫持了。西晋最后一统三国，本应实行中央集权的制度，但是曹魏政权的教训以及门阀豪强的强大势力状态下，最后选择对本族的成员进行分封，原本是想同族一致
18、对外，不料最后导致了八王之乱的悲惨结局。魏晋南北朝时期的行政区划和官制有很大的变化，从行政区划来说，作为全国一级行政区划的州在东汉时只有 13 个，到了隋朝统一前，竟然数目达到了 211 个，比东汉多出了 20 倍，郡国数目也从 103 增至了674 个，增幅为 6.5 倍。只有县一级单位相对稳定。第一层级和第二层级的地方行政区大幅度增加，必然意味着高级官员的增加。此时地方官员的另外一个变化是军事化意味增强。首先是在州以上设都督，总领各州军事，在战争区间对郡县长官有诛伐大权。有时候还在都督之上设置大都督，成为事实上的军事头脑。其次，州长官分为领将军衔的刺史和没有领将军衔的“单车刺史” ，前者兼
19、有军政民政，后者只有民政权。不这样不足以控制地方。这表明，在这个时期，地方的离散意识加强的同时，整个政治的文治精神衰落了。隋朝统一后，对南北朝时期混乱的行政架构进行重新规划，从前的州、郡、县三级制变成了州（有时候也成为郡） 、县两级制。隋朝有州 190 余，而唐则有州和府 360 余，州比秦汉时还小得多，州一级地方官权力小多了。割据反叛的可能性彻底消灭，但与此同时，地方的能力也逐渐下降了。唐朝将全国划分为十道，后来盛唐时增至 15 道，每道派一名采访使负责地方监察。由于常驻地方的监察官的权力有不断膨大的趋向，这时已经基本形成了一级行政架构的雏形。道实际上并不是法定的行政架构，而是在政治运作过程
20、中形成的带有军事色彩的一级地方政府。节度使名义上也是中央派遣来节制州县的使节。在藩镇盛时，各道凡有军事割据性质的一般称为节度使，其余称为观察使。节度使地位相当高，最高的可以和宰相平级。随着藩镇割据越来越严重，所有中央官的头衔都变成了荣誉衔，越加越高。藩镇近乎独立的政府，各项功能一应俱全，各个藩镇在京师设置办事处，后来都知进奏官正式负责藩镇与中央政府之间的联络事务。唐代府与州处于同一个等级的地方建制，但一般来说府的地位要高于州，重要的地方才称为府，三京府设主官为牧，一般由诸王遥领，但不到任管事，负责府中事务的是尹和少尹。尹和少尹下设有录事参军以及各种曹，外加经学博士和医学博士。州的设置，隋朝时分
21、为九等，唐朝时为三等，长官为刺史，属员有别驾、长史、司马录事参军等，以别驾、司马地位较高，仅次于刺史，主要用来安置鞭腿的大臣和宗室。在下是诸曹，以及负责学校教学的博士和助教。不同等级的州，官员的数额有一定差别。隋朝的县也分为九等，后渐为四等，入唐后也有四等。设县令。佐官有县丞、主薄和县尉。隋朝中央机构的设置开创三省六部制，所以此时的县还设有和中央六部对应的六司：司功、司仓、司户、司兵、司法、司士，对口负责专项事务。唐朝为强化边防，在边境地区设立节度使名目，九个节度使都给予都督刺史的称号。安史之乱后，唐朝各道均设置了节度使，掌握一道的全权。此时，道也就成为凌驾于州之上的一级行政实体，俗称“藩镇”
22、 。唐朝的行政架构又变成了三级制。当然，由于藩镇实力过大，唐朝内外相维的关系变成了外重内轻，为唐朝的覆亡埋下了伏笔。中唐以后的藩镇割据，实际上以及开辟了五代十国的政体先河。藩镇是武装割据政权，不能不具有最大的军事化色彩，对外依赖军队的守御，对内也依赖军人的控制和管理，这就形成了一种武化结构，谁有实力谁说了算，藩镇集团一般只有通过血缘、准血缘和地缘纽带以及通过牙军来进行武力威慑才能维系内部的稳定。在藩镇，牙军成了藩镇最核心的权力集团。五代这个时期，地方的州县长官往往用武人来代替。藩镇的文官主要是书记和判官，前者掌文翰，后者负责民政和财政事务，文治精神在这一时期消失殆尽。不仅文官没有效忠意识，连武
