1、控规停车指标与技术标准的衔接及控制形式改进以海原县城为例The Connection with Regulatory Plans Parking Quota and Technical Standards and its improvements: A Case Study of Haiyuan County郑 纲文章编号： 中图分类号：文献标识码： 作者简介：郑纲，男，硕士，上海同济城市规划设计研究院，主任规划师修改时间： 【摘要】当前，控规停车指标的制定常与建筑物配建停车位标准重复和矛盾，城市公共停车场相关技术标准难以在控规深度落实用地。因而，控规停车指标需要从传统的“停车位个数”转向“停
2、车标准修正系数+增配公共停车位个数”形式，停车标准修正系数主要因素包括地块至城市中心距离、地块至公交枢纽距离、停车共享可行性、设施等级和服务半径，增配公共停车位个数以地块内配建小型公共停车场的形式满足技术标准的规模和密度要求。本文最后通过海原县城控规分析了具体应用实例。【关键词】控制性详细规划，停车指标，技术标准，控制形式，海原【Abstract】Replication and contradiction are often happened between regulatory plan and construction accessory standards when setting th
3、e parking quotas. So it is hardly to implement the related technical standard about public parking facilities during the stage of regulatory plan. The paper suggests a transformation in setting parking quotas, from “the number of parking lot” to “parking quota modifying factor +additional public par
4、king lot”. The parking quota modifying factor is majorly determined by the distance to the downtown, the distance to the traffic hub, the possibility of parking sharing and the level and service radius of the facilities. The number of additional public parking lots should meet the demand of the tech
5、nical standards, both the scale and density, for an accessory small parking space. In the end, the paper analyses a true case of Haiyuan County.【Key Words】regulatory plan, parking quota, technical standard, control method, Haiyuan County1 引言停车指标是控制性详细规划的强制性内容 ，是城乡规划主管部门提供规划设计条件、审查建设项目的重要依据。控规停车指标规定了
6、地块红线内必须建设的停车位数量，包括建筑物配建停车场和城市公共停车场，是城市停车设施的主体。控规编制应符合相关技术标准，然而控制性详细规划编制技术与停车相关技术标准并非完全衔接，实践中某些控规停车指标制定对相关技术标准使用不当，降低了控规的科学性和严肃性。理论界对城市停车设施的规划理念、布局方法、泊位数量、标准制定等有大量的论述，经历了从“充分供给”到“需求管理”的理念转变，近年来相关研究主要聚焦于停车需求的影响因子和预测模型、城市中心区的停车共享、城市停车配建标准的区位差异等，而对如何落实为法定的控规停车指标讨论很少。2 控规停车指标与技术标准的衔接问题2.1 与建筑物配建停车位标准的衔接问
