1、第十章 控制性详细规划的实施与管理,第一节 控制性详细规划的实施第二节 建设项目审批管理第三节 控制性详细规划在实施中的调整第四节 控制性详细规划的法制化第五节 监督与公众参与,第一节 控制性详细规划的实施,一控制性详细规划实施的目的与作用与城市规划的最终目的是一致的。通过控规达到城市建设管理的作用。,二控制性详细规划的实施 实施通过法律和行政管理手段把制定的规划变为现实。因此，控制性详细规划的实施主要体现为政府等国家公共部门的职能，政府在实施控制性详细规划方面居主导地位。（一）政府实施控制性详细规划控制性详细规划的实施与管理是城市规划工作及其重要的组成部分和关键环节。控规经规划主管部门或地方
2、政府批准后产生法律效应。城市规划编制办法2006年4月1日规定控制性详细规划是建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据。同时，它也是规划管理部门进行土地审批的主要依据。中华人民共和国城乡规划法赋予“控规”在城市开发、土地出让等方面的法律地位，从而使得“控规”进一步成为我国城市开发控制体系的核心和主要管理工具。,（二）公民、企事业单位和社会团体对控制性详细规划的实施控制性详细规划的实施关系到城市的长远发展和整体利益，也关系到公民、企事业单位和社会团体方方面面的根本利益，城市的建设和发展要靠政府的公共投资，更要靠商业性的投资。所以，控制性详细规划的实施离不开非公共部门的支持，社会
3、非公共部门起到不可或缺的作用。,三控制性详细规划实施情况（存在问题） 现行“控规”编制办法形成于向市场经济转型的初期，从实践及操作角度已呈现出一系列的不适应性，存在诸多问题：1“控规”编制和执行属政府行为代表全民共同利益。但较多编制由开发商委托和决定，使“控规”成为特定人群服务的工具。2编制程序上延续规划体系内部化操作方式，因周期短而更加强化，与公众隔阂加深。3编制和执行缺乏法制化程序，没有法律强制力的保障，缺乏公共参与程序，易受非正常力量的干扰，缺少评判标准和监督机制，对公平有负面影响。4管理实施程序不完善，法制不健全，偏重技术合理性，成果的实施性不强，面对现实不得不经常调整，没有上升到法律
4、高度。5弃整体控制而取地块控制，追求全覆盖而无暇顾及建设策略，妥协于市场选择的无序性和随意性。不规范管理造成混乱后，调整规划导致多种规划版本存在，使整体难以把握。6过分追求“可操作性”，忽视对城市美学和人的行为环境较少涉及。没有很好地与城市设计结合造成城市景观混乱，城市特色消失。7弹性不够，仅依靠用地的可兼容性以及控制指标的区间值，难以很好地实施。,问题研究,7,“控详”存在的一些问题,规划编制方面：（）控规的前期研究普遍达不到一定的深度和广度.控规所需的前期研究内容很多是超出本规划的，规划委托单位和编制单位往往不会对深入的前期研究感兴趣，导致编制成果的水平良莠不齐。（）缺少“自下而上”的编制
5、过程，尤其是大范围的旧城改造往往调查不够，“自上而下”和“背靠背”工作过程,无法把握旧城改造的复杂性，只能宏观概括规划控制要求。 （） 土地的权属与产权问题重视不够。城市中的土地都有相应的产权和使用权单位，因此控规中引入产权地块的概念势在必行。深圳的法定图则引入了产权地籍的概念。目前对于控规是否引入这一概念还存在着一些争论。（4 ）重物质环境忽视社会经济因素，在确定土地的开发强度时，规划人员多考虑技术因素或仅仅抽象地考虑规划区内人口密度、建筑量等应控制的理想状态，忽视当地社会经济条件，能否为这些规划的实现提供支持。经济上的合理性和可行性考虑不足。,8,（5） 编制内容上只求满足开发建设的基本功
6、能，而对城市美学和人的行为环境方面较少涉及；即使有此内容也是流于形式，而缺乏研究。（6） 控规的编制的控制深度和控制要求、指标体系往往缺少针对性，标准统一，面面俱到。不必要和不成熟的控制指标，一旦批准反而被动。（7） 指标单向控制的惯性思维方式，不能保证良好状态的另一方面的合理性和适宜的土地开发强度。实际开发可能偏向另一极端。（8） 规划文本不够简洁准确，强制性内容（如“六线”控制、“三公”设施等）表示不清晰。用地适建表过于笼统，程式化。（9） 区位分析和地价等经济分析不够。,9,实施管理方面：（）规划难以实施。编制完成后不敢轻易审批，甚至存在审批后影响城市开发建设与改造现象（土地拍卖流标，土
7、地性质的转换 难）。控规的执行和修改法律化程序的强化是“双刃剑”。（）控规实施上取地块控制弃整体控制，妥协于市场选择的无序性和随意性；甚至有通过修改规划而使不规范的规划管理合法化。,10,实施管理方面：（3）在时间紧、经费缺情况下，编制片面强调短期全覆盖，往往一次性委托面积偏大，导致编制工作粗糙，科学性、合理性不强。（4）把控规看成一次性的静止规划，缺乏用动态管理的观念去认识控规，缺少跟踪反馈、方案的合理调整与优化难以实施。,11,改进和完善控规的若干思考,（1）各城市应将“土地使用与建筑管理技术管理规定”完善化和法律化，并使之成为法规。控规的规划内容亦应更趋规范化。（2）可在控规编制的基础上
