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1、 3835城市规划中公共利益的表现形式 王国恩 摘要 ：由于城市规划的公共政策属性，一直被视为代表公共利益的一种制度，但对什么是公共利益界定尚不确定。为辨析城市规划中的公共利益模糊的窘况，本文分析了公共利益的五种属性，结合我国城乡规划制度，阐述了城市规划公共利益具体表现形式：维护城市发展和建设秩序、提供城市公共物品、公平配置城市资源、促进统筹发展。 关键词 ：城市规划 公共利益 表现形式 1 引言 城市规划一直被当作公共利益的代表，但究竟什么是公共利益，似乎是一个不言自明的问题，好像对这个如公理一样的简单命题没有必要进行解释和论述。导致这一问题存在两方面的原因：其一，大家觉得这个问题非常明晰，

2、已经形成了共识，没有必要再进行讨论。其二， 这个问题还没有超出传统的惯性， 没有必要按照现今的形势给予重新的解释。 一般认为，个体利益的相对方就是公共利益，例如国防安全、社会安定、经济繁荣、环境美化、生态保护等，当然，城市规划也不例外。公共利益界定的 “泛化 ”，容易导致内涵与外延不清。如果笼统地理解，繁荣经济是实现公共利益的途径之一，但是从城市规划角度看，城市中个体的经济活动却不一定都代表公共利益；强化社会治安代表公共利益，但从城市规划角度看，社区过分的隔离却不一定代表公共利益，等等。对公共利益模糊的理解，容易使城市规划受到困扰，不少情况下，一些人明明为了一定的商业目的，却打着维护公共利益的

3、旗号，导致在社会舆论中，城市规划常常处于被动地位， “城市规划代表公共利益 ”的制度作用受到冲击。 由于传统城市规划学科惯性，规划师习惯和熟悉物质空间规划，他们坚信物质空间规划好了，公共利益就自动实现了。由于忽视了物质空间背后的利益主体，规划师虽然号称自己代表公共利益，但是却说不清究竟代表着谁的利益。规划师们潜心关注、研究空间规律，觉得只要在理论上说清楚空间发展的规律，城市规划本身也就实现了科学化，再加上程序上的民主化就能够保证公共利益得到实现。然而，现实总是残酷的，在政治需要、市场经济的巨大力量面前，城市规划作用显得十分脆弱甚至不堪一击。如果不能很好界定城市规划公共利益，对其表现形式认识不清

4、，不仅不能实现城市规划公共利益，反而在不知不觉中维护侵害公共利益的建设行为。 2 公共利益的五种属性 38362.1 与个人利益相对又包容 公共利益是相对个人利益而言的，公共利益是整体利益、共同的利益，但是不能简单的理解公共利益与个人利益无关，因为如果没有大多数个人的利益，也就没有公共利益。所以公共利益本身包含有个人的利益，但不是个人利益简单的叠加。 有一种观点认为：在所有的公共利益观中，唯有自由主义能实现个人利益与公共利益的兼容。自由主义强调个人利益至上，不承认集体利益能够独立于个人利益而存在，不允许任何以集体利益、国家利益为名牺牲任何个人的利益。集体利益、国家利益、全人类的利益，都是以个人

5、利益为基础的，只要不损害他人的利益，每个人利益的改善，都是对公共利益的改善。当然，个人在实现个人利益的同时，往往导致对他人获取利益的损害和障碍。而城市规划制度的努力，是为了消除这种损害和阻碍，为实现城市有限资源的配置效率并且尽可能减少外部负效应。事实表明，自由主义的公共利益观从根本上解决了个人利益与公共利益的矛盾，较好解决了个人利益与公共利益的兼容机制，它就是市场制度的机制。 2.2 体现大多数共同利益 公共利益是大家共同的利益。这里出现两种可能：第一，大家的利益一致时，情况很简单，大家的利益等于公共利益。只要维护了大家的利益也就维护了公共利益。例如，在城市规划中涉及到城市经济和社会发展的目标

