1、控 制 性详细规划Reg ulat ory D etai led P lann ingVOL.30 NO.5 MAY.2006382006年第30卷第5期城市规划CITY PLANNING REVIEW【摘要】 简要回顾了北京市控制性详细规划调整的历程以及控规指标调整工作的现状， 重点着眼于建筑控制高度指标的研究， 论述了两个方面的内容 ： 一是基于高度分类与控制分级的建筑高度控制指标的确定 ； 二是具体的划分依据与管理办法研究。【关键词】 控制性详细规划 ； 建筑控制高度指标 ；规划编制 ； 规划管理BUILDING HEIGHT INDEX IN REGULATORYDETAILED PL
2、ANNINGYUN ShuangABSTRACT: This paper retrospects the adjustmentof Beijing Regulatory Detailed Planning and its statusquo briefly. T he focus is paid on the study of build-ing height index which involves two aspects: one isthe establishment of the detailed criteria of buildingheight index based on cl
3、assification of building heightand different grades of control; the other is the con-crete basis of classification and the administration.KEYWORDS: regulatory detailed planning; buildingheight index; planning formulation; planning adminis-tration1 研究的缘起1.1 北京市控规调整问题思考控制性详细规划 （以下简称 “控规”） 是我国城市规划编制办法
4、中的重要环节， 根据首规委办的要求， 从 1995 年初起在北京市区范围内开展了控制性详细规划的编制工作， 至 1999 年 9 月 北京市区中心地区控制性详细规划 （以下简称“ 1999 年控规”） 编制完成。然而从 1999 年控规编制完成伊始至今， 针对其编制成果的控规调整需求就一刻都没有停止。这主要反映出以下三方面的问题 ：（ 1 ） 控规是适应计划经济向市场经济转变中的规划管理要求的产物， 但是我国的控规编制办法的制定虽然源于美国 “区划” 的学习和借鉴， 但是并没有突破传统的计划性的思维模式。 “在计划性传统的延续下， 控规 的编制过程实际上是一种 计划， 带有理想未来目标， 但是
5、问题是并没有为这个理想目标制定行动计划， 而是希望通过法规化的简单控制来达到理想目标。” （ 2 ） 我国城市面临发展的巨大推动力， 城市建设快速发展， 同时在土地有偿使用和市场经济的影响下， 土地开发不断追求更高的回报。 因此要求作为 “法规” 来执行的控规要能够适应新时期城市发展的需要。（ 3 ） 不能否认的是我国控规编制的技术部门尚不够成熟， 缺乏管理的实际经验， 编制的成果搀杂了技术人员的主观因素， 作为 “法规” 来使用存在一定的不足， 这也是导致不断进行控规调整的主要原因之一。纵观北京市控规调整的历程， 从 1999 2000年由建设单位就具体地块的具体指标调整提出要求， 由规划管
