1、弘扬宪法精神 建设法治中国,弘扬宪法精神 建设法治西安,2015.11.30,主讲：雷大学律师,雷大学律师 陕西尊知律师事务所主任，陕 西律师协会刑事专业委员会委员。毕业于西北政法大学，先后在中国人民大学、清华大学进修。专业领域 刑事辩护；建设工程。,联系方式 电话：029-62258991 18892059191 地址：西安市新城区红华巷金康电力花园一号楼1904室。,一、宪法的概念及起源,宪法（constitution）是一个国家的根本大法，是特定社会政治经济和思想文化条件综合作用的产物，集中反映各种政治力量的实际对比关系，确认革命胜利成果和现实的民主政治，规定国家的根本任务和根本制度，即
2、社会制度、国家制度的原则和国家政权的组织以及公民的基本权利义务等内容。,宪法的概念,宪法具有最高法律效力，为近、现代实行宪政制度的国家所公认，许多国家的宪法对此都有明文规定。1982年中华人民共和国宪法在序言中明确规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”第5条还规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”4 1946年的日本国宪法规定：“本宪法是国家的最高法规，违反其规定的法律、命令、诏敕以及关于国务的其他行为的全部或者一部分均属无效。”,概念的产生,“宪法”一词，来源于拉丁文constitu
3、tion，本是组织、确立的意思。 古罗马帝国用它来表示帝王的“诏令”、“谕旨”，以区别于市民会议通过的法律文件。 欧洲“封建”时代用它表示在日常立法中对国家制度的基本原则的确认，含有组织法的意思。 英国在中世纪时期建立了代议制度（当然这种情况在中国先秦时期是没有的），确立了国王没有得到议会（代议机关）同意就不得征税和进行其他立法的原则。后来代议制度普及于欧美各国，人们就把规定代议制度的法律称为宪法，指确认立宪政体的法律。 “宪”、“宪令”、“宪法”等词在中国古代典籍中与“法”同义，日本古代“宪”也指法令、制度，都与现代“宪法”一词含义不同。 19世纪60年代明治维新时期，随着西方立宪政治概念的
4、传入，日本才有相当于欧美的概念出现。,早期宪法形式,1898年，中国戊戌变法时，以康有为为首的维新派要求清廷制定宪法，实行日本式的君主立宪。 1908年中国清政府颁布以1889年日本帝国宪法为蓝本的钦定宪法大纲，从此“宪法”一词在中国就成为国家根本法的专用词。 世界上最早的宪法是英国的不成文宪法。,宪法的作用,1.权力作用 （1）巩固和维护国家权力 （2）规范国家权力有效运行 宪法 2.法制作用 （1）为法制的统一奠定基础 （2）为法制的完善奠定基础 3.政体作用 （1）确立和维护国家政治制度 （2）改革国家政治体制 4.社经作用 （1）保护自己的经济基础 （2）促进经济的发展,二、中华人民共
5、和国宪法发展历史,中华人民共和国宪法是中华人民共和国的根本大法，规定拥有最高法律效力。 中华人民共和国成立后，曾于1954年9月20日、1975年1月17日、1978年3月5日和1982年12月4日通过四个宪法，现行宪法为1982年宪法，并历经1988年、1993年、1999年、2004年四次修订。,修订历史,中华人民共和国成立前夕召开的中国人民政治协商会议的第一届全体会议通过的中国人民政治协商会议共同纲领于1949年9月29日颁布，具有临时宪法的作用。随后起草制定的中华人民共和国宪法历经四部，均以相应的年号作为区别。一般默认的宪法为最新版本，即八二宪法的2004年修正版 共同纲领 1949年
6、9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议选举了中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立，并且通过了起临时宪法作用的中国人民政治协商会议共同纲领。1949年颁布的中国人民政治协商会议共同纲领，虽不是真正意义上的宪法，却为宪法的订立奠定了基础。 五四宪法 第一部中华人民共和国宪法于1954年9月20日在第一届全国人民代表大会第一次会议上通过，共4章106条。被称为五四宪法。五四宪法是一部较为完善的宪法。2 这是中华人民共和国的第一部宪法，是在对建国前夕由全国政协制定的起临时宪法作用的共同纲领进行修改的基础上制定的。 七五宪法 是一部有严重缺点、错误的宪法（可参阅文化大革命）。第二部中华