23、人也是一样。从藩镇割据开始，所有的武人集团，彼此间缺乏起码的道德维系，集团成员之间的联系，集团成员对首领的服从，全靠武力的威慑和亲缘的纽带，以及物质的诱惑。这种缺乏道德维系的状态导致五代十国时期动荡不安。宋太祖赵匡胤黄袍加身后，对武人集团是相当防范的，除了“杯酒释兵权”的行动外，他还采取了一些措施来加强中央集权。宋代行政体系的一个重要特点就是机构繁多，人员冗杂。中央如此，地方行政系统也如此。宋代名义上和唐一样，都是三级行政区划，道（路） 、州（府） 、县。但是路这一级虚置，机构越添越多。州县两级，主官不实授，而称为“知事” ，知事之外，还设置若干平级官员，以分主官之权。同时，州县在军事、财政和
24、人事方面的权力越来越小，相应的权力都被集中到了中央。这样一来，虽然五代时期外重内轻的问题解决了，但地方上的积极性和主动性都没有了。最终造成宋朝积贫积弱的状况。自宋太祖“杯酒释兵权”之后，路这一级的实权就已经不存在了，路的机构实际上已经没有什么用，但是，路级机构反而越添越多，形成了多达九个平行的机构，包括转运使司（漕司） 、提点刑狱司（宪司） 、安抚使司（帅司） 、提举常平司（仓司） 、提举学事司、提举保甲司。而且这些机构原有的权力逐渐被中央三司收走，逐渐成为闲职。宋朝的府比唐朝时候多得多，分为京府和普通府。府的正官为府尹，但宋朝一律不设，负责官员以临时派遣的名义管理府内事务，称为“权知某府事”
25、 ，简称“知府” 。宋在多数地方设州，州可以分为雄、望、紧、上中下等几个等级，州的负责官员称为“知州” 。在地处要冲或军事重镇者，设军。军与府州监同级，但辖区比州府小，设“知军” 。宋朝凡属于出产矿产、制盐、筹钱和军马养殖地，设置监的行政单位，设“知监” 。凡州府军监这一级的行政单位，处了正印官知州、知府、知军、知监以外，还设置与他们同级的通判，少则一员，多则三员。除正员通判外，还有“添差通判” ，一般三到五员。通判不是地方正经的负责人，但是可以干预地方行政，同时还有监督职能。这些职位主要是用来分地方长官的权。第二级行政单位，属官有签判、推官、观察和录事参军等，以及学校的教授。宋代的基层政府有
26、县、镇、寨三种形式，一般情况下基层政府是县，只设县令，在经济发达和交通要道所在，设镇。镇开始设镇将管理，后来设监镇。凡军事要地，或者与少数民族接壤地区设寨，寨设知寨。基层政府的疏远有丞、主薄、尉等。基层政府规模过小，从来没有反叛的可能，但长官依然要“权知” ，而且稍微大一点的县，就设两个主官。元朝的地方行政系统承袭金朝体制，并把金的“行中书省”由临时性机构变成建制单位。行中书省是地方最高行政机构。在蒙古草原之外的统治区域，除大都周围的“腹里”之外，元朝设置了是个行省。人员参照中书省，设置丞相、平章政事、左右丞和参知政事。他们在名义上属于中央官，但对于地方的所有政务都可以进行管理。行省一级，还设
27、有几个平行机构，有行御史台、宣慰使司、肃政廉访使司、儒学提举司、都转运盐使司。行省之下基本上沿袭金制，设置路、府州和县三级行政区划。路设总管，府设府尹、州设州尹、县设县尹。不过三级政府的最高长官均设有达鲁花赤，一般由蒙古人担任，具有最后的裁决权。这里要说的是，元朝的时候有着独特的分封制度，蒙古人在草原的时候实行的是领主分封制，这种制度在这里具有较强的军事意味，每个领主存在的意义主要是为大汗提供兵员。尽管被征服的地区原本存在着更为先进和合理的制度文化，这种制度文化适合于当地管理和赋税征收，而作为征服者的蒙古人，出于实际的考虑，也不得不对这种文化有所妥协，结果是形成了分封与州县两套制度并存的局面。