6、理部门的经办处室和经办人员研究决定 ； 到 2001 年的控规调整由原控规编制单位研究确定 ； 到 2002 年北京市开始试行 北京市区中心地区控制性详细规划实施管理办法 ； 直到2004 年开始配合新一轮北京市总体规划进行的北京市中心城区控规修编工作的进行。 可以看出北京市在控规的修改和调整方面也不断在探索更加合理和科学的解决办法。1.2 北京市控规指标调整分析控规调整的内容主要针对的是控规中各项规划指标的调整。 根据 城市规划编制办法实施细则 中的规定， 控制性详细规划的控制指标分为规定性和指导性两类。 前者是必须遵照执行的，北京市控制性详细规划控制指标调整研究 建筑控制高度指标恽 爽【作
7、者简介】恽爽 （ 1975- ）， 女， 北京清华城市规划设计研究院详细规划所 , 所长、 规划师。【修改日期 】 2006-03-06【文章编号】 1002-1329(2006)05-0038-06【中图分类号】 TU984.1【文献标识码】 A39后者是参照执行的。 规定性指标包括 ： 用地性质、建筑密度、 建筑控制高度、 容积率、 绿地率、 交通出入口方位、 停车泊位及其他需要配置的公共设施 ； 指导性指标包括 ： 人口容量， 建筑形式、 体量、 风格要求， 建筑色彩要求， 其他环境要求。通过数据统计和分析， 在北京市规划管理部门已经受理的控规调整案例中， 调整的内容主要集中在用地性质、
8、 容积率、 建筑控制高度三项指标的调整上， 并且调整的幅度也较大 ； 而针对绿地率和建筑密度指标的调整虽然需求较多但是调整的幅度相对都很小。因此可以看出， 按照传统的技术原则确定的“用地性质”、 “容积率” 和 “建筑控制高度” 三项控制指标及其管理办法与目前快速城市建设需求的矛盾比较突出， 急需重新深入研究， 探索新的指标编制原则及控制管理办法。2 基础问题研究2.1 美国 “区划” 中高度控制的借鉴 我国 “控规” 的产生是源于美国的 “区划”，因此在讨论建筑控制高度指标之前， 首先研究这一概念在 “区划” 中的控制要求是一项必须的基础研究工作。在美国 “区划” 法规中对建筑高度控制的相关
9、指标是 “最大高度控制” （在某些城市为最高层数控制）。 以纽约为例， 纽约市区划决议中有关建筑物最大高度限制的规则分为两个部分， 第一部分规定了位于街道或前院线上的建筑物立面墙可以垂直上升的最大高度 ； 第二部分规定了突破上述最大高度限制后， 建筑物必须符合的收让规则， 其不得突破一个假想的倾斜的天空曝光面。同时， 对于地块覆盖率不足 40 的塔楼， 没有收让的限制， 其可以突破假想的天空曝光面， 这也是对其在街道层面提供足够的开敞空间的补偿。综合分析， 在 “区划” 中， 高度控制的意图在于确保能够获得统一、 有序的城市形象， 并防止过高建筑物对周边地区在阳光和空气通道方面的遮挡。 在相关
10、的条文中并没有高度控制与建设量多少相联系的说明文字。2.2 北京建筑控制高度指标调整现状研究“建筑高度是决定城市形象和城市环境以及合理、 有效地利用土地资源的重要因素。 对建筑高度的要求和控制是控规的重要内容。” 这是1999 年控规说明文字中针对建筑高度的描述。 由此可以看出这个思路与 “区划” 的基本意图是一致的， 但是由于对 “控规” 的研究深度不够， 使其在执行过程中的科学性和合理性被打了折扣。分析研究从 1999-2004 年北京市控规调整的案例可以发现有关建筑控制高度的这样一个现行逻辑推论 ： 绝大多数控规调整的根本意图在于增加建设量， 但是在其论证报告中论述调整指标的合理性的首要