7、人民共和国宪法于1975年1月17日在第四届全国人民代表大会第一次会议上通过，共30条，被称为七五宪法。3 当时仍处于文化大革命时期，所以带有比较浓重的文革色彩。,七八宪法 第三部中华人民共和国宪法于1978年3月5日在第五届全国人民代表大会第一次会议上通过，共4章60条。被称为七八宪法。4 八二宪法 我国当前现行现行宪法。 中华人民共和国八二宪法中华人民共和国八二宪法 1982年12月4日，中华人民共和国第四部宪法在第五届全国人大第五次会议上正式通过并颁布。 并根据1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国宪法修正案 。 1993年3月29日第八届全国人民代表大
8、会第一次会议通过的中华人民共和国宪法修正案。 1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的中华人民共和国宪法修正案 。 2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的中华人民共和国宪法修正案进行了修正。,三、对82宪法的解读 宪法的构成,（一）中华人民共和国宪法序言和第一章总纲,1、八二宪法确认的“一切权力属于人民”原则奠定了宪政的基础 在中国历史上，1912年3月11日公布实施的中华民国临时约法首次确认国家之“主权属于国民全体”，其实这也就是宣告天下是大家的。中华人民共和国前后四部宪法的文本，都继承了辛亥革命的这个成果。八二宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力
9、属于人民。/人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。/人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”国家权力在我国宪法上的具体表现是职权和权限。 或许，我国很多人对于国家“一切权力属于人民”的说法已经熟视无睹，觉得宪法做这样的规定或不做这样的规定，无关痛痒。但实际情况完全不是这样。“一切权力属于人民”是中国整个政治法律制度的宪法基础和关键支柱。原因是： （1） “一切权力属于人民”原则确立了中国的最高政法伦理：一切公权力或其中的任何部分，只有源于选民委托才具有正当性，否则就涉嫌篡夺；同理，只有宪法规定的机构及其官员，才能行使国家
10、权力，并从公共财政获得生存保障，否则属于不正当或应被认定为无效。,（2）. “一切权力属于人民”概括地反映了民主政治的全部内容。我国宪法规定的根本政治制度是人大制度，但人大制度只是落实“一切权力属于人民”原则的具体形式。如果说宪政就是民主的政治，那么，实行宪政从根本上说就是在政治过程中落实国民对全部公权力的控制和运用。 （3）. “一切权力属于人民”决定了国家权力必须受宪法限制，而有效限制国家权力是落实宪政的基本保障。国家和国家机关没有固有权力，任何权力都属于国民，故国民与国家机关之间是权力委托与受委托关系。受委托者行使权力的范围，只能以国民委托的内容为限，必须服务于国民的根本利益。所谓委托，
11、在制度上表现为通过宪法作出规定或曰列举，必要时可由法律加以细化。其他法治国家宪法学上所说的“有限政府”或“权力受限制的政府”，所指的就是这种国家机关权力受限制的原理和实践。通俗地说，按“一切权力属于人民”或国民主权原则，国家或国家机关所能运用的权力须以宪法规定了的或列举出来的为限。 （4）. 执政党的机构与国家机构分开（即人们常说的“党政分开”）乃落实“一切权力属于人民”原则的必然要求。按宪法，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大，不是任何其他组织。在任何特定国家或社会的特定时期，法权（即权力和权力的总量）都是恒定的，因此，党政不分、执政党的机构行使国家权力，其权力从来源上看，只能要
12、么是执政党代行或部分代行了选民委托给各级人大等国家机关的权力，要么是执政党挤占了宪法确认的公民基本权利。所以，落实“一切权力属于人民”，党政必然分开；反之，党政不分状况则表明这一原则尚待落实。,2、八二宪法明示党权受限制，为落实宪政创设了关键宪法依据 宪政的最基本特征是限制公共权力，其中不仅要限制国家权力，更要限制因党政不分而形成的执政党党权。主导八二宪法创制的那一代中共领导人伟大的表现之一，就是认识到党权无限与此前宪法法律、民主法制和公民基本权利惨遭践踏的关联性，从而下决心限制执政党的无限权力。为此，八二宪法序言最后自然段和总纲有关条款分别以规范的形式规定：本宪法是国家的根本法，具有最高的法
