1、 曩0 誊 誊曩扭 曩 0 中国政府主导型市场经济的分析 口 韩 琪 (对外经济贸易大学 国际经济贸易学院，北京 100029) 摘要中国作为一个有自身特色的社会主义市场经济国家，其最明显的特色就是政府对于市场经济拥有强有力的影 响力：政府拥有巨大的可供自己直接支配的经济资源、政府部门掌握大量的政策资源、政府本身成为市场主体，政府主 导市场经济的发展。这种政府主导型市场经济将向何处演化?本文探讨了这些问题。 关键词政府主导型；市场经济；特点演化 中图分类号F1239文献标识码A 文章编号10031154(2013)O1000103 所谓政府主导型市场经济国家，是指在整体上 虽然资源也是按市场经
2、济原则进行配置，但政府以 强有力的计划和政策对资源配置施加影响，以达到 某种短期和长期增长目标的国家。中国就属于政府 主导型的市场经济国家中国现行经济发展模 式，最主要的特点是“政府主导”。但中国的政府主导 型市场经济具有浓烈的中国特色，不仅与欧美国家 市场经济存在很大差异，而且与日韩的政府主导型 经济也有不同，这种不同主要体现在政府的“有形之 手”不仅对经济运行产生间接的巨大影响，而且产生 直接的巨大影响。 一、政府主导型经济的特点 (一)政府拥有巨大的可供自己直接配置的资源 1财政收入 改革开放以来，市场经济发展起来，经济高速增 长，政府的征税能力和手段越来越强，政府所掌控的 财力也越来越
3、多。尤其是自1994&lz行分税制改革 以后，政府税收每年都是超高速增长，政府掌握的资 源越来越多，19942010年，政府财政收入年均增长 1898。 2011年财政总收入达到103740亿元，约占当年 GDP的22，财政收入构成政府可以直接支配的最直 接最大宗的资金资源。 2土地出让金收入 土地出让金收入是指政府以出让等方式配置国 有土地使用权取得的全部土地价款。在现行体制下， 由于征地制度规定地方政府垄断城市土地供给，因 此各级政府很容易用很低的价格把土地收到自己手 里，变成支撑GDP高速增长的重要手段。2O10年，全国 土地出让金高达294SET亿元，相当于地方财政收入的 71。土地出
4、让金占地方财政收入的比例平均达 50，西部一些城市甚至高达80以上。另据国土资 源部公布的(2011年中国国土资源公报显示，据初 步统计，2011年全国出让国有建设用地面积3339万 公顷，出让合同价款31573亿元。毫无疑问，土地出让 金收入是地方政府可支配的重要资源。 3金融资源 金融改革虽然市场化了，但是各级政府对于金 融机构发放信贷仍有很大的影响力。例如2008年为 应对金融危机，完成中央下达的4万亿投资的配套资 金，规避预算法中地方政府不得发债的规定，地方 政府进行“金融创新”：建立融资平台以纾缓资金短 缺。具体做法是由政府行政主管部门通过划拨土地、 股权、规费等资产，包装出一个资产
5、负债指标可达融 基金项目：对外经济贸易大学行业税收政策与管理研究中心“行业税收政策与管理”项目(项目编号：003)。 1根据中国统计年鉴2O11，8-1计算 2013年第1期_I 资标准的公司，并用政府信用给予隐性担保。地方政 府将这类公司专门用于到商业银行获取信贷资金， 一般称之为“融资平台”。这些融资平台只是一堆资 产的组合，总量巨大而现金流十分有限，有些融资平 台基本上没有现金流，根本没有偿还债务的能力。然 而地方政府却可以凭借行政权利创造出巨量的信 用，获取贷款，并投向大批现金流回报很低甚至没有 回报的项目。 4财政借款 财政借款即财政债务，亦即政府债务。财政债务 分为中央财政债务和地
6、方财政债务。2oloz国家审 计署通过审计发布数据：地方政府债务余额达到107 万亿。其中包括中央代地方发行的4000亿元地方政 府债券、766万亿元的地方政府融资平台信贷等。截 止2010底，中央财政债务余额300765亿元。 债务意味着政府的借债支出，构成中央政府和地方 政府的当期支出。可见中央与地方的庞大债务，也构 成政府可以支配的资源。 (二)政府部门掌握大量的政策资源 除了各项财政金融资源外，政府还掌握了制定 各种政策的权利，而且至今仍然进行巨细靡遗的审 批。在宏观调控的过程中，层出不穷的各项政策，更 是对整个国民经济有着直接影响，对许多微观主体 有着杀伐予夺的后果。 (三)政府本身