8、制定法定图则，作为立法产生的法律成果，分块控制用地性质、开发强度和公共设施等方面的要求，用最少最易操作的指标和准则控制规划管理与实施的关键点，格式上力求简洁统一。（3）对土地使用强度等控制指标的决定应更严肃慎重，通过大量调查分析、应用经济分析方法或形体示意力求做到有根有据经得起推敲。,12,（）控制性详细规划作为技术成果，编制主体可以是规划设计单位。但作为规划、管理、法律三者交汇点的法定成果，如城市规划管理技术规定和法定图则等应由政府及城市规划行政主管部门负责制定。（5）为便于全面系统地组织编制控制性详细规划，准确地深化、落实城市总体规划的意图，结合城市特点，形成系统有序的城市规划控制引导体系
9、，可将需要编制控制性详细规划的地区划分为若干编制单元,作为组织编制控制性详细规划的基本单位。编制单元划分应体现“地域完整、界线稳定、规模合理、编码统一”的原则。,四建立面向规划设施的控制性详细规划编制制度政策体系。 应将控制性详细规划由“终极蓝图”式的规划调整为“过程控规划”，这要求对目前的“控规”编制内容和审批过程进行精简，并迅速地对市场的变化做出反映。在投资主体不明朗的情况下，应改变动辄上百张图纸，内容大而全的规划编制方法，可制定大地块的控制指标，而非细化到每个地块。投资主体明朗后，在大指标指导下，再进行各个地块详细指标体系的编制。这样，将原来一次完成的控制性详细规划划分解为若干次“过程规
10、划”，可以使控制性详细规划更好地适应经济发展的要求，对土地开发真正起到调控作用。,第二节 建设项目审批管理,由于国情和体制的历史与现实差异，各国所采用的城市规划管理制度都不尽相同。美国区划制度；日本土地分区管理体系新加坡总体规划香港分区计划大纲,一我国规划管理的一般程序 “控规”审批前，规划图纸和文本不直接决定开发的许可性，建设方必须申请用地许可和建设许可。城乡规划法第四十条规定在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。四十一条在乡、村庄规划区
11、内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。开发商获取土地使用使用许可证后向规划管理部门申请建设用地规划许可证，进行项目立项后，将规划图纸报规划处审批。,二规划审批管理中存在的主要问题 我国规划控制的审批享有较大的自由裁量权。 城市规划可以提供给规划控制和管理的依据主要还是轮廓性的，其确定性、严密性都不够，需要由规划行政主管部门根据规划原则和技术性规范，在个案分析的基础上加以定夺。通则式，判例式（两种不同管理的方式）。 根据各地实践，“控规”对开发活动还不具备直接的和法定的
12、约束作用，规划审批仍是通行的程序，并且规划审批不透明。,三规划审批管理的弹性 市场经济的作用下，用地建设具有一定的不可预见性。已确定的用地控制进行变更土地的使用性质和开发强度无法完全避免。 静态的法规动态的管理美国分区规划对开发管制的弹性体现在两个方面：1、最高限和最低限，自由定量；2、通过法定程序申请，如获批可按新的执行。,第三节 控制性详细规划在实施中的调整,城乡规划法规定：城乡经批准后，未经法定程序不得修改。包括“控规”。 用地兼容性、区间指标不足以体现规划的弹性。城乡规划法第四十三条建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不
13、符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。 第四十八条修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。,没有“控规”管理不好，有了“控规”不好管理。？ 应建立刚性与弹性相结合的“控规”分类分级调整制度。“控规”由市政府审批，其中，总则对
14、社会公布，不得随意调整。确需调整的，需要在可行性研究论证的基础上，报原审批部门批准后方可实施。执行细则作为规划行政主管部门的内部管理图则，同样严格执行，确需调整的，要在可行性研究论证后，由局技术委员会集体审议批准，较大的调整还要经由专家论证程序。在内容刚性与弹性合理界定基础上的分级调整制度，既保证了对城市关键内容的强制性控制，也可以适应快速变化阶段对规划一定应变性的需要。,第四节 控制性详细规划的法制化,理论上而言，“控规”经审批通过即具有法律效应，须经过相应的法定程序才能修改。但从法律地位而言，任属于规划部门编制的技术文件，而非法律条文。,一立法要求引导性指标，本身具有灵活性，不宜立法。“控