6、、原则、方针，城市的性质和功能等宏观性的政策规定，都是建立在全体社会成员的共同利益基础上，因而容易赢得社会的普遍支持从而取得一致。第二，大家的利益不一致时，如何得出公共利益呢？共同利益论认为，当个人利益不一致时，一定范围内大多数人的利益等于公共利益。这有些类似于选择中 “少数服从多少 ”的原则，此时，维护公共利益（大多数人的利益） ，意味着舍弃少数人利益，牺牲少数人利益。在市场经济条件下投资的多元带来利益需求的多元。公众利益不再局限于社会全体成员的共同利益，通常是个人利益、集团利益、集体利益和国家利益的整合结果。这时，城市政策就可能在有益于社会多数成员的同时，损害社会的少数成员。 2.3 代表

7、某种共同的价值观 公共利益代表了一种共同的价值观，但在不同时期，不同地域和文化背景下，人们的价值观存在差异，所以对公共利益的理解大有不同。 计划经济强调国家利益至上，个人利益无条件地服从国家利益，这就会使政府在制定公共政策时只考虑国家利益，而忽视个人利益。这种所谓的公共利益很大程度上是以抹杀个体利益为前提实现的，否定了客观经济规律，忽略了个人真实需求。 市场机制在资源配置领域的基础作用日趋明显。城市中不同的利益主体力求自身经济3837利益最大化，社会需求的多样化，城市规划的角色显然已经不只是政府对于城市发展的一种直接的具体安排，而是对于城市发展和多元化建设活动的控制和引导，政府不再是建设行为的

8、唯一主体，而是建设活动的管理者，政府投资也不再是城市建设投资的唯一来源，土地使用和开发项目中大部分不再是政府垄断工程。所以，国家利益或集体利益不一定能涵盖公共利益。不同需求和价值取向，导致对公共利益很难取得一致认同。 2.4 适用一定范围 对于不同的对象而言，整体利益的 “整体 ”所指是完全不一样的，必须有明确的范围界定。这个 “整体 ”可以是很大的群体，也可以是很小的团体。例如，对城市而言，论及总体布局、 基础设施系统、 生态环境时， 涉及到公共利益的群体指全体市民； 论及某个城市地区 （如居住区）基础设施、公园绿地规划时，涉及到的公共利益群体是指局部地区的居民；论及某个地段的规划问题时，

9、涉及到的公共利益群体是指该地段的居民以及与该地段有密切关联的居民。范围不同，公共利益也不一样，有国家利益、地方利益、部门利益、集体利益之分。 2.5 代表公共物品 公共物品的概念是由马斯格雷夫 (Musgrave， 1969)提出，其特性是一个人对此物品消费并不会减损其他人从同样的物品中同时所获得的好处。同时，如果将特定的个体排除在公共物品的消费，或公共物品现有产出的使用之外也许是不可能的，或至少将付出很大的代价。也就是说，公共物品具有非竞争性 (non-riva1)和非排他性 (non-etclud ability)。因此，市场无法实现公共物品的有效供给而不得不由国家或代表国家的政府作为供应

10、者。因此，提供公共物品是公共利益重要属性。 3 城市规划中公共利益的表现形式 城市土地具有价值，土地价值随着土地使用转移到所有者或使用者手中。城市土地承载的利益包括三方面：第一是经济利益。土地使用者通过获得土地使用权进行开发建设从而获得经济回报；第二是法律权益。由于土地和空间的使用具有唯一性和排他性，一旦某个使用者占据了其使用权就将其他使用者排除在外， 并因此决定了与土地相关的一系列其他权益的归属；第三是社会价值。拥有良好区位土地（如城市河滨或海滨地段）使用权和开发权不仅是经济地位的象征而且也是社会权力和地位的象征。 城市规划工作实际上就是围绕着利益问题进行的， 城市利益的获得主要取决于对土地

11、所有权和使用权的占有。城市规划要捍卫公共利益，就是要界定土地利用价值转移过程中的利益关系，既保护各种组织和个人应该获取的利益，更应保障共同的利益。具体的城市规划中的公共利益的表现形式有以下几个方面： 38383.1 维护城市发展和建设秩序 城市规划法律、法规通过建立土地资源合理配置秩序保证城乡经济、社会、环境协调发展。城市规划从对开发的控制和引导作用角度来看，规划的体系分为三个层次：城乡总体规划、详细规划和规划控制。 中华人民共和国城乡规划法规定了城市总体规划和详细规划的原则、编制程序、内容和法定地位。 城市规划编制办法规定，对涉及城市发展长期保障的资源利用和环境保护、区域协调发展、风景名胜资