11、因素就是出于城市景观的考虑， 即建筑控制高度需要增加以满足城市景观的需求。如果这一论述的合理性成立， 那么建筑高度可以增加， 连带着就得出结论总建筑面积就可以增加， 所以容积率就可以相应增加。上述推论貌似合理， 但是仔细分析就可以发现在认识上存在这样一个误区 ： “建筑高度与总建筑面积成正比例增长关系”。 实际上正确的推论应该是 ： 某一用地出于城市景观因素的考虑需要增加建筑高度 成立 ； 推论出建筑控制高度增加 成立 ； 同时总建筑面积无法因高度指标的变化而调整容积率不变 ； 所以要达到增加高度的目的只能减少建筑密度指标。同时应该明确认识到 ： 容积率的提高意味着建设总量的增加， 带来的就是
12、对城市道路、 基础设施和城市公共设施压力的增加。 这些都是无法从城市景观和建筑高度方面的论证能够回答的问题， 而是应该从交通和基础设施承载力等方面来进行论证， 解答容积率增加的可能性。 所以在未来的规划管理中应该强调 “建筑控制高度指标与容积率指标的脱钩管理 ； 建筑控制高度是属于城市景观空间导向的规划控制指标”。另外， 目前北京市建筑控制高度指标管理分为 6m 、 9m 、 12m 、 18m 、 24m 、 30m 、 45m 、 60m 、80m 、 100m 、 100m 以上共 11 类， 每突破原控制分类都需要进行控规调整论证， 导致针对控制高度指标调整的工作量相当大。同时这种以具
13、体高度值作为划分依据， 没有综合考虑与实际建设过程的科学关系就容易造成在具体操作过程中的不合理。 笔者在实际编制控规时就遇到过这样的问题 ： 18m 是北京市郊区县一般二类居住用地的建筑控制高度， 本意是规划6 层居住建筑， 但是在实际建设过程中一般 6 层的居住建筑实际高度在 18.5m 左右 （ 2.9m 层高 0.6m 女儿墙 0.5m 室内外高差）。 所以如果要建设6 层的多层住宅， 就需要在说明文字中增加补充解释的说明条款。3 建筑控制高度指标调整研究3.1 建筑控制高度指标调整的目标（ 1 ） 明确建筑控制高度指标属于城市空间形态导控指标。北京市控制性详细规划控制指标调整研究 恽爽
14、控 制 性详细规划Reg ulat ory D etai led P lann ingVOL.30 NO.5 MAY.2006402006年第30卷第5期城市规划CITY PLANNING REVIEW（ 2 ）尽量避免原控规编制建筑高度指标过程中主观经验为主的不科学影响，根据影响因素不同划分规定性影响因素与指导性影响因素，分别采用不同的编制办法，增加编制结果的科学性。同时打破原来统一的强制性控制管理力度，根据不同地区划定不同的控制管理级别，采取不同的控制管理办法。（ 3 ）针对原高度分类的调整将 11 种分类，重新调整划分“建筑控制高度分类 ”， 减少针对不必要的小范围高度调整的工作量。（
15、4 ）利用控制分级、高度分类与详细控制数值共同进行北京市控规建筑控制高度规划管理。3.2 建筑高度控制分级3.2.1 高度控制分级提出的原因在上面的分析中已经阐明，北京市目前的建筑控制高度指标在管理过程中采取的是统一的管理尺度，并没有区分哪部分指标是根据相关管理规范确定的规定性指标，哪部分指标是根据编制者的经验主观确定的。所以在土地开发过程中会出现提出突破规定性指标的调整案例，大大浪费了各个方面的人力物力资源。笔者认为可以采用“高度控制分级”的管理措施来解决上述问题。“高度控制分级”概念的提出，主要是为了体现城市建筑高度管理中的刚性影响因素与弹性影响因素在规划管理中需要不同的力度。仔细分析在影
16、响建筑控制高度的各项因素中，刚性影响因素主要包括：城市特色风貌和肌理保护因素；文物保护、上层次城市景观控制要求；技术控制因素，如航空港、电台、电信、微波通信、气象台、卫星地面站、军事要塞工程等周围的建筑。针对刚性影响因素在规划管理中要求能够，也必须以真实、 直观的技术手段加以描述和限制，要求以客观标识反映其刚性特征。以真实、客观、精确的技术平台，对建设项目进行客观评价，对不符合限定条件和技术要求的方案实行一票否决，并可以指导和支持方案调整。弹性影响因素包括：城市轮廓线、街道比例和尺度、城市重点景观视廊等。对于弹性影响因素，确定指标的基本技术手段为城市设计。完成城市设计的区域可以将成果作为控制依