13、律效力，包括“各政党”在内的一切宪法关系主体“都必须以宪法为根本的活动准则”；“各政党”“都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”；“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。毫无疑问，“各政党”包括中共，“任何组织”包括中共的各级各类组织。与此相配合，中国共产党章程规定了“党必须在宪法和法律的范围内活动”。 对于八二宪法的以上内容，有研究者将其概括为“党在法下”原则，认为“党在法下”原则的确立，是中华人民共和国史上的巨大进步。,3、八二宪法确立了代议民主的根本形式和普选原则,确立代议民主制和实行普选，是宪政的重要构成要件。八二宪法满足了实行宪政在这两个方面的要求，
14、尽管有人批评它们形式的意义大于实际价值。 代议民主是相对于直接民主而言的，指国民通过选举代议机构代表自己行使国家权力。民主与宪政密切相关，现代宪政都以民主为基础，但在当代的任何大国，民主都只能通过代议（代表）机构来实现，直接民主至多只能是代议民主的辅助形式。至于其他说法的所谓民主，实际上都脱离了民主一词的本义，只能在引申的意义上使用，如协商民主、作风民主等等。 八二宪法将中国的代议民主制具体确定为人民代表大会制。这个制度的根本特点是：人民通过各级人大行使国家权力；各级人大都由民主选举产生，对选民负责，受选民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关等国家机关都由人大产生，对它负责，受它监督。 八二
15、宪法还相应规定了普选原则。普选是相对于候选人资格受种族、性别、教育程度、财产状况等条件限制的选举制度而言的，与选举的直接程度或是竞争性强弱没有直接关系。按八二宪法的规定，年满18周岁的中国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权，只是依照法律被剥夺政治权利的人除外。 或许有人说，各级人大基本上是同级党组织的“橡皮图章”，人大代表普选只不过是让指定人选合法入围所走的过场。迄今为止实际情况在不小程度上可能确实如此，但我们也应该相信，没有完全无内容的形式。像过生活，有锅又有足够的米当然最好，但米很少也置办一口锅，总比两者皆无好点吧。如果
16、循名责实，提高选举直接程度、引入竞争机制，人大制度和普选应该迟早会有比较实在的内容。,（二）第二章权利和义务,八二宪法充实了基本人权或公民基本权利的保障宪法是基本人权或公民基本权利的保证书，切实保障基本人权或公民基本权利，是立宪的根本目的，也是宪政的主要内容。按宪法的规定切实保障这些权利，是实行宪政的主要内容。 八二宪法对基本人权或公民基本权利做了较充分的确认，其内容的广泛程度已十分接近欧美发达国家的水平。这些权利主要是：公民在法律面前一律平等；选举权和被选举权；言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由；宗教信仰自由；人身自由；人格尊严不受侵犯；合法私有财产不受侵犯，私有财产权和继承权；住宅不
17、受侵犯；通信自由和通信秘密受保护；对国家机关和官员提出批评、建议权；取得国家赔偿权；劳动权、休息权、受教育权、获得物质帮助权；文化活动自由；受刑事追诉时获公开审判权、获得辩护权；等等。 或许有人说，八二宪法确认的公民基本权利虽广泛，但落实得不好。确实，有些基本权利实际保障水平不高，甚至有些基本权利还缺乏落实所不可缺少的立法。 但我们同时还要看到事情的另外一面。对于基本权利，得到宪法确认与未得到宪法确认，其宪政意义是完全不一样的。一项基本权利得到宪法确认，就有了宪法正当性，实现了从无宪法根据到有宪法根据的跨越。所以，八二宪法确认了公民广泛的基本权利，从内容上奠定了在我国落实宪政的较好基础，有重大
18、宪政价值。,（三）第三章国家机构,1、八二宪法本身是分权体制，权力制约原理在其中亦有所体现 分权指国家权力（在我国宪法中一般称为职权，少数情况下称为权限）的划分、分开、分立，在宪法学上指宪法将国家权力（我国宪法中是职权、权限）分配给不同的国家机关掌握和运用，国家机关相互之间遵守权力分际、不越俎代庖。 过去有一种“议行合一”的说法，认为我国的立法权、行政权、军队领导权、审判权和检察权等等，最终都不过是由全国人大行使，因而认为我国不同国家机关之间只有分工，没有分权。 但改革开放以来，我国宪法学界早已形成主流共识，认定用“议行合一”解说现行宪法下不同国家机关之间的关系完全是错误，不符合中国实际。这方
19、面有代表性的观点是：“议行合一”否定人大作为国家权力机关的性质和地位，主张人大代表、人大常委与政府官员一身二任，不利于人大制度建设,任何人可以反对照搬三权分立，但谁都无法否认国家机关之间分权的必要。在国家机关之间，没有不以分权形式出现的分工，如果有，那一定违反法治要求。邓小平直接谈论过分权之必要，认为我们历史上“很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题”。显然，他认为分权是必要的，并预示“关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来”。此文是对1978年宪法的修宪进程已经