12、源管理、自然与文化遗产保护、公共安全和公众利益等方面的内容，应当确定为必须严格执行的强制性内容。总体规划和详细规划，从不同层次上对涉及公共利益的内容进行规定。 总体规划所确定的城市性质、发展方向、布局、综合交通、基础设施、生态环境、历史文化遗产保护等原则性内容，从宏观层面体现了城市发展和建设的长远利益，本身就是公共利益的体现。 控制性详细规划对土地使用的用途、开发强度、公共设施、道路交通设施、市政设施和建筑管理作出明确的规定，对开发活动提出控制条件。修建性详细规划直接对开发项目提出详尽的规划。 3839表格来源：作者根据城市规划编制办法自绘 在规划实施控制层面， 中华人民共和国城乡规划法规定，

13、以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书，所有建设项目应当依据控制性详细规划，申请核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。实施性规划一方面明确了开发主体的开发控制条件，从而界定了开发的利益，另一方面对公共物品用地和建设进行界定，从而更加明确了公共利益。 这是法律对于城市规划工作的直接授权。依照法律，在城市规划区范围以内，城市规划具有极其重要的地位，任何行为主体，只要它涉及到土地利用和建设活动就必须服从城市规划法律授权城市规划就土地利用和建设问题作出具体规定。 在土地利用和建设领域只有符合表 1 各规划阶段表达公共利益的解释 规划 阶段 规划主要内容或

14、强制性内容 公共利益的具体表现形式 总 体 规 划 （ 1）城市规划区范围。 （ 2）市域内应当控制开发的地域。包括：基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区。 （ 3）城市建设用地。包括：规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标；城市各类绿地的具体布局；城市地下空间开发布局。 （ 4）城市基础设施和公共服务设施。包括：城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局；城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施；文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局。 （ 5）城市历史文化遗产保护。包括：历史文化保护的具体控制

15、指标和规定；历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线。 （ 6）生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施。 （ 7）城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。 （ 1）界定城乡规划法施行范围。（ 2）划定并控制禁建和限建区。 保护自然、农业、矿藏资源和生态。 （ 3）开发范围划定，密度分区及控制指标，绿地和地下空间布局管制。既界定开发利益，也防止外部负效应。 （ 4）基础设施线网走向、主要设施布局管制；公共服务设施布局管制。保障公共物品。 （ 5）历史文化名城、历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区分布、范

16、围、保护管制。保护历史文化资源。（ 6）保护城市生态，防止环境污染。（ 7）保障城市安全，对综合防灾设施管制。 详 细 规 划 修建性详细规划主要内容： （ 1）建筑、道路和绿地等布置。 （ 2）对住宅、医院、学校和托幼等建筑进行日照分析 （ 3）交通组织设计 （ 4）市政工程管线规划设计和管线综合 （ 1）界定利益，防止外部负效应 （ 2）保障卫生条件，防止外部负效应（ 3）保障公共物品 （ 4）保障公共物品 控制性详细规划主要内容 : （ 1）确定各地块的主要用途 （ 2）确定建筑密度、建筑高度、容积率 （ 3）确定绿地率 （ 4）制定基础设施和公共服务设施配套规定 （ 1）界定开发利益，

17、防止外部负效应（ 2）界定开发利益，防止外部负效应（ 3）保障环境 （ 4）保障公共 3840城市规划，才可以被认为是维护法律秩序的，违背城市规划不服从城市规划管理，实际上不仅是一种对于规划权威的挑战，也是对于法律秩序的违抗。从这个意义上说，城市规划就是公共利益的代表（石楠， 2004） 。城市规划合法权威的生成，不仅是通过现存的政治制度用法律法规的形式，授予城市规划控制城市土地使用以及变化，干预城市空间发展的权力，而且当具备了这个条件后，还要求城市规划行使指定规划和建设管理的权力，能够符合社会价值，为社会成员接受和服从。 3.2 提供公共物品 在市场经济条件下，城市规划的实现更多的不是由政府