17、据，没有进行城市设计区域的个案不宜进行限制。建议对城市重点区域、典型街道进行城市设计研究，以弥补此项不足。对一般区域可不做硬性要求。对已有城市设计的控高要求进行修改，应编制新的城市设计文件，并征求专家和原设计单位的意见，同时征求相邻权单位的意见并达成契约后，方可批准实施。3.2.2 建筑高度控制分级笔者通过提炼总结提出建筑高度控制分级划分标准（表 1 ）， 其中一级（ A ）针对的是刚性影响因素的控制；二级（ B ）和三级（ C ）针对的是弹性影响因素的控制管理；并根据所处区域对城市景观控制的重要性不同，划分为两级。不同高度控制分级采取不同的规划管理措施。3.3 科学合理划定“高度分类”3.3
18、.1 按照建筑类型不同划定不同的建筑分类虽然建筑控制高度指标的研究主要集中在城市规划的技术范畴内，但不能否认的是，这个指标是控规指标中与后续的建筑建设最密切相关的一个控制指标，所以这个指标的科学编制离不开对建筑设计的深入研究。通过研究总结各种建筑规范可以明确，建筑设计标准的划分与建筑的使用性质联系密切。民用建筑、工业建筑以及农业建筑由于使用性质、使用要求不同采取的是完全不同的规范和标准，即使在民用建筑中住宅建筑和公共建筑的设计标准也不同。例如在民用建筑设计通则（ JGJ37-87 ）中有关民用建筑高度和层数的划分：住宅建筑 10 层以上为高层建筑（大致在 30m 高度 ）， 而公共建筑及综合性
19、建筑总高度超过 24m 者为高层（不包括高度超过 24m 的单层主体建筑 ）， 二者控制高度不同，但在建筑设计上都要求用高层建筑设计规范为标准。由此看来，原北京市控规高度指标采用同一标准规划控制不同性质的建筑高度是不够科学的做法。因此在这一方面做了相应的改善措施， 划分建筑高度分类依据建筑的使用性质不同， 分别按民用建筑 （分居住建筑和公共建筑 ）、 工业建筑及农业建筑采取不同的标准进行划分。3 .3.2 建筑高度分类要与建筑设计规范紧密衔接仔细研究各种建筑设计规范可以发现，很多影响建筑设计标准的重要因素都与高度指标密切41相关。例如在高层民用建筑设计防火规范（ GB50045-95 ）中有关
20、高层建筑分类的规定：“一类居住建筑包含高级住宅和十九层及十九层以上的普通住宅；二类居住建筑为十至十八层的普通住宅 ”。 相应的在安全疏散和消防电梯的设计规定上根据不同类别的建筑有不同的要求。所以如果建筑控制高度指标的划分能够与建筑设计规范中的各种要求紧密衔接，就可以在后续的建设过程中充分体现节约能源、节约材料的设计理念，实现更加科学合理的规划控制。因此在充分研究和总结各项相关建筑设计规范的基础上，笔者提出一种新的建筑控制高度管理分类办法：与建筑规范相结合增加了建筑层数的控制要求；将原有的 11 分类根据建筑的使用性质不同划分为 3-5 类，每一级的划分都以一定的建筑设计规范的要求为依据，减少了
21、不必要的中间环节。增加建筑控制高度分类的科学性，即每一级别的划分都有“法”可依。3.3.3 民用建筑高度分类研究（表 2 ）3.3.4 工业建筑高度分类研究（表 3 ）3.4 控制管理办法研究3.4.1 综合控制管理明确了建筑控制分级与高度分类后，为达到科学合理的控制管理目标，在编制指标和管理中拟采取控制分级、高度分类与详细控制数值综合控制管理办法。如：其中“控制分级”是首要控制条件，列在数据的首位，即某一用地的建筑高度的主导影响因素是属于刚性因素还是不同控制级别的弹性因素；“高度分类”是次要控制条件，即某一用地的建筑高度具体分类控制范围；“详细控制数值”为“高度分类”的具体说明性条件，即某一