20、启动的情况下发表的，经过中央政治局讨论通过，不单是他个人的意思。 关于宪法与分权的关系，1789年法国人权宣言宣称“无分权则无宪法”，实际上我们完全可以反过来这样说：“有宪法必然有分权”。确实，世界上迄今为止没有出现过不分权的宪法。但是，宪法文本做了分权规定，实际上有关规定没有得到遵守的情况却不少，主要是在社会主义国家。,对于八二宪法来说，国家机关之间的分权是一目了然、清楚明白的事实。我们不妨以中央国家机关之间的横向分权为例来看看八二宪法在这方面的规定：宪法第58条规定全国人大和全国人大常委会行使国家立法权；宪法第62条规定全国人大行使修改宪法、监督宪法的实施的职权，行使制定和修改刑事、民事、
21、国家机构的和其他的基本法律的职权，共15项；宪法第67条规定全国人大常委会行使解释宪法、监督宪法实施和制定、修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律的职权，共21项；宪法第89条规定国务院行使根据宪法和法律规定行政措施、制定行政法规、发布决定和命令等18项职权；宪法第126条规定人民法院依照法律规定独立行使审判权；宪法第131条规定人民检察院依照法律规定独立行使检察权。 八二宪法还采取了新措施强化分权。这部宪法第65条和第103条的规定，从中央到地方，各级人大常委会组成人员不得担任行政机关、审判机关和检察机关的职务。这样规定的本意就是要落实人大常委会对相应行政机关、审判机关、检察机关的监督
22、和制约。 另外，八二宪法还前所未有地规定了国家机关之间权力相互制约的内容。宪法第135条规定，法院、检察院和公安机关“办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。这就明确肯定了宪法地位平行的国家机关之间必要的相互制约。,2、全国人大及其常委会,主要职责 全国人民代表大会行使下列职权 修改宪法； 监督宪法的实施； 制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的国家基本法律； 选举中华人民共和国主席、副主席； 根据中华人民共和国主席的提名，决定中华人民共和国国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；
23、选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选； 选举最高人民法院院长； 选举最高人民检察院检察长； 审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告； 审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告； 改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定； 批准省、自治区和直辖市的建置； 决定特别行政区的设立及其制度； 决定战争和和平的问题； 应当由最高国家权力机关行使的其他职权。,全国人民代表大会有权罢免下列人员 中华人民共和国主席、副主席； 国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长； 中央军事委员会主席和中央军事委员会其
24、他组成人员； 最高人民法院院长； 最高人民检察院检察长。4 审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查中央和地方预算及中央和地方预算执行情况的报告，批准中央预算和中央预算执行情况的报告。 改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。 批准省、自治区、直辖市的建置；决定特别行政区的设立及其制度；决定战争和和平的问题。应当由最高国家权力机关行使的其他职权2 。,3、国家主席,中华人民共和国主席（简称“国家主席”），是中华人民共和国的国家代表，也是国家机构之一。 中华人民共和国主席、副主席由全国人民代表大会选举产生，每届任期五年，最多可连续任职两届。 中华人民共和国主席根据全
25、国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令。1 中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。2,4、政协与人大,【历史】,政协曾行使人大职能今年召开的“两会”同是第十二届，不过，全国政协的“会龄”要比全国人大长5岁。1949年9月21日，中国人民政治协商会议成立，第一届全体会议通过中国人民政治协商会