7、题“建筑物配建停车位标准” （以下简称“停车标准” ）是各类建筑按照单位规模必须配建一定数量停车泊位的规定。1988 年公安部和建设部出台的停车场规划设计规则（试行） 早已不能满足城市机动车发展需求。目前实际使用的主要是各城市的地方标准，一般属于城市（乡）规划管理技术规定的内容，或包含在其他地方法规内，如上海市建筑工程交通设计及停车库（场）设置标准 。在很多控规的地块停车指标制定中，停车标准被作为主要甚至是唯一的依据。通常方法是根据地块的用地性质选择相应的建筑类型，将建筑面积与停车标准相乘，得出地块停车位数。这种方法不仅使控规停车指标成为多此一举，还抹杀了停车标准的细致性和控规的弹性。（1）停
8、车标准以建筑功能为划分依据，与城市建设用地分类并非一一对应，在控规中常常无法确定地块中的具体建设项目。如二类居住用地（R2）中，商品房、保障房分别对应不同的停车标准，不同户型面积的停车标准也有差异；商业用地（B1 ）对应了商业、宾馆、餐饮店，甚至不同级别、档次的多类建筑。此外，停车标准所采用的单位较多样化，户数、座位数、床位数、学生数、职工数、旅客数等计量单位常比建筑面积更能反映停车位的需求密度，但户数等指标仅为控规的引导性指标且非必要内容，控规以引导性指标（或用建筑面积代替）来计算强制性的停车位数，显然细致性和科学性大打折扣。（2）控规是对未来建设活动的控制和引导，需保持一定的弹性，通常允许
9、不同用地性质在一定比例范围内的混合或兼容。停车标准原可灵活适应用地性质的改变，但按上述方法计算的控规停车指标却不具备应有的可变性。因此在地块的具体开发时，控规停车指标和按停车标准计算的指标往往是不一致的。 城乡规划法规定“城市、镇规划区内国有土地上各类建设项目一书两证的发放，都必须依据控制性详细规划” 。赵民、耿慧志等认为“这宣告了建设项目规划许可依据从规划法规文件与法定规划并举向单一依靠法定规划的转变” 、 “技术规定在建设项目规划许可中的法定依据定位已经为控规所取代” 1。从法理上而言，制定地块出让条件、审查建设项目应以控规的停车指标为准。但由于停车标准更为细致科学、适应性强，一些地方实际
10、上仍按停车标准执行，控规的停车指标因此处境尴尬。近年来，一些控规放弃停车指标的制定，规定地块停车位配建按当地停车标准执行，又抹杀了城市空间的差异性。而且很多停车标准不能覆盖所有的用地类型，如社会福利用地、文物古迹用地、宗教用地、公共设施营业网点用地、公用设施用地、工业用地、物流仓储用地等经常属于缺项，在实际建设中停车位配置无所适从。2.2 与城市公共停车场规划技术标准的衔接问题城市公共停车场规划在地方技术标准中涉及较少，控规中主要以城市道路交通规划设计规范 、 城市公共停车场工程项目建设标准 、 城市停车设施规划导则等国家层面技术标准为依据，三者主要对城市公共停车场总面积、单个停车位占地面积、
11、服务半径、空间布局进行了规定（表 1） 。表 1 公共停车场规划技术标准主要内容汇总表技术要求单个停车位面积标准名称公共停车场总面积 地面停车场地下停车库或停车楼服务半径 空间布局出入口与城市道路交叉口的距离城市道路交通规划设计规范0.8-1.0m/人（机动车停车场占 80-90%）25-35m 30-35m市中心200m ；一般地区300m市中心和分区中心占 50-70%；对外道路出入口地区占 5-10%；其他地区占 25-40%50m城市公共停车场工程项目建设标准25-30m 30-40m一般地区300m ；市中心200m客流集中的商业办公区、旅游风景区、体育场馆和交通枢纽等处80m城市停
12、车设施规划导则300m具备建设条件、存在停车供需缺口的地区公共停车场作为公益性为主的城市设施，应在控规阶段定点定量地予以落实。然而，根据上述标准的总面积、服务半径、单个停车位面积推算，平均每处公共停车场占地约 1500m，含约 50 个停车位，服务半径 200-300m，以控制性详细规划用地布局和地块划分的深度，很难表达如此小而密集的社会停车场用地（S42 ） 。致使一些控规项目中，公共停车场规划总量不足造成停车困难，或过度集中导致使用不便，或密集占据高价值的街角空间且难以满足出入口与道路交叉口的距离要求。3 控规停车指标的控制形式改进本文建议控规的地块停车指标，从传统的“停车位个数”形式改为