18、或其他公共经济主体 (私人、第三部门、国际组织 )以公共物品的生产方式去完成，而要借助不同的市场主体，共同实现规划目标。有限理性的经济人的任何投资利益主体都有追求自己期望效用最大化的欲望，其建设行为有可能产生外部不经济，个体利益会损害公共利益。在多方利益博弈中，投资虽为少数，但确为强势主体，而城市环境作为一种公共物品，由于其 “共同消费 ”的特点，受益者虽众多，但为非强势利益群体，无法形成整体合力与前者进行博弈。因此，就需要有机构代表大众与投资主体进行博弈。现有制度体系下，唯有政府能有效完成这样的职能，城市规划作为政府与之博弈的工具，来承担维护公共利益的责任。因此城市规划中公共利益的表现形式之

19、一就是提供公共物品。 城市公共物品既是有形的物质产品，如公共服务设施（公历学校、医院、文化设施等） 、道路市政设施（道路、桥梁、供水及污水处理设施、安全设施等） 、绿地环境（绿地公园、水体、广场等） 、历史遗产、城市形象等，也包括非物质产品和服务，如城市规划体系、公共政策、管理法规、许可证制度、公共卫生标准等。 从城乡规划产品的公共属性分析，现行城乡规划编制体系中的城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、控制性详细规划由政府（或政府部门）组织编制，并最终提供给全体社会成员消费使用，而社会公众对规划产品的消费使用明显具有非竞争性、非排他性特征，因而可以将这几类规划归类为 “公共物品 ”。而修建性详

20、细规划与城市设计两大类规划产品，在规划实践中既有政府部门组织编制的，也有开发商（私人部门）委托编制的，基于对公共利益与开发商经济效益的兼顾，使得这两类规划产品往往兼有公共物品与私人产品的双重属性，类似于 “准公共物品 ”。 3.3 公平配置城市资源 在人类社会中，人与人之间在体力、智力、健康、安全、个性等个人资源以及权力、金钱、声望、信息等社会资源占有方面存在着很大的差异。这些差异实际上都是不平等的根3841源。 在市场制度下土地、 资本和劳动力这三个最基本的生产要素中资本扮演着绝对重要的角色，在土地利用和空间发展领域也是如此。如果任凭市场决定土地利用和空间发展，必然带来一系列社会不公平的问题

21、， 那些不具备资本优势的使用者将无法在一个公平的竞争环境中参与城市开发建设，那些中低收入人群的基本需求将被忽视，由于土地开发和城市建设过程中存在巨大的利益，这种不公平就可能造成更加严重的贫富不均和社会地位的差异。因此城市规划并不能完全以市场、资本为价值取向而根本忽视大多数人的利益。 那么，何谓公平呢？在经济学的分析中，收入分配问题上主要有三大理论基础：一是要素禀赋，讲求在要素禀赋基础上人人平等1;二是功利主义，讲求收入分配应该追求社会总福利和人均福利的最大化2；三是平等主义，认为个体福利平均化、最低公平的福利量平均分配的基础上运用要素禀赋的原则或遵循罗尔斯原则，使境况最差者的福利最大化3。 表

22、 2 不同公平原则与价值取向比较表 不同的公平原则 原则内涵 价值取向 效率趋 势 平 等 趋 势 要素禀赋 分配由完全竞争市场决定，遵循按劳分配原则，起点平等 效率优先 由 高 至 低 由低至高功利主义 效用（福利）总和最大化，和人均效用（福利）最大化 效率优先，体现境况好者和境况差者之间有所差别 平 等 主 义 平均主原 则 个体福利平均化，或在最低公平的福利量平均分配的基础上运用要素禀赋的原则 效率一般，平等优先 罗尔斯原则 境况最差者的福利极大化 效率最低，境况最差者优先 表格来源：作者自绘 在经济和社会发展转型时期，罗尔斯原则对我国城市规划有深刻的启示作用，城市规划应当优先关注、关心