26、议共同纲领规定，在全国人大召开之前，中国政治协商会议的全体会议执行全国人大的职权。这次会议上，还选举产生了政协第一届全国委员会委员，即现在常说的“全国政协委员”。“此时的政协是权力机构。”武汉大学宪法学教授秦前红介绍，它行使属于人大对大政方针的决定权，还有自身的咨询权。情形在1954年发生改变。秦前红介绍，1952年，刘少奇率代表团访问苏联，斯大林提出，中国应将召开全国人民代表大会和制定宪法的时间提前。刘少奇向毛泽东汇报后，中央决定召开人大。1954年，全国人大选举产生，成为中国最高权力机关。秦前红查阅史料发现，全国人大成立后，梁漱溟等人询问毛泽东，政协任务完成了，还要不要存在？毛泽东认为还有
27、必要存在，一是“养士”，二是“咨询”，三是“统战”，政协不仅要存在，还要长期存在。后来，因为反右，政协的民主党派和无党派又提出这个问题。毛泽东通过当时的统战部长李维汉表示，不仅要存在，还要互相监督。,【职权】,人大监督“一府两院”现行宪法在序言中认为政协“是有广泛代表性的统一战线组织”，政协过去发挥了重要的历史作用，今后将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政，这让政协与其他政治组织有了明显区别。各级政协会议，也都和人大会议同步进行。但在职权上，人大和政协不同。一些词汇在使用时也有严格区分，比如：人大对报告提
28、出意见，叫“审议”，而政协叫“讨论”。人大主要是监督“一府两院”、人大常委会工作，行使选举权和决定权，政协虽然也对“一府两院”工作发表意见，但主要是建言献策，不决定“一府两院”的具体事项。“两会”上，全国政协委员列席全国人大会议，听取政府工作报告和“两院”工作报告。此时，人大代表在人民大会堂万人大礼堂一层就座，政协委员在二楼。相比之下，作为政协委员听报告时，身上压力没那么重。方工说，任代表时要仔细研读，以决定是投赞成票还是反对票，很少离场。人大代表和政协委员都可以对重大问题以书面形式提出意见，不同的是，人大的称“议案”，政协的称“提案”。方工发现，“一府两院很多部门对议案和提案的态度都很重视。
29、但在一些尖锐问题上，议案和提案的效果确实不同。”方工说，法律规定，议案必须有法律后果，否则可以询问甚至质询，但是提案的办理不一定要有结果。,【建言】,代表发言不受法律追究政协按界别分组讨论，而人大则一般以行政区域为单位开会。“界别”和“区域”的划分，带来一个直接后果，选自北京市的全国人大代表一般不出北京，只在本区域内视察调研。转任全国政协委员后，方工的足迹遍布全国，调研不再受地域限制。方工还感受到，政协的发言相对比较大胆，环境更宽松。钟南山以敢言著称。2008年担任全国人大代表之前，他是全国政协委员。他坦承，确实有当政协委员比当人大代表敢说话、敢说真话的现象。与“委员更敢言”形成对比的是，按法
30、律规定，人大代表在会上的发言和表决不受法律追究。在“人身特殊保护”方面，按法律规定，如果要拘留或逮捕人大代表，需要报人大常委会许可；人大开会期间，需报主席团许可。长期在检察院工作的方工说，虽然没有明确规定，但是检察院在逮捕政协委员身份的嫌疑人时，一般也是要走这个程序。,5、一府两院,（1）中央 一府 中华人民共和国国务院，即中华人民共和国中央人民政府，最高人民政府。中华人民共和国国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，由国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。国务院秘书长在总理领导下，负
31、责处理国务院的日常工作。国务院设立办公厅，由秘书长领导。1 依照中华人民共和国宪法第八十九条规之定，中华人民共和国国务院行使职能 两院 依照宪法规定，中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院。最高人民法院是中华人民共和国最高审判机关，负责审理各类案件，制定司法解释，监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，并依照法律确定的职责范围，管理全国法院的司法行政工作。 中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，最高人民检察院是中国最高检察机关，主要任务是领导地方各级人民检察院和专门人民检察院依法履行法律监督职能，保证国家法律的统一和正确实施。,（2）地方,地方 一府 指中