13、“停车标准修正系数+增配公共停车位个数”形式。停车标准修正系数是该地块执行停车标准的倍数，既遵从停车标准的专业性，又能反映控规的设计意图，符合停车差异化原则。增配公共停车位个数是地块内应额外增加的公共停车位数量，以地块内配建小型公共停车场的形式，落实公共停车场的规模和密度要求。3.1 停车标准修正系数停车标准一般依据城市停车需求调查和增长趋势分析，参考国内外类似城市案例，综合得出不同功能建筑的停车生成率，属于孤立建筑物在停车需求充分满足时的量值，具有普适性局限。而控制性详细规划以空间布局为核心，强调项目策划，应着重研究区位环境和项目特征对停车需求的影响，提出对通则性停车标准的修正。尽管近年国内
14、一些主要大城市的停车标准采用了分区控制指标，建筑类型的划分也更趋细化，但毕竟无法适应千变万化的控规设计方案。笔者通过分析大城市停车标准的分区分类情况，提出停车标准修正的4 个主要因子。3.1.1 地块至城市中心距离大城市停车标准分区主要为圈层式，常以快速路环线为界，城市中心区停车标准最低，向外逐层提高。依据此原则，控规可按地块与城市中心的距离进行细分，形成由近及远连续递增的修正值。临近城市中心的各类用地的修正值也有较大区别。通过主要大城市停车分区的最低标准和最高标准对比发现，相对于郊区的足量配建，中心区住宅停车标准的修正值约 80%，中心区办公建筑和商业建筑停车标准的修正值均为 60%左右（表
15、 2） 。这是因为办公建筑停车数对应通勤性机动车交通量，降低停车标准能有效缓解高峰时段的交通压力；商业建筑停车兼有游憩性和通勤性特征，需求弹性也较大；住宅停车数对应居民机动车保有量，属刚性停车需求，降低停车标准会较大程度影响居民生活，甚至抑制汽车产业发展。表 2 主要大城市部分用地类型分区停车指标差异对比表住宅停车标准 办公建筑停车标准 商业建筑停车标准城市名称单位旧城/中心区郊区 单位旧城/ 中心区郊区 单位旧城/ 中心区郊区北京车位/ 户 0.8 1.3 0.35 0.65 0.6 0.8上海车位/100m1.0 1.2 0.6 1.0 0.5 1.0广州车位/100m0.5-0.8 0.
16、7-1.0 0.5-0.6 0.9 0.5-0.6 0.8深圳车位/ 户 1.0-1.2 0.3-0.5 0.8-1.0 0.4-0.6 1.0-1.5南京车位/100m0.9 1.2 1.5 2.0 0.5 0.8杭州车位/100m1.2 1.2 1.0 1.1 0.8 1.1武汉车位/100m0.9 1.2 0.8 1.5 0.6 1.2宁波车位/100m1.05 1.05车位/100m 0.7 1.0车位/100m 0.7 1.0注：部分城市停车标准的住宅、商业、办公含多个子类，本表选取最普通的类型，且只摘录下限值。按深圳市标准中商业区首 2000 平方米每 100 平方米 2.0 车位
17、，2000 平方米以上如本表所列标准。城市中心区停车标准降低主要是为缓解因中心区位和高强度开发导致的大量机动车交通与有限的道路承载力的矛盾。梁伟等认为“规划总建筑面积与规划城市道路面积的比值（建路比）可以较好地反映出城市建设强度与道路设施承载力之间的量化关系” 2，因此作为北京市停车分区的主要因素。控规有条件细致计算不同区域的建路比，作为停车标准修正系数的重要依据。3.1.2 地块至公交枢纽距离城市公交的便利程度影响小汽车出行比例和停车需求，在临近公交枢纽地段降低停车位供给是大城市鼓励公交、治理拥堵的常用策略。上海市规定“位于轨道交通站点 300m 服务范围内、建设条件特别受限的公共建筑，其配
18、建客车停车位可适当降低，降幅宜在 20%以内。 ”北京市有轨道交通站点 500m 范围内降低停车标准的规定。李丹等研究发现东京、台北、香港的轨道站点物业开发项目停车配建指标均是非轨道站点同类性质建筑的 0.7-1.0 倍，并拟订武汉市站点物业开发项目中商业建筑、办公建筑的机动车配建指标分别为原指标的 0.7-0.8、0.8 倍 3。李林波等建议“以地铁为中心 500m 范围内，办公、商业和住宅等性质的建筑物，可以减少 5-20%的配建停车供应，尤其可以大幅度降低中心区办公建筑的配建停车数量，同时增加轨道交通站点的配套非机动车车位” 4。控规可参照上述规律细化制定各地块的停车修正系数，如根据轨交