7、成为市场主体 以政府为主导的经济体制改革，政府本身成为 市场主体，例如中央政府搞“特区”，各地政府搞“开 发区”、县里搞招商引资这种方式。省委书记就相当 于一个省的董事长，省长就相当于这个省的总经理， 这其实是一种企业家精神的社会化，大家都在搞经 济建设。显然，这势必会扭曲市场机制。 二、政府主导经济对社会经济生活的影响 (一)政府主导经济之利 1政府可以集中力量办大事 作为“主导型政府”或“强势政府”，在政治动员、 力量整合、政策推进等方面具有其池经济主体难以 企及的权威。如前所述，中国政府集中掌握着大量国 有土地、金融资源和自然资源，在经济建设方面具有 很强的资源动员和干预能力，短期内就可
8、以达成政 府希望达成的任何目标。无论是奥运会、世博会、贯 通全国的高速公路、高铁等等，莫不受益于此。基础 设施建设因此可以进行细致的全局规划，某些难度 高或短期见不到效益的项目可以用“搞运动”的方式 2中国统计年鉴20，89 强力推行。因此，中国在过去30年建成了发展中国家 少有的基础设施，这些基础设施为国民经济的高速 增长提供了可靠的物质保障。这种优势，既是其他经 济制度难以企及的，也是中国30多年来取得令世界 瞩目成就的重要原因之一。 2政府可以创造经济发展的环境，推动经济增长 对于中国很多地区来说，完全靠市场经济自发 地成长起来优越的投资环境，是非常困难的，有的地 方由于地理位置、自然资
9、源的制约，几乎就不可能。 但在地方政府的强力作用下，却可以有效地改变这 种不利局面。斯蒂格利茨在分析同是二战后独立的 中国与非洲到今天何以经济区别如此之大的原因 时，归结为非洲缺乏像中国这样强有力的组织经济 发展的政府。 (二)政府主导经济之弊 1政府目标出现偏差，扭曲了自身的行为 市场经济下政府的职能主要是公共服务，即使 二战结束后在西方各国大行其道的凯恩斯主义，也 只是主张政府进行宏观调控，并不主张政府成为市 场主体。 2产生权贵集团，政府官员寻租贪腐成为必然的 制度性现象 在政府主导模式下，政府将经济资源和权利资 源集于一身，必不可免会产生一个凌驾于社会之上 的特权阶层。寻租腐败现象盛行
10、，为权贵资本主义的 生成和发展提供土壤。 3不利于平等竞争市场秩序的建立 国有企业是政府主导型市场经济中政府手里的 重要212具。国有企业不仅活动在公益事业、自然垄断 行业中，而且广泛活动在竞争性行业中。这就极大地 缩小了非国有经济活动的空间，民间资本很难与有 政府背景的国有企业一决高下，很难建立起良性的 市场秩序，并且会衍生一系列问题。 三、政府主导经济的前景判断 按照一般经济学理论，发展中国家的市场经济 面临四个阶段，一是市场发育阶段，二是市场快速发 展阶段，三是市场与政府力量相持阶段，四是政府退 出阶段。据此，中国现在已进入了第三个阶段，市场 经济已经取得长足发展，市场经济地位逐渐为世界
11、 各国所承认，从理论上说，应该进入市场和政府力量 “此消彼长”的零和阶段。然而在现实生活中，每一个 阶段的次第更迭肯定不是一个自然而然的过程，它 一定会受到某些内在因素和外在条件的影响。 管理现代化 ll ： (一)政府转变的内在动力不足 首先，政府要放弃手中过大的权力，这会触动政 府本身的既得利益，包括改革者自身的利益。其次， 对改革者而言，改革的成本在当期(比如经济增速可 能下降)，收益却主要在远期，这又势必要求执政者具 有超越政治周期的远见。再次，集体行动的悖论。即 使每个人都希望改革，但每个人却可能又希望别人 承担改革的风险，这种集体行动的“搭便车”现象，也 让改革愿望很难转化为改革行