28、投下主对于其受封的土地享有绝对的权力，地方官不敢过问他们的事情，成为他们的附属。尽管分封对中央政权有诸多不利，但由于蒙古贵族的坚持，分封制只能继续进行。但蒙古大汗对各领主还是有威慑力的，所以元朝亡于外乱而非内乱。明朝朱元璋是一个具有明确家天下意识的皇帝，取得天下后，他忽视了历史的教训，对其宗室进行分封。各藩王坐拥一方，握有兵权，日渐强大，最后朱棣取其侄之位而代之。朱棣上位后，削去各藩王的兵权，并对其行动进行限制，藩王无故不得外出。但是在经济上和政治上的优待却没有减少，宗藩仍有相当实力。在明代，尽管偶尔有藩王叛乱，但宗藩制度的真正困局还不在于宗藩对皇权的威胁，而是明代实习的宗室高爵厚养制度。这给
29、明王朝带来了巨大的供应压力。明代的地方区划，显然要比元代整齐，层级大大减少，只有省、府、州县三级。鉴于元代地方分散主义倾向严重，明代在地方政府制度安排上，更多地强调中央集权，地方政府的权力遭到极大的削弱。明代继承了元朝行省的区域框架，但却将行中书省的机构取消，把“省”彻底变成一个地方级别。鉴于元朝行省机构的专权，明朝在废除宰相的基础上对地方采用了“三权分立”的做法，将一省的民刑政和军政大权分属三个机构。承宣布政使司仅仅负责民政和财政，而且限于例行公事，因为地方的财权很小，动用钱粮须得中央批准。布政使司设左右布政使各一，其下有左右参政各一、左右参议各一，剑雨省所辖区域较大，因此，由参政和参议分口
30、管辖负责府县和特种专项事务。后来称之为“道台” ，道不算以及政府，属于省级派出机构。其次是按察使司，提刑按察使司负责一省的刑狱和监察，设按察使一员，副手有副使和佥事，他们主要担任分巡地方的任务。其三为都指挥使司，又称都司，负责一省的驻军，如平时的训练、屯田、军籍等事务。这样设置的本意是为了使各职官相互牵制，避免地方专权，同时使其能各司其职。但在实际运行中，却缺乏统一的协调，三司各自独立，行政效率极低。尤其是在边地有事时，问题更加突出。各省的三司，根本无法协调处理少数民族的骚乱。这时候，中央就不得不派出官吏进行协调。久而久之，文官文官以巡抚的名义在各省长期存在，巡抚成为真正意义上的省负责人。另外
31、，当出现紧要军务的时候，朝廷还派出可以统帅数省的总督，统一指挥调控各省的军政事宜。明代的府属于二级地方建制，府设知府，正四品，属官有同知、推官、通判和儒学教授、训导等。明代的州分为两等，省管的直隶州和一般的属州，前者和府地位相当，后者与县相当。州设知州，正五品，属官有同知、判官、儒学学正、训导等。县是基层政府，设知县，正七品，属官有县丞、主薄、儒学教谕、训导等。县级政府，事实上和前面几个朝代没有多少不同。清朝官制和明代差不多，但有一点变化。在省一级，总督和巡抚已经确定为省级最高长官，比起明朝来说，其临时性大大减少，只是少数省份还有管两省的总督和管一省的巡抚同城的现象。如管辖两湖的湖广总督跟湖北
32、巡抚同驻武昌，管辖两关的两广总督跟广东巡抚同驻广州。出了作为地方大员的总督之外，清朝还有负责漕运的漕运总督和负责北方河道疏浚的河道总督，漕督和河督品级要略低，与巡抚相同。督抚之外，其余的省级官员、布政使和按察使和明代相同。省之下，清朝继承了明代分巡道的制度，并进一步将道变成实体的行政机构，建有署衙，管辖府县。府这一级行政架构基本上与明代相同，与府同级的还有直隶州和和直隶厅，但两者多不管县，府以下则是县、州和厅，以县为主。清代的县政府，除了知县这种正印官外，制度规定的杂佐官员，如县丞、主薄之类，大多不配置，即使配置，也有职无权。杂佐官中，只有典史这种衙役的头，才负有实则，也就是说，清代实行的实际