32、国地方各级人民政府 两院 人民法院是国家审判机关。中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。各省、自治区、直辖市设有高级人民法院，以下为中级人民法院和基层人民法院。人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。被告人有权获得辩护。人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。,（3）与人大的关系,1、决定与执行的关系。人大是代表人民行使国家权力的机关，行使立法、重大事项决定、选举和任免、监督等国家权力。人大制定的法律、作出的决定，“一府两院”必须执行。 2、监督与被监督的关系。人大代表人民拥有对“一府两院”工作的监督权。“一府
33、两院”必须依法对人大负责并报告工作，接受人大的监督。 3、协调一致开展工作的关系。人大与“一府两院”虽然职责不同、分工不同，但目标是一致的，都是为了反映和实现人民的根本利益，共同建设有中国特色社会主义。人大统一行使国家权力，并在这一前提下合理划分国家的行政权、审判权、检察权，既避免权力过分集中又避免不必要的牵制，使各个国家机关既专司其职又互相配合、协调一致地开展工作。 人大与“一府两院”的关系，是由宪法和法律规定的。正确理解和处理好人大与“一府两院”的关系，对坚持和完善人民代表大会制度，做好国家各方面的工作，具有重要的意义。 一府中代表政府的是国务院，一般由当值总理做政府工作汇报；两院汇报代表
34、单位是全国最高人民法院和全国最高人民检察院，发言人是院长和检察长。,6、地方各级政府,地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。 地方各级人民政府必须依法行使行政职权。地方各级人民政府每届任期五年1 。 基本上分为省（自治区、直辖市）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）三级2 。既是国家的，也具有地方属性；既是国家机构体系的重要
35、组成部分，负责执行或保证执行宪法、法律、行政法规和上级国家机关的决议决定，办理上级国家机关交办的事务，同时也是地方单位，依法管理地方事务；民族自治地方的自治机关还享有自治权。 地方各级人民政府对本级人民代表大会和它的常务委员会以及上一级国家行政机关负责并报告工作，受国务院统一领导，管理本行政区域内的各项行政工作3 。 地方各级人民政府一方面要对本级人民代表大会负责，另一方面也要对上一级国家行政机关负责。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都必须服从国务院的统一领导。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。地方各级人民政府每届任期同本级人民代表大会每届任
36、期相同。,四、展望,（一）对私权的进一步保护2016年11月27日，新华社发布了中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见的完整版。同时，针对该文件，国家发展改革委有关负责人接受了新华社记者专访，并对相关内容进行了详细解读。 产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。有恒产者有恒心，经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。 改革开放以来，通过大力推进产权制度改革，我国基本形成了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度和产权保护法律框架，全社会产权保护意识不断增强，保护力度不断加大。 同时也要看到，我国产权保护仍然
37、存在一些薄弱环节和问题：国有产权由于所有者和代理人关系不够清晰，存在内部人控制、关联交易等导致国有资产流失的问题；利用公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等现象时有发生；知识产权保护不力，侵权易发多发。 解决这些问题，必须加快完善产权保护制度，依法有效保护各种所有制经济组织和公民财产权，增强人民群众财产财富安全感，增强社会信心，形成良好预期，增强各类经济主体创业创新动力，维护社会公平正义，保持经济社会持续健康发展和国家长治久安。,按照党中央、国务院决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，着力推进供给侧结构性改革，进