19、站点周边路网情况，按步行时间距离，形成渐变的修正值；或对多条常规公交换乘点周边地块的停车标准也进行少量折减修正。3.1.3 停车共享可行性停车共享指距离较近的不同功能建筑，利用停车位使用高峰时间的互补性共享停车位，以减少每个地块的停车位建设数量，同时提高停车位使用效率和收益，集约利用土地。北京市规定“多功能、综合性的建筑，配建停车场泊位的数量可考虑停车设施的共享，按各单项标准总和的 80%计算” 。2015 年发布的城市停车设施规划导则也有类似的条文。停车共享并不局限于单个综合功能建筑中，在可接受步行距离内（100-300 米）的不同用地性质地块也可实现停车共享。根据美国 ULI（the Ur
20、ban Land Institute）对办公用地与宾馆用地共用停车场地的研究，共享停车可使混合用地的停车产生率下降 10%左右 5。冉江宇等对南京市某综合开发项目（含商业、办公、居住、酒店式公寓等）的研究发现，共享配置条件下的停车泊位总需求比独立配置减少了 25.7%6。控规应根据地块周边用地组合情况及相互距离，在停车共享政策和工程可行的前提下，制定具体地块的停车修正系数。停车共享效率与各类建筑量的比例有一定关系。冉江宇等认为“占据混合用地总面积10%以下的使用类型对混合用地总泊位需求分析时段的选取影响较小 ”6。3.1.4 服务半径公共设施划分为城市级、片区级、居住区级、居住小区级等不同级别
21、，各级设施对应不同的服务半径。服务半径越小，市民越倾向于选用慢行方式到达。目前仅少数城市的停车标准对社区配套商业进行了单独规定，指标为同区大型综合商业设施的 50%或更低（表 3） 。表 3 部分城市配套商业与高等级商业设施停车标准对比表低等级商业设施 高等级商业设施城市 分类名称 停车位配建标准（车位/100m建筑面积）分类名称 停车位配建标准（车位/100m建筑面积）备注南京配套商业设施0.4 商业设施 0.8 二类区杭州社区配套商业0.6 综合零售商业（ 10000m）1.2 ii 类分区武汉居住区级的商业中心0.4 综合性上、购物中心等0.8 一环线与二环线之间宁波零售网点 0.4 综
22、合商业（核心区） 1.0服务半径折减适用的用地类型除商业设施外，还应包括文化、体育、医疗等公共设施以及城市公园，但不适用于中小学等服务半径固定的设施。除设施等级外，一些其他属性也会影响服务半径，如高端型、主题型公共设施或公园通常服务半径较大。控规应根据不同的项目类型分别考虑停车指标修正。3.2 增配公共停车位个数鉴于城市公共停车场小而密集的分布特征和差异化布局原则，建议控规将公共停车场分级考虑。大、中型公共停车场主要结合交通枢纽布局，独立划分地块；小型公共停车场在公共设施、绿地广场或居住用地内配建，配建的地块必须在已满足建筑物配建停车位基础上，在地块内额外增配规定数量、面向公众开放的停车位。独
23、立地块的公共停车场与地块内增配公共停车位的规模之和应符合国家规定城市公共停车场的总量。如今停车产业化已成趋势，在地块内增配公共停车位便于社会资本参与停车设施建设运营，并与地块内配建的访客停车位一体化经营管理。在商业类地块内增配停车位，可利用商业建筑的地下或屋顶空间一体化设计，避免占用高价值的地面空间；而在高强度开发的 CBD 地区，由于地下空间的建设成本随开挖深度增加而大幅提高，因此在公园和广场地块增配公共停车位可以减少总投资额；在居住地块增配公共停车位，可充分利用日间和晚间的停车高峰差异，更高效利用城市空间。4 实证研究海原县位于宁夏，是个历史悠久、回族特色鲜明的西部小城。规划人口 10 万
24、人，县城规划面积14.4km2，南北长 4.8km，东西宽 4.3km。县城控制性详细规划较多地保留了老城格局：功能上居住和公建相对混杂，交通上形成南部放射加环、北部方格路网的不规则形态，多处异形交叉口增加了县城南部的车流压力，核心区新建商业中心使五岔路口成为一个交通瓶颈（图 1） 。因此，海原县城内停车位供给不宜采用一刀切的足量配置方法，而应根据规划布局采取适应性、差异化的折减策略。图 1 海原县城控规用地规划图（1）地块至城市中心距离：尽管城市规模较小，但海原县城中心区与城区边缘的建路比和道路通顺程度确有很大差别。城区北侧的行政文化中心建路比为 5.1，而老城商业中心建路比为 11.5，且
