1、电子政务信息技术在权力监督中的作用 3叶常林摘 要 制度效率来自于执行刚性 ,单一的依靠制度设计来实行权力监督缺乏其有效性 ,也成为当前我国反腐力度大与实际执行效果之间存在相当差距的原因。如何跳出依赖单一制度建设 ,寓制度于信息技术的支撑平台之上 ,强化权力监督的刚性约束 ,是权力监督一有效途径。这一构想将大大提高权力监督效率 ,实现技术预防与制度预防的有机结合。关键词 制度设计 ;信息技术 ;权力监督中图分类号 D630 文献标识码 A 文章编号 1006 - 0863(2004) 11 - 0046 - 04英国历史学家艾克顿有一句人所共知的名言 :“权力倾向于腐败 ,绝对的权力倾向于绝对
2、的腐败。” 1 近年来我国公共权力滥用之普遍 ,危害结果之严重 ,令人触目惊心 ,并使人们反思权力监督的制度设计 ,然而 ,制度设计的逐步完善并没有有效的解决权力的使用不当乃至滥用的问题 ,从而使权力监督制度面临着严峻的挑战。那么 ,我们如何解决制度设计与制度的实际执行效果的不一致 ? 我们能否跳出以制度为中心的思维模式去寻找新的路径 ? 本文拟通过对权力监督制度设计的反思 ,剖析权力监督制度所面临的挑战和信息技术对权力监督的作用 ,从而得出 :信息技术的支撑会大大改善权力监督的效果。如何解决对权力制度监督所面临的现实问题 ? 如何提高权力监督的效率和降低权力监督的成本 ? 我们必须跳出单一制
3、度为中心的思维框架 ,尝试引进技术理性 ,希望能在技术理性与非技术理性的综合中来寻求权力监督的新出路。一、信息技术支撑下政务信息系统运行状态要从源头上防止权力滥用 ,一是要建立健全权力行使的制衡机制 ,避免掌权人滥用权力 ;二是要改变权力运作模式 ,推行政府信息公开 ,使权力行使过程完全处于广大人民群众监督之下。而在传统权力监督模式下 ,信息的流通速度慢 ,传播渠道、方式单一 (见图 3 - 1) ,无法满足社会主义反腐倡廉工作的实际需要。在新的历史条件下 ,我们必须紧跟时代发展的步伐 ,做出合理化的选择 ,但我们首先需要注意的是不管做出何种新的模式选择都必须有科学的原则作为指导 ,才有可能得
4、到科学的选择方案。因此我们在进行权力监督模式选择时 ,也必须遵循科学的选择原则。在这里我们遵循的权力监督模式选择的标准或原则主要有三条 :一是新的权力监督模式能够有效地推进政务信息公开 ,提高政府管理工作的透明度 ;二是能够扩大信息的传播渠道、加快信息传播速度 ;三是各类监督主体能够及时地获取政务信息并能有效、快捷地参与到权力监督过程中来。从信息技术支撑下的权力运行系统信息流 (见图 3 - 2)可以看出 :图 3 - 1 :传统权力运行系统信息流图 3 - 2 :信息技术支撑下权力监督系统信息流3 本文受安徽省教育厅人文社会科学研究项目 (省教 2003 - 3W115 号 )资助。64CP
5、A 中国行政管理 2004 年第 11 期 总第 233 期信息技术支撑下的权力运行系统具有集成性(体现在统一的信息技术平台的信息采集、反馈、整合 ) 、多通道 (除保留了传统的层级传递之外 ,还通过更多的媒体实现跨越式直通和多管道传输 ) 、互动性 (信息主体与客体之间存在信息的交互采集、交换、处理、反馈 )和公开、透明、资源共享等。从图 3 - 2 中我们可以看出在信息技术权力监督模式下权力系统是一完全开放的体系 :在权力系统内部各部门之间、上下级之间信息沟通的渠道、方式已实现多元化。权力系统与企业之间、与社会民众之间、与其他各类监督主体之间信息的沟通与交流已完全突破了时间、地域及部门分割