38、一步完善现代产权制度，推进产权保护法治化，在事关产权保护的立法、执法、司法、守法等各方面各环节体现法治理念。要坚持以下原则： 坚持平等保护。健全以公平为核心原则的产权保护制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。 坚持全面保护。保护产权不仅包括保护物权、债权、股权，也包括保护知识产权及其他各种无形财产权。 坚持依法保护。不断完善社会主义市场经济法律制度，强化法律实施，确保有法可依、有法必依。 坚持共同参与。做到政府诚信和公众参与相结合，建设法治政府、责任政府、诚信政府，增强公民产权保护观念和契约意识，
39、强化社会监督。,坚持标本兼治。着眼长远，着力当下，抓紧解决产权保护方面存在的突出问题，提高产权保护精准度，加快建立产权保护长效机制，激发各类经济主体的活力和创造力。,（二）一府两院制度有可能发展为一府一委两院制度,1、11月7日，中纪委监察部网站悄然发布试点成立“监察委”的消息，文件中“国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计”的表述，被外界解读为中共将开启又一次政治改革。 中央已明确提出要健全国家监察制度，实现全覆盖的监察体系。既然要完善这项制度，各个层级的监察委员会都会相应成立。目前已在北京、山西、浙江三地试点，下一步将在全国推开。而在全国推开，就不仅在省一级，而
40、是在中央、省、市，甚至县、区都建立国家监察委员会，形成垂直系统机构。具体来说，在中央或国家层面是定名为中央监察委员会或国家监察委员会，可以再斟酌。对地方而言，举个例子说，是叫山西省国家监察委员会还是叫山西省监察委员会，也可以再研究，最终定名为何，要看试点后中央的决定。中央或国家层面的监察委员会一定会成立，因为是一种体系化、制度化的顶层设计，必然上下都是打通的，尤其是这种垂直性的领导体制，一定要有中央或国家级的监察委员会。,2、中央或国家级的监察委员会跟中纪委的关系是什么呢？ 这次中央文件说得很清楚，即国家机关和党的机关“合署办公”。而“合署办公”意味着职能上有分工，简单说就是一个机构，一套人马
41、，两块牌子。中纪委的主要职能，是对党内党员领导干部进行监督，执纪问责，对党组织进行监督，执纪问责。国家监察委员会的职能，就是对所有公权力主体，意味着所有国家财政供养的组织、群体都有必要纳入国家监察范围，包括法院、检察院、医院、学校，都纳入监察范围。国家监督机关和国家行政机关之间的关系是平行的，跟行政机关、司法机关这些都是平行的。因此，中央将此次改革定性为重大的政治改革，是由“一府两院”变成“一府一委两院”，其中“一委”即国家监察委员会。而这个“一委”，对“一府”“两院”都有监督职责。,3、国家监察委员会是否与香港、澳门廉政公署比较相似？由国家监察委员会作为履行监督职能的一个国家监察机关，对所有
42、公权力主体和公职人员行使监督权、监察权。从中央层面来讲，监察部、国务院审计署加上检察院的反贪、反渎职、预防犯罪部门，这些职能和机构、人员整合在一个平台下，纳入国家监察委员会。那么，原来的机构、行使监察职能的国家工作人员，统一为国家监察委员会的工作人员，既不是政府机关的工作人员，也不是检察机关的工作人员，而是“特有”的国家监督机关工作人员。某种意义上有相似性。廉政公署的主要职能，是为了预防腐败、调查贪腐案件，甚至承担一部分起诉权力，所以是把所有反腐败职能整合在一起，包括廉政文化建设。尽管有一定的类似性，不过廉政公署毕竟是在一个特别行政区内，是特定历史阶段形成的一个特殊机构。香港、澳门叫廉政公署，
43、我们叫国家监察。,（三）宪法第71条的复苏,宪法第71条是“睡美人条款”吗？凡是研究宪法的人都知道，我国宪法有一个条文好像从来没有派上用场，于是有人就将其形容成“睡美人条款”。这个条款就是我国宪法第71条：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”但是，这样实在又实用的条款却从来没有启用。,1、有人认为法律的生命主要在于执行,那么，特别调查程序何时才能启动呢？为此，不少学者如北京大学法学院贺卫方教授曾不断呼吁和
44、建议，在适当的时刻需要依据宪法第71条启动特别调查程序。比如说2003年孙志刚案件发生之后，比如说此次“723”甬温高铁事故，都可以启动特别调查程序。如此而行，不仅仅是为那些受害者，也不仅仅是为了更多更痛苦的生者，更是为了社会的公平与司法的正义。否则，这个条款真要成为“睡美人条款”了。,2、也有人认为一旦启用和唤醒只怕会起很大的副作用,1982年宪法71条源于1954年宪法的第35条。1954年的第35条 其实是借鉴人家美国的国会调查制度。1954年的第35条其实是毛 泽东为自己留下的帝王专属条款和极权条款。虽然毛泽东在其后 的岁月里没有用过，但他对宪法和权力的滥用行为有目共睹。一 则54宪法