23、社会弱势群体。住区选址建设、公共服务设施布局、优质环境资源分配等方面要从以市场为导向逐步转向公平导向，关注城乡中低收入阶层和弱势群体。在社区建设和旧城更新时，优先选择那些 “旧棚户区 ”和下岗职工居住较密集的区域来推进建设。在解决拆迁户与开发商的矛盾时，重点关注缺房户的利益补偿。新安置区、保障房、廉租房的选址要位于交通便利、方便出行、环境优良的地段，建设配套要完整，方便生活。 改革开放初期，为发展经济，吸引投资，城市规划倾向于市场，关注效率，在社会发展转型时期，则应关注社会公平。由于弱势群体在经济资源、社会权力资源以及身心（如残障3842人）等不足，在市场机制下，仅仅靠自身的力量难以参与竞争，

24、摆脱劣势。城市规划在资源配置、开发条件、实施控制等必须以公平为首要目标，通过土地、公共服务设施、基础设施、环境资源再分配等手段，把利益向弱势群体倾斜，来实现社会公平的公共利益目标。 3.4 促进和谐发展 城市规划的目标是协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，这是城市规划代表公共利益的重要体现。在市场经济体制下各个利益主体无不追求着自身利益的最大化，利益之间并不都是统一、协调的而经常是相互矛盾和冲突的。某一个体利益的扩大完全有可能带来其他个体利益的减少，利益的协调至关重要。虽然协调利益的手段和途径多种多样， 但是在城市发展中不管什么样的逐利行为事实上都难以脱离一定的

25、土地和空间资源的配置，城市规划正是从这个角度契入城市社会的利益协调体系。 实现社会的和谐发展必须取决于城市的协调发展，每一个部门、每一个行业或任何土地与空间的使用者对于城市的发展都有一定的期望和要求， 城市规划的角色在于从整个城市的全局或长远考虑，协调分散个体使用者的利益，使之服从城市整体利益、长远利益。城市规划的作用表现为协调城市经济、社会与环境发展，协调不同行业与部门的发展，协调城市的长远发展与近期发展，协调城市的生产、居住、交通、游憩等基本功能，协调城市发展与历史保护等不同的关系等。 4 结语 市场经济体制下，城市规划出现了强调适应市场化的趋势，城市规划公共利益在界定不清的情况下，偏向于

26、从非常狭隘的经济角度来看待城市规划的效率，对经济效率背后的社会效益缺失估计不足，导致认为城市规划的效率只是规划技术和经济政策上的问题。城市规划中公共利益表现形式抽象性与规划实践上操作性之间存在断层。 虽然城市规划有时被看作公共利益的维护者，但是当实施城市规划危害了部分利益时，容易被认为是政府权力作怪。 强调城市规划代表公共利益并不说明城市规划就能够自动实现公共利益。 城市规划既是政府职能又是一种社会实践，公共利益不是由政府或规划师单方面认定和给予公众的，也不是由他们联合认定和给予的，公共利益是由公众认定和选择的。公众的选择有自己的准则，由于公众利益的分散化、多样性和价值取向的多元性，公共利益选

27、择变得十分复杂和困难。 由于利益主体的价值目多样化，城市规划政策制定和执行过程中涉及到越来越多的参与者，从政府部门、管理和计划部门，规划师到开发者、投资者到企业、家庭以及个人，各有各的利益准则，各有各的动机，他们的行为和选择或者清晰，或者隐含，时而一致，时而互有冲突。城市规划过程中，必须善于认识和辨析不同的利益需求，价值取向，在解决现实问题和3843提供方案时，规划师既要尊重公众的价值取向，又要相对独立地进行价值判断，为所服务的公众和决策者提供相对公正解决方案。 城市规划公共政策的公共价值标准直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。因此 , 公共价值标准的确认和选

28、择是公共政策的决定性的因素之一，同时也是城市规划中公共利益能否实现的关键。城市规划遵从的公共价值标准必须包容公正标准、效益标准、社会可行标准和实践检验标准，这些标准值更得深入探索。 注释 1要素禀赋准则讲求在要素禀赋基础上人人平等。它有四个要义：首先，分配结果应该完全由市场决定；其次，处在完全竞争的市场中；第三，遵循按劳分配原则；第四，起点平等。 2功利主义原则与边沁的理论有着密切关系。 边沁认为， 收入分配应该追求社会总福利和人均福利的最大化。 3平等主义准则有三个内容：一是个体福利平均化；二是在最低公平的福利量平均分配的基础上运用要素禀赋的原则；三是遵循罗尔斯原则，使境况最差者的福利最大化

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