33、上是地方长官单一负责制。另外，由于明清以来地方官往往是科举出身，没有行政经验，从政以后，往往得聘用幕友为其出谋划策。这种幕友被称为“师爷” ，以“绍兴师爷”最为有名。县衙里的机关“工作人员” ，是六房书吏，六房是跟中央的六部对应的吏、礼、户、兵、刑、工六房。2.3 郡县制下中央与地方关系的特点地方行政制度变迁的核心就是政区和政府组织层次数目的变化，这一变化集中体现了中央集权和地方分权之间此消彼长的过程。周振鹤认为，按照层级的变化情况，可以秦代到民国初年分成三个阶段，第一阶段是从秦汉魏晋南北朝时期，历时 800 年，地方组织从两级制变成三级制；第二阶段是隋唐五代宋辽金时期，历时约 700 年，重
34、复了从两级制到三级制的循环；第三阶段是元明清时期及民国前期，历时 650 年，从多级制逐步简化到三级制。确实，从行政层级的变化中我们可以看出，在二级和多级之间的变动中，中央集权和地方分权一直在进行着博弈，但是这还不能说明中央和地方的关系。因为对于国家管理来说，国家要正常运转，就必须考虑政府的管理层级和管理幅度的问题，秦代的时候，平均下来一个郡管辖十多个县，而且县也不大，这是合适的，但是若元朝这么广袤的疆土上，再适用二层制度就明显不合时宜了。元代就算的五级架构最精简也只能减少到三级。同时，观察中央和地方关系还有一个维度是中央对地方的监督和限制。汉代以来中国独尊儒术，但其实是儒表法里，法家倡导法术
35、势，自汉代以来统治者对地方官员都在想法设法的进行制约，郡县两级制便是皇帝想把天下之权全收为己。在郡县两级制不能施行之时，便从对官员的监督和考核着手。汉代设刺史、唐代设采访使，不一而足，到宋朝兴起，路一级机构分设各司，各级长官皆贯之“权知” ，此后中央集权程度逐渐最大化，再也没有地方的反叛，王朝的灭亡主要是起于内部的农民起义和外部少数民族政权的入侵（当然也与科举制度的完善有关） 。可以说，中央与地方的关系史也是中央集权逐渐强化的历史。三、中国历代中央与地方关系规律及启示3.1 内外轻重的转换纵观历代中央与地方的关系，中央集权和地方分权犹如一个钟摆的两个最高点。高度的中集权并不总能稳得住，当地方多
36、事之秋，亦即连温饱水平也不能满足而引起农民起义，或是因为统治权力分配不均而爆发内乱时，中央政府不得不下放一定的权力，以便地方政府有能力压起义和叛乱，以维持王朝的生存，然而每一次权力的下移并不是正好停留在轻重相维的中点，而是摆向极端地方分权的那一端。于是分裂局面出现，乱世到来，统一王朝走向崩溃，各种势力逐鹿问鼎，直到最强有力者夺得政权，开创新王朝，统一重现，治世开始。新的统治者接受前朝教训，寻求更适宜的中央集权方式，钟摆又摆到高度集权的另一端，一部中国政治史就在外重内轻和内重外轻的两端往复摆动，同时又一步紧似一步地走向极端的中央集权。从具体的朝代来看，秦汉两代可以看做是轻重相维的事情。秦的灭亡不
37、是由于地方分权太重，而是因为苛政过猛， 。直到东汉末年才出现极端的地方分权，引起军阀割据，造成三国鼎立的局面。西晋统一后实行封建，外重内轻的现象变本加厉，促使西晋在八王之乱中覆亡。此后的东晋南朝和十六国北朝对峙时期，一直处于轻重失序的周期，乱世从东汉末年算起延续了 400 年之久。隋代和唐代前期又一次达到了轻重相维的态势，当然在接受汉末的教训之后，中央集权更加强化，但是为了平定安史之乱，唐代政府不得不把权力下移，唐后期部分藩镇拥兵自重，形成割据。唐王朝和藩镇俱亡以后，全面分裂的局面再度出现，从唐中期经五代十国直到宋统一，混乱形势贯穿了差不多 200 年。因此，从秦汉到五代十国可以看成是从轻重相
38、维到外重内轻的两次反复过程，也是由统一到分裂以及由治而乱的两个循环。宋代统治者深悉轻重相维的局面是不可靠的，于是宋代不但尽收地方之权于中央，而且集中央之权于皇帝手中。元明清三代，中央和地方关系与宋代一脉相承，乃以中央官员分掌地方大权，实际上再无地方真正的地方分权可言。因此，自宋以后，中国历史上不再出现因割据而产生的分裂局面。王朝的覆亡主要因为内部农民的起义和强敌压境。3.2 导致历代行政区域和内外轻重的主导因素地方行政制度的创设和变迁，首先要服从于政治目的和政治需要，因而两千年来地方组织的行政区划诸要素（层级、幅员、边界等）也就随着内外轻重关系的钟摆来回摆动。政区与地方政府层级最明显地体现中央