6、的限制 ,使政务信息能够及时公布 ,与社会共享。这一模式的优势突出表现在以下两个方面 :一方面 ,权力系统内部的监督子系统能够及时、准确地收集、发现并跟踪不法行为 ,强化了内部监督的效力 ;另一方面 ,社会公众亦能通过该技术平台及时掌握政府各部门及其工作人员的行为动态 ,及时发现问题并采取采积极行动 ,使腐败行为无藏身之地。因此我们可以看出 :信息技术支撑下的权力监督模式是以现代计算机技术、网络技术以及通信技术为平台 ,有效地集成权力监督的制度优势 ,是一种多层次、多渠道、多方位的、综合性的 ,公开化、程序化的权力制约模式。这种权力监督模式彻底改变了传统权力运行的“黑箱效应” ,使权力机关的职
7、权、办事程序、办事过程、办事结果、时限、监督方式等均发生了改变 ,从而能够有效避免出现暗箱操作和权钱交易。同时 ,能够加快推动政府管理模式从集权管理向集散管理型转变 ,促进政府组织扁平化 ,提高工作效率。二、信息技术在权力监督中的作用与传统权力监督相比 ,信息技术权力监督模式能够有效打破时间、地域及部门条块分割的限制 , 改善政府信息流通速度 ,提高政府管理工作的透明度 ,其优势是非常明显的 ,主要表现在以下几个方面 :第一 ,“点对点”的信息传输 :预防信息截留、屏蔽、衰减从而实现对信息传输导致的信息权力滥用实施技术控制。信息技术应用于权力运行之中 ,实现了政务信息的多管道和“点对点”传输
8、,从而防止中间节点对信息的截留、屏蔽和衰减 (见图 3 - 3) 。图 3 - 3 :传统与信息技术支撑下的权力运行下的信息流比较过去 ,高层的政务信息一般都通过行政系统内部传达、逐级下发的方式传达至基层 ,而基层的政务信息一般则是通过逐级上报的方式送抵高层。由于信息的下达和上传均要经过若干中间环节 ,所以就为中间环节的部门或人员截留、篡改和增删信息提供了可能。信息技术的应用 ,在很大程度上改变了政务信息的流通方式。现在 ,借助于成熟的网络技术 ,一对多、多对一、多对多的信息传输易如反掌 ,这就为政务信息加上了多重保险。具体地说 ,由于在信息时代 ,政务信息是同时沿着多条路径在上下级部门之间传
9、递的 ,所以任何一条信息路径被人为切断 ,都不会导致整个信息流的中断。在这种情况下 ,处于中间环节的公职人员要想彻底地截留某些政务信息 ,实在是难上加难。政务信息的完整、通畅、迅速、准确地传递 ,杜绝了由信息垄断所引致的权力使用不当 ,从而实现了对权力使用的有效控制。第二 ,信息资源的共享保证了权力监督的切实可行。不管何种形式的权力监督都必须以准确掌握政府及其工作人员的行为信息为前提条件 ,权力监督主体要想判断政府机构及其工作人员的行为是否符合规范以及整个机构的运作状态如何。首先必须掌握大量的可靠信息。实事上 ,监督者实际上是通过收集、分析和整理权力主体的行为信息以达到行使监督权 ,防止权力滥
10、用的目的。因此能否及时掌握真实而又充分的信息 ,是各类监督主体能否正确、有效地行使监督权 ,防止权力腐败的基础。在传统权力监督模式下 ,政府垄断了大部分社会信息资源 ,加之政府内部部门742004 年第 11 期 总第 233 期 CPA 中国行政管理条块分割 ,从而导致政府内部大量“信息孤岛”的出现 ,从而造成真实信息的缺失 ,使得权力腐败行为不但有生长的土壤 ,而且能够长期隐藏下去。在信息技术权力监督模式下 ,信息技术的广泛运用能够有效改善信息流通、有效防止信息孤岛的出现 ,进一步提高政府管理工作的透明度 ,同时也为各类监督主体参与权力监督提供了信息基础。由于信息技术权力监督模式是以现代计