45、是毛泽东和他的机要秘书们一起起草的；二则毛泽东卸 任国家主席以后依旧控制着人大；三则在随后的文革期间毛泽东 更是将权力演绎的无法无天。上述几点历史事实已经说明54宪法 的第35条是一个摆设条款，以及说明是一个权力错位与逾越的条 款。54宪法是一部没有效力的宪法。虽然形式上经历了一定的程 序，但是实质上被人左右与控制，这就说明这部法是一部没有正 义效力的法律。到了1982年以后中国大陆社会走上了正规，但文革极权的遗 风依旧存在，同时也保留了1954宪法第35条的效力，从而转化为 1982年的第71条。而1982宪法第71条的效力独揽了行政侦查、司 法审判的权力。即将立法、行政、司法三权合在了一起
46、。,五、在行宪即宪法实施意义上，八二宪法中宪政要素之落实也有值得总结研究的地方,（一） 在八二宪法下，政党机构与国家机构之间的关系处理得比此前有序得多，但总体看党政不分、党权不受制约的情况仍然有待解决。 党权不受制约，集中表现为地方党委和党委书记的权力高度集中且难以受到宪法、法律的制约。这是宪法未能有效实施的突出表现。在结束党政不分状态前，应该明确党权的边界。国家一切权力属于人民和法治，都是八二宪法的基本原则。上世纪80年代的党政分开改革，实际上只是实施宪法的努力的一部分，可惜后来中途停顿了下来，以致我国到现在仍然没有结束党政不分的状态。党政分开是实施宪法绕不过的坎。 作为一种全面有效实施宪法
47、前的过渡状态，党政分开看来还会持续一个时期，在这个时期起码应该做到明确党权的范围，做到一不越俎代庖行使国家权力，二要促进而不阻碍公民切实享有宪法确认的基本权利。在这方面，应毫不含糊地明确两点：在宪法之下，任何组织或个人都没有绝对权力，党权必须有边界；执政党的机构与国家机构之间应该有明确而公开的互动规则。,（二）三十余年来，在落实八二宪法确认的公民基本权利方面，成效总体比较显著，但发展不平衡，缺憾很明显。 1、为数不少的基本权利的保障成效较显著，如劳动权、休息权、受教育权、特定资格公民获得物质帮助权、取得国家赔偿权、继承权。这里边民生经济方面的基本权利比较显眼。 2、一部分基本权利保障有一定成效
48、，但不甚显著，以致今天与1982年前后相比进步不明显。适合这种评价的包括这样一些基本权利，如法律面前一律平等，集会、游行、示威的自由，人身自由、人格尊严不受侵犯，通信自由和通信秘密受保护；受刑事追诉时获公开审判权和获得辩护权，等等。 3、少数基本权利保障水平有所退步或保障不稳定：选举权和被选举权、住宅不受侵犯、私有财产权。这方面有一些标志性事件可供参考，如选举法，此法三十多年四次修改，选举安排经历了从有一定竞争性到候选人完全自上而下变相指定的变化。又如强制拆迁，其对公民住宅不受侵犯权的损害之大不言而喻。私有财产权保障方面情况比较复杂，因为，八二宪法在规定城市土地属于国家时，原本就毫无根据地事实
49、上剥夺了与城市私人住宅相联系的合法私有土地的所有权。八二宪法公布施行之后，虽然增加了公民私有财产权保障的内容，但落实情况较差，这在一些“黑打”涉及的大案或集资案的处置中明显表现出来。,还有一些极其重要的基本权利，30年来他们的保障水平事实上有所提升，但可惜迄今皆尚无保障这些基本权利的法律可依。这些基本权利包括言论出版自由，结社自由，宗教信仰自由，对国家机关和官员提出批评和检举、控告的权利，文化活动自由，等等。没有针对这些基本权利制定法律，意味着这些基本权利是否保障、保障到什么程度，完全由国家机关（归根到底是执政党）根据需要决定。这不符合民主、法治的要求，也背离立宪之本意。从言论出版自由和结社自
50、由保障条款的落实情况看，我国现今差不多等同于处在紧急状态下。,（三）其规定的根本政治制度（人大制度）尚未有效发挥代议功能，而欲获取代议功能须从改革人大代表选举制度入手。,按照八二宪法，人民通过全国人大和地方各级人大行使国家权力，这就要求人大必须真正是由选民选举产生的，不能是变相指定的。如果全国人大和地方各级人大代表都是变相指定的，那么，各级人大就不是代表国民行使国家权力，而是代表各级人大代表的指定者行使国家权力。我国人大制度今天的实际情况，恰恰是各级代表和法律规定由人大选举产生的官员都是变相指定的，人大制度往往徒具虚名，很少代议功能。这方面我国亟须从三个方面进行改革： 1、提高县区以上层级人大代表选举的直接性，可以考虑的做法，是先把人大代表直选的层级提升到省自治区直辖市一级，经过一个时期后再提升到全国人大代表的直选； 2、容许一定比例人大代表的竞争性选举或全体人大代表一定程度的竞争性选举，并给予这类竞争以立法保障； 3、推动各级各类国家机关正职领导人在本级人大的差额选举，其中首先应落实地方组织法关于地方各级各类国家机关正职领导人差额选举的规定。,