39、与地方关系的变化，就中央政府的主观愿望而言，是力图简化层级，以便加强对地方的控制，只有在形势不许可的情况下才被迫增加层级。秦汉时期的郡县两级制正是轻重相维的体现，层次简单既有利于加强控制和提高管理效率，也就可以让地方享受较大的分权，既促进地方发展，又不担心割据分裂。如果地方毫无实权，即使社会经济发达，也只能造成宋代极弱的局面。当然，政区层级的变化还与行政区域的大小相适应，比如在唐朝，在元朝，领域广袤，即使再精简层级，根据惯例的效率和幅员之间的关系，就不得不增加层级。明代以后更加强化内重外轻的措施，一方面简化元代形式上的多级制度，另一方面又使高层政区三司分离， 不但事权分散，而且三司在地域上也呈
40、现复式状态。清代一方面将政区层级进一步简化到完全的三级制，以加强中央集权，另一方面却使地方政府形成五级，即总督、巡抚一级、布政使一级、道员一级、知府、知县各一级。清代省级政区虽然不存在复式准太，但在权力结构却造成总督和巡抚之间一级督抚和布政使之间互相掣肘的状态，以收互相牵制之效。层级是地方行政制度的基础，中央为了加强集权，总是尽力简化层级，不设高层政区；高层政区无法简化的，就使之成为不完善的形态，如道、路之设置，或者更进一步使政区层级与权力层级不一致，这就是近 2000 年来政区和地方政府变化的情况。同时，政区幅员的大小和边界对地方实力的影响也还是比较大的。政区层级、幅员和边界的演变，主要是出
41、于政治目的和政治需要。因此，我们把影响历代行政区域和内外轻重变化的主因界定为“政治主导原则。 ”3.3 启示：合理的政区规划和权力分配体系有利于社会稳定中央与地方关系的适当与否，与国家的巩固、民族的团结以及经济文化的发展有着密切的关系，因此，任何制度只有适时地进行调整和改革，才能适应社会不断进步的需要。鉴往知来，尽管我们已经建立起了完全不同于封建社会的政治制度，但历代中央与地方关系的演变可以为当代进行的政治体制改革提供一些启发性意见。新中国成立以来，仅在设置新省方面，就有三个不同的结果，平原省的教训，三峡省（未建立）的谨慎以及海南省的水到渠成，都与历史背景和地理基础有关。从 20 世纪 80
42、年代以来，整县改市和市管县体制的推行十分迅猛，这一改革利弊如何还处于实践的检验之中，在这方面，以古为鉴是必要的。首先，合理的政区规划相当重要。一个国家的管理层级和管理幅度对于国家的行政效率有着极大的影响，在中国这么大的国家，实行二级制显然不行，地方所辖地域太大，地方权力就相对高度集中，这是对统一国家的潜在威胁，最佳的办法是确立起合理的层次架构，使每一个级别既能有足够的能量又不至于权力膨胀到要分离出去。其次，在地方官员的任用和管理方面。既要保证地方官员拥有相对自主的行政权力，同时要不断完善人大等制度，通过来自上下两方面的监督合理限制地方官员的权力，保证官员的自主性和责任自觉性。第三，纵观历代内外轻重关系，当前最重要的一点是军权必须高度集中于中央，不能使军权和行政权结合在一起，以免出现尾大不掉的状况。最后，也许是最重要的，要实现国家的长治久安，必须以现代的民主自由平等理念为引导，扩大和完善保护公民权利得到合法应用。古代社会不管制度怎么设计，它的前提是基于一小部分统治者对社会大众的统治，现代社会要改变历史的恶性循环，就必须破除这种前提，实现政治社会中民有、民治、民享。参考书目：张 鸣， 中国政治制度史导论 ，中国人民大学出版社，2004.周振鹤， 中国地方行政制度史 ，上海人民出版社，2005.张创新， 中国政治制度史 ，清华大学出版社，2005.