11、算机技术、网络技术以及无线电通信技术为平台 ,所以大量的政务信息可以通过计算机网络在权力机关内部平行权力机构之间以及上下级之间高速地传递 ,事实上 ,信息本身的畅通、高速传递 ,就能起到一定的权力监督作用 ,因为在信息流通速度加快之后 ,纪律检查部门及社会公众就能够及时获取各类相关信息 ,这样大大提高了权力腐败行为的曝光概率 ,同时也能够加速了权力腐败行为的曝光速度。除了能够加速政务信息的流通之外 ,信息技术还能实现信息的多渠道和“点对点”传输方式 ,从而能够防止中间环节对信息的过滤。在传统行政体制下 ,上级机关的决策信息一般通过权力系统内部的信息网络以书面形式逐级下发至基层 ,而基层工作信息
12、一般也是通过文字形式逐级上报 ,送达至上级。由于政务信息在上下级传递过程中要经过若干中间环节 ,所以就为处于中间环节的部门或个人利用信息垄断为自己谋取非法利益提供了可乘之机。他们既可以通过信息垄断权来截留上级下发的资金和物资 ,也能够通过篡改基层上报的数据从而为自己谋取不当得利。由此可见 ,在传统权力监督模式下 ,由于信息传播方式的单一性、单向性特征 ,信息盲区的产生是不可避免的 ,为处于中间层级的机构及其工作人员的权力腐败埋下了祸根。在信息技术权力监督模式下 ,能够彻底改变信息的传递方式 ,能够有效整合政务信息 ,提高信息资源的内部共享范围和共享程度。它能有效发挥信息技术在权力监督中的作用
13、,使得多路径、多向性的信息交流方式很容易实现 ,从而能够打破传统行政体制下的信息垄断。具体而言 ,在信息技术监督模式下 ,信息能够同时沿着多条路径 ,在权力系统内部自由传递 ,所以任何一条信息路线被中间环节所切断 ,都不会导致整个信息流的缺失。在这种情况下 ,处于中间层级的公职人员要想彻底地截取某些信息 ,几乎是不可能的事。除了支持政务信息的多渠道传输方式外 ,信息技术平台还有一项重要功能 ,那就是能够跳过中间层级 ,直接实现“点对点”的信息传输。在这种情况之下 ,处于中间层级的公职人员就不可能有下手的机会 ,从而能够有效地强化权力系统内部的权力监督与制约作用。第三 ,有效提高了权力运行过程的
14、透明度 ,增强了社会监督的实效。现代民主理论认为 :对社会公共管理活动 ,不仅需要以权力制约权力 ,更需要以社会制约权力 ,以公众力量来监督权力。而社会公众监督权的行使 ,则必须以准确掌握政府动态和及时获取政务信息为前提条件。在传统权力监督模式下 ,政府的行为信息只能通过有限的渠道、方式进行传递 ,传播的范围也是非常有限的 ,不可能形成强大的社会压力来迫使权力主体自我约束 ,合理行使手中的权力。从图 3 - 4 可以看出 ,在信息技术模式下的公共管理是一种开放式的管理模式。在这种模式下 ,信息技术尤其是网络技术的广泛应用缩短了权力机关之间 ,权力机关与企业之间以及与社会民众之间的距离 ,能够有
15、效推进政府信息公开 ,同时彻底改变了权力运作方式 ,使权力机关的职权、办事程序、办事结果、办事过程、时限、监督方式等均为社会公众所知悉 ,从而可以有效防止信息黑洞的出现。社会公众也可以通过信息网络平台直接参与和监督政府政策的制定和执行 ,表达个人的利益需求 :一方面 ,可以有效提高公共政策本身的可行性、公正性 ;另一方面也可以有效防止政府管理人员利用信息垄断搞权钱交易或暗箱操作。 3 正是由于信息技术支撑下的权力监督方式使各种信息流的传播渠道、方式趋向于多元化 ,社会公众可以通过计算机网络、电话、新闻媒体等技术手段获取政府信息 ,从而为社会监督提供了信息基础 ,强化了社会监督本身的质量。84C