22、用地的建筑高度具体控制高度值。对于一般用地的高度控制管理“控制分级”与“高度分类”是必须具备的指标，这两者共同管理某一用地的建筑控制高度。“详细控制数值”是通过进一步具体研究而确定的详细数值，这一数值必定包含在相应高度分类规定的范围内，同时这一数值一旦确定即成为针对此用地建筑控制高度的规定性指标。表 4 表示的就是以组合指标（针对居住用地）来综合控制管理建设用地的建筑高度。3.4.2 建筑高度控制分级管理办法研究（ 1 ）一级 (A) 控制分级地区管理办法。控制原则：相关高度分类为规定性控制，原则上不能突破。修改办法：征求相关部门意见，修改应与专项规划编制的建设控制地带的控制标准统一；原则上只
23、能由高分类至低分类单向调整。北京市控制性详细规划控制指标调整研究 恽爽爽控 制 性详细规划Reg ulat ory D etai led P lann ingVOL.30 NO.5 MAY.2006422006年第30卷第5期城市规划CITY PLANNING REVIEW（ 2 ）二级 (B) 控制分级地区管理办法。划定依据：本级地区的划定应依据不同级别的城市设计规划确定用地范围。控制原则：针对划定区域，如果有已经完成并由相应级别的政府规划管理部门审查通过的城市设计方案，则方案中确定的高度控制为规定性控制，原则上不能修改；针对划定区域，如果没有已经完成并由相应级别的政府规划管理部门审查通过的
24、城市设计方案，则高度分区中确定的高度控制为指导性原则，可以调整、修改。修改办法：针对有已经完成并审查通过的城市设计方案的地区，规划方案中确定的高度如果确实需要修改，需重新编制城市设计方案，原规划编制单位须提供修改参考意见，并报原审批部门批准；针对没有已经完成并审查通过的城市设计方案的地区，如果需要修改原高度分区中确定的高度分类，需编制城市设计方案，由相应级别的政府规划管理部门审批通过。（ 3 ）三级（ C ）控制分级地区管理办法。控制原则：相关高度分类为指导意见，可以调整不同高度分类。修改办法：在不突破用地其他相关指标的情况下可以调整。4 写在后面的说明4.1 上一规划层次的控制要求编制控制性
25、详细规划是在城市总体规划和分区规划的基础上进行的规划编制工作。目前，北京市的控规编制工作主要根据行政区划的不同由各个区县自行委托具有相应设计资质的规划单位进行控规编制，一般每次的编制规模在 5-10km2左右。这种规划编制的方式导致难以从城市整体空间形态景观的角度对规划区域进行研究。 因此，在分片区编制控规，研究建筑控制高度之前，应该有上一层次的城市景观控制要求为前提约束条件。上一规划层次的城市空间形态规划（或者称为城市高度分区规划）是控规编制的重要基础条件之一，其主要作用就是：明确城市风貌特色控制要求，城市级的空间形态控制要求，城市级的轴线、通廊，城市级的地标、节点等。这样在进一步编制控规的
26、时候，就可以规划落实满足城市整体景观要求的控制指标。4.2 有待继续研究讨论的问题4.2.1 是否提出“城市设计有效期”的概念由于目前我国城市发展、建设速度很快，城市规划的编制速度赶不上城市建设的速度，尤其是有关城市景观的城市设计，具有主观评判的特点，随着城市的发展、价值观的变化、新技术新材料的应用，必然会有新的需求产生。所以针对某一区域的城市设计和规划只能在一定的时期符合城市发展的要求。有可能需要在批准执行一段时期后根据新的要求进行重新规划。但是为了维护已批规划的严肃性，避免仅仅从获取更大开发利益的需求出发在短时间内重新进行规划编制，是否要提出“城市设计有效期”的概念来进行辅助控制管理。针对