25、围绕一个不规则的五岔路口。笔者通过各地块与老城商业中心的路程、建路比、是否临近异形交叉口等因素的综合考虑确定折减系数，居住用地最大折减 10%，商业用地最大折减 25%（图 2） 。图 2 基于地块至城市中心距离的停车标准折减（2）地块至公交枢纽距离：在县城东北角结合长途汽车站设有 1 处公交首末站，规划对临近的商业地块停车标准进行少量折减。（3）停车共享可行性：考虑居住用地（R ）的停车高峰时段为夜间，办公类用地（A1、A35、B2 等）的停车高峰时段为工作日的白天，商业和休闲类用地（B11、B13、B3、A2、A4、G 等）为工作日夜间和节假日，三者形成良好的互补关系。笔者通过将用地归并为
26、居住、工作、游憩三大类，得出停车共享的可行性分布，对同一街坊或街区内拥有 2-3 种大类功能（且各具一定规模）的非居住地块进行不同程度的停车标准折减，最高比例为 20%。中小学等相对封闭的地块不采用此项折减（图 3） 。图 3 基于停车共享可行性的停车标准折减（4）服务半径：规划县城分为 3 个居住区，居住区级商业设施的服务半径约 1000 米；商住混合用地内的商业设施及居住用地内兼容建设的商业设施视为小区级，服务半径在 500 米内。这是自行车和步行的优势距离，因此规定居住区级、小区级商业设施停车标准分别折减 20%和 50%。公共停车场布局方面，为保护回族特色风情，鼓励慢行交通，配合建筑物
27、配建停车标准的折减，采用公共停车分散布局策略。除客运站和市场区独立设置社会停车场用地外，其余公共停车位以地块内配建小型公共停车场的形式落实：中心区服务半径 200 米，一般地区服务半径 300 米，每处小型公共停车场包含机动车停车位 50-70 个，县城内共设 28 处，主要结合较大的绿地和商业地块设置，以便一体化设计。在五岔路口区域的周边设置多处小型公共停车场，以弥补建筑物配建停车标准的折减（图 4） 。图则中地块停车指标从单一数值改为停车标准修正系数、增配公共停车位个数等 2 个指标，单个地块应建机动车停车位下限的具体计算公式为“按停车标准计算的停车位个数停车标准修正系数+增配公共停车位个
28、数” 。停车标准修正系数由以上四个折减叠加计算获得，最终县城除老城商业中心外的大部分区域的停车标准修正系数为 90%或以上，老城商业中心的公建地块修正系数迅速下降，最低为 40%。全县城建筑物配建停车位减少了约 15%，公共停车位总数符合国家规定。图 4 修正系数分布及公共停车场布局图5 结语本文提出的控规停车指标改进的优点，一是避免与停车标准的重复和矛盾，强化控规的严肃性；二是停车供给结合空间布局，体现差异化和精细化；三是灵活契合国家规范，保障公共停车场规模和密度；四是有利于社会资本参与，促进停车产业化发展。另外，各地的停车标准应根据城市交通发展情况定期调整，使控规在无需修编的情况下，地块停
29、车指标仍能符合时代发展需要。停车标准还应加强与城市建设用地分类的匹配，对于停车标准不甚完善或未出台停车标准的中、小城市，控规可提出临时性的停车标准。注 释城市规划编制办法第四十一条：“控制性详细规划应当包括下列内容：确定公共设施配套要求、交通出1入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求” ，第四十二条：“控制性详细规划确定的各地块的基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容” 。 城市规划强制性内容暂行规定第七条：“城市详细规划的强制性内容包括：规划地段基础设施和公共服务设施配套建设的规定。 ”在两个规范关于城市总体规划的条文中， “基础设施”均包含交通设施或停车设施。【参考文献】1耿
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