16、PA 中国行政管理 2004 年第 11 期 总第 233 期图 3 - 4 :政府行政审批系统界面之一 2 第四 ,程序化的权力使用压缩了公共管理人员的自由决策权与裁判权 ,减少了权力使用不当或滥用的可能 (见图 3 - 5) 。图 3 - 5 :社会力量办学审批流程 5 程序就是完成既定任务的一组指令序列 ,计算机按照程序规定的流程依次执行一条条的指令 ,最终完成程序所要实现的目标。信息技术在政府管理中应用 ,我们可以通过设计政务管理流程把政务的各项规范和制度纳入计算机程序之中 ,公共管理人员在计算机平台上行使公共权力。由于程序化政务流程的刚性引致公共管理人员的权力得到有效的规范 ,行政不
17、再象过去那样受到心情、性格、印象等主观因素的干扰。 4 不仅如此 ,计算机平台上行政的程序化 (见图 3 - 5) 经常替代了公共管理人员的一些决策或提供一定的决策支持 ,以避免决策结果受到决策者的知识水平、个人偏好和社会关系等因素的影响 ,从而压缩了公共管理人员的自由决策权与裁判权 ,规范了公共管理人员的权力使用 ,提高了政府决策的科学度。如高考招生权一直是受到人们广泛关注的 ,即使政府采取了很多措施来监督这一权力的使用 ,但每年都有很多违规现象出现 ,“暗箱操作”成为无法杜绝的必然。近两年来 ,全国多数高校陆续实行网上招生 ,整个招生过程异常透明 ,从而使招生学校和招生人员很难在程序上和标
18、准上作弊来偏袒其关系户 ,这在很大程度上从技术的角度保障了招生的公正性和招生结果的公平性。简短的结语无疑 ,信息技术的应用会大大改善权力监督的效果 ,也必将在今后的权力监督中起到越来越大的作用。然而 ,信息技术在权力监督中的作用仅限于支撑性 ,并不能完全取代或取代制度设计下的权力监督的制度、模式、机制建设 ,相反我们要警惕权力监督的片面技术化倾向。我们认为 ,制度设计是前提 ,信息技术仅仅为权力监督制度提供刚性支持。我们必须清醒地认识到 ,技术本身也是一把双刃剑 ,它不仅会给我们带来权力监督的硬约束 ,也会给我们带来技术腐败和技术风险。所以 ,在强调信息技术应用于权力监督领域的同时 ,还要注意
19、信息技术人员的自身政治素质的培育、法律修养的提高和加快与信息技术相关的法律制度的建设。我们确信 :只要善于利用信息技术的正向作用 ,一定会提高权力监督的实效 ,我国的反腐倡廉工作将更有成效。行参考文献 1 转引自王沪宁 . 社会质量与政府职能转变 M .上海三联书店 . 1990 (1) .2 5 引自安徽工业大学电子政务实验室办证审批管理信息系统 ,2004.3 金太军 . 行政改革与行政发展 M .南京师范大学出版社 . 2003 (890) .4 程文浩 ,李磊 . 电子政务的腐败预防作用 . 电子政务工程服务网 . http :/ / www. article/ articleshow. asp ? ID = 2113.(作者单位 :安徽工业大学行政管理系主任、副教授 ,合肥 230001)(责任编辑 张家人 )942004 年第 11 期 总第 233 期 CPA 中国行政管理