27、不同级别的地区，其审批通过的城市设计有效期不同，在有效期内原则上不再重新编制城市设计。超过有效期的城市设计，其控制高度更正为指导性原则。表 5 表示的即为不同级别地区推荐的城市设计有效期。但是需要慎重的是，这一概念一旦提出就会在一定程度上束缚城市发展的步伐，所以需要更加广泛和深入的研究来确定。434.2.2 “收让”问题应该继续完善解决在美国“区划”中，除了规定了建筑物立面墙可以垂直上升的最大高度，还有详细的辅助规定，在突破上述最大高度限制后，建筑物必须符合的收让规则，其不得突破一个假想的倾斜的天空曝光面。这一问题在北京目前的规划控制管理中并没有相关规定，但是从科学合理与节约土地的角度考虑都是
28、未来发展的必由之路。所以笔者在这里提出，希望在以后的研究中能够继续完善解决。注释（ Notes ） 夏林茂 ，北京市 “控规调整” 中的技术与政治性因素分析 . 清华大学博士论文， 2005 年。 杨军， 美国若干城市现行区划法规内容的比较研究 ， 清华大学硕士论文， 2005 年。 北京市区中心城区控制性详细规划说明 ， 北京市城市规划设计研究院， 1999.9 。 由于时间及技术资料有限， 目前仅覆盖民用建筑和工业建筑， 农业建筑的相关规定需进一步补充。北京市控制性详细规划控制指标调整研究 恽爽参考文献（ References ）1 北京市城市规划设计研究院 . 北京市区中心城区控制性详细
29、规划说明 Z.1999.2 夏林茂 . 北京市“控规调整”中的技术与政治性因素分析 D. 清华大学博士论文， 2005.3 杨军 . 美国若干城市现行区划法规内容的比较研究 D. 清华大学硕士论文， 2005.4 李江云 . 对北京中心区控制指标调整程序的一些思考 J. 城市规划， 2003 ，（ 12 ） .5 付予光，孔令龙 . 浅谈控制性详细规划的适应性 J. 规划师， 2003 ，（ 8 ） .度的量化分级，很好地体现了不同类型的用地性质对建设环境质量的不同要求，大大简化了控规指标的赋值工作，规划管理也更加清晰简洁。通则式的管理有利于维持规划指标体系的完整性和严肃性。具体地块的指标调整
30、并不影响控规编制的基本技术规则，在操作上也给了建设单位适度的发挥空间。5.3 体现控规管理的刚性与弹性在控规实施管理中，对于绿地率、空地率的调整，在不违反相关法规条例的前提下，可以在本级别所包含的指标幅度内解决，在规划指标调整程序上也可以大大简化；而要突破原有级别所规定的指标幅度， 控规管理则表现出刚性的一面，需要严格的审查程序，原则上禁止降级调整。这种刚性与弹性相结合的指标系统，有利于减轻规划管理部门的工作负荷，简化办事程序，提高管理效率。5.4 有待在实践中研究和完善的细节建设环境宜居度指标体系的建立是在现有规划管理实践的基础上，按照经验数值计算的结果，缺乏管理实践的校核，指标的精确程度还
31、有待考量。因此，有必要采用逐步推进的方式，先进行局部运用，摸索经验，通过一个时期的实践（上接第 31 页）总结和问题汇总，进一步优化指标细节，使之更合理、更精确，更好地为城市建设和管理服务。注释（ Notes ） 唐子来，付磊 . 城市密度分区研究 以深圳经济特区为例 . 城市规划 汇刊， 2003 （ 4 ）。参考文献 (References)1 唐子来，付磊 . 城市密度分区研究 以深圳经济特区为例 J. 城市规划汇刊， 2003 ，（ 4 ） .2 褚作勇，刘仁义 . 从建筑容积率看居住环境的创造 J. 安徽建筑工业学院学报， 1997 ，（ 1 ） .3 潘海霞 . 容积率超标建设现象及应对策略探讨 J.城市规划， 2003 ，（ 8 ） .爽