12、动。 (二)政府转变的外在压力主要表现 1以政府为主导的现代化发展模式和制度机制 越来越受到各个阶层和利益集团的质疑甚至挑战 3O多年改革开放所引起的社会结构变化、具有 破坏性和不可预测性的不断积累的社会矛盾和压 力、腐败，收入分配失衡，环境污染，食品危机，工程 质量，征地与强拆，上访等引发的群体性事件，已经 从外部构成迫使政府主导型经济改革的巨大压力。 不论承认与否，中国多元利益结构已经形成，原有的 以政府为主导的现代化发展模式和制度机制越来越 受到各个阶层和利益集团的质疑甚至挑战。 2依靠政府力量进行投资和出口、以维持国民经 济持续增长的模式已经快要走到尽头 政府主导型经济能够持续存在，很
13、重要的依据 是政府在推进国民经济发展中的作用。从2002年以 来至4-，这种增长越来越依靠政府和国有部门的基 础设施扩张，表现形式为财政税收和支出同时增长， 尤其是银行贷款的快速增加。在政府主导型经济中， 从中央政府到地方政府，项目一个比一个大，这些基 建项目，中央财政没拿出多少钱，大都是银行贷款在 推动。2o08qz中央政府为了应对金融危机的冲击，推出 4万亿投资项目，还动员了将近10万亿金融资源；2012 年地方政府又纷纷出台措施，搞“小四万亿”投资，这种 从外部打强心针的做法，终究非长久之计。地方政府靠 银行贷款和负债来建设的基础设施，并没有多少收益， 等到还款的时间到了，到“清算”的时
14、候来了，地方政府 靠卖地还负债的能力没有了，中国金融系统就可能发 生危机，经济危机也将会随之而来。 3预算改革已经提上议事日程 政府主导型经济发展模式之所以能够实施的关 键是政府控制了大量的财政资源及各种经济资源， 预算对政府的约束比较“软”，这使得政府难以受到 有效地约束。中国的人大相当于英国的议会，如果能 有越来越多的有能力也有责任心的人大代表切实负 起责任，对政府的预算进行严格的监督审查，严格审 核政府的各项支出项目，控制住政府的“钱袋子”，政 府主导型经济才有可能逐步退出经济生活。现在预 算法的修改已在进行中中华人民共和国预算法 修正案(草案二次审议稿)2012年7月6日在中国人 大网
15、公布，向社会公开征集意见。我们不能指望一步 到位，但这至少是一个方向正确的进步。 4舆论监督和公民社会正在建立 著名学者奥尔森(Mancur LIoyd Olson)指出，对 国家权力的恰当运用，乃经济繁荣之本。按照政治学 的一般原理，如果政府的权力不受限制，没有制衡， 那么绝对的权力就会导致绝对的腐败。现在中国政 治体制改革的呼声日益强烈，社会强烈要求建立一 个能够有效约束政府行为的政治体制，要求各级政 府必须依法行政。而要做到这一点，需要包括法治、 舆论监督、公民社会在内的多重机制的完善。尤其是 媒体的自由度问题，如果媒体有自由行使监督权的 空间，新闻报道能够直面真实，法律能够切实保护媒
16、体人的权益，那么很多滥用权力的问题就能够得到 很大的遏制。例如美国19世纪下半叶的“扒粪运动” 历史学家把这一时期称为“黑幕揭露时代”，在 这一时期，媒体人的触角遍及美国生活的方方面面， 指责详尽而直接，毫不留情，对于社会的进步起了非 常积极的作用。这种做法，我们是应该可以借鉴的。 当然，总体看中国在舆论监督方面已经有了长足的 进步，尤其是微博，已经成为重要的信息披露渠道。 另外，现代社会利益多元，公共事务不能仅仅靠 党政机关和行政官员来处理，还要发展民间社会，广 泛实行各种社群的自治。培育公民社会，提升社会的 自组织能力，是一个良性社会的具体表现。2008年汶 川I地震，许多公民自发地组织起
17、来前去救助，是中国 公民社会形成的一个标志性事件。 庞大的中国经济，正艰难行进于改革的历史三 峡。要顺利通过这一历史关口，唯有果断推进政府体 制改革。推动改革的，可以是执政者的远见和勇气， 也可以是不断积累的社会矛盾和压力。但后一种力 量更具有破坏性和不可预测性。总而言之，通过扫除 体制性障碍，为经济增长释放新的活力，这正是中国 现阶段所需要的增长源泉。口 参考文献 1吴敬琏“政府主导型市场经济”的出路N北京 日艮，2011，12，22 2郎咸平为什么我们上学贵买房贵：工资少压力大 N国际财经时报，2012，8，29 3国土资源部公布2011年中国国土资源公报 4中国统计年鉴，2011 2013年第1期ll