15、规”的内容、方法和控制指标有待深入研究才能向法律条文逐步靠近。规划设计本身需要弹性法规化需要一定的条件并且是一个逐步完善的过程,二立法构建（一）采取“法规+控制性详细规划” 的综合控制方式 西方区划控制方式采用“通则式”和“判例式”两种。通则式：德国联邦建筑法、建筑使用限制条例等 判例式：英国视具体情况而定，通过一个个案例来进行管理。（二）明确控制性详细规划的法律地位及编制审批和公众参与的方式 成立规划委员会负责城市综合规划以及各专项规划的审定，成立上诉委员会听取各方面的意见，协调不同利益主体的关系，接受不同利益主体的上诉，由规划局负责方案的实施与城市规划的日常管理，确定公众参与的方式，包括规
16、划制定前的公开告示征求意见，规划执行过程中的听证和不同意见的仲裁等。,（三）制定城市规划建设管理技术规定作为地方法规指导控规编制 编制城市规划建设管理技术规定 例：江苏省城市规划管理技术规定（四）法定图则与法规相结合法定图则在控规基础上，根据地方法规编制具有相当于地方法规的法律效力。规划设计与管理两张皮结合在一起。,第五节 监督与公众参与,一管理的监督 公众参与是一种监督公众监督。 城乡规划法第五十二条地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。媒体的宣传作用、规划展示的制度、规划审批的听证制度、规划管理行政追究制度等。二公众参与的
17、作用 市场经济下利益主体呈现多元化特征；公开决策、民主决策；社会公平；程序合理、合法、相互信任了解、集思广益。 目的和作用：直接了解民意、自下而上的反馈、上下双向信息系统、集思广益、群策群力，为编制和实施控规打下基础。,三规划法对公众参与的要求 任何单位和个人都应该服从规划管理，并有权.四公众参与现状 公众参与途径少，编制时间紧而公示时间少缺少沟通途径 不能全程参与规划、普遍性不足五加强控规中的公众参与1增强公众参与的意识2参与决策，参与管理3加强程序性权利,26,一些研究和思考,行政许可法、物权法、城乡规划法等一系列法规的实施和修订，使城乡规划工作面临深刻的变革，控规的未来发展规划师任重道远
18、。尤其是城乡规划法给予了控规强有力的法定权威地位，同时也给当前的控规工作带来了严峻的挑战。这个挑战既包括理念、技术、组织，也包括财力、人力、制度。在新的形势下应知难而进、变挑战为机遇，改变观念，勇于创新，积极探索新问题。,27,许多城市形成了具有地方特色的控规编制和管理办法。其中深圳、上海、广州、南京、安徽、江苏等地关于控规编制的探索起步较早，体系也较完整。深圳类型、上海类型、成都类型、广州类型、北京类型等。 核心问题主要体现在如何解决控规的适应性和时效性。控规最需要控制哪些内容？以及如何实现有效控制、依法调整和科学管理？ 上海、广州和南京都有类似规划编制单元作为编制的基本单位，但其规模、规划
19、内容等都有较大差异，各有特色。上海市增加了编制单元规划作为控规编制的依据，能较好地落实上位规划的控制要求。广州市通过法定、管理两层体系以及街坊控制，使得控规具有很强的灵活性和适应性，但对规划部门的管理能力提出了更高的要求。南京市则更多地针对地方实际，从研究、深化具有地方特色的控制内容和编制办法入手，是我国大部分城市编制常见模式。,28,城乡规划法实施后，控规的“权威性”和“刚性”明显强化，现行控规控制体系及方法的科学性和控规管理的规范性都亟待加强。尤其对控规调整和修改，必须严格依照法定程序进行。因此广州、安徽、江苏等地对已实施（试行）的控规编制引导或技术规定的实施情况进行了评价研究，征求意见并
20、准备着手修订。此外，为了保障城市总体规划的有效实施，加强对控规工作的管理，浙江省政府已于2008年2月18日颁布实施浙江省城乡规划备案审查办法明确将控规列入备案审查范围。备案办法对备案审查适用范围，备案材料报送时限、报送内容，备案审查程序、审查内容，备案审查意见采纳、结果公布等做出了详细规定。,29,技术体系的创新：解决控规科学性、合理性、适用性问题。 广州建立宜居城市规划控制指标体系，重点提高公共服务设施建设标准、全面提升市政基础设施标准和提升城市绿化环境品质等。为了切实提高控规编制的科学性、可操作性， 江苏省规划院完成了控规经济性分析的课题研究，将经济分析与城市规划实现有机结合，注重控规中
21、经济性要素的分析、通过对不同类型控规经济性分析程序、内容框架的界定，明确控规中经济性分析的技术方法。 深圳逐步完善了控规技术政策支撑体系，相继出台了深圳市城市规划标准与准则修订版、深圳市法定图则编制技术指引、深圳市地下空间开发利用暂行办法等一系列法规。,30,技术方法创新：主要是充分利用计算机系统技术进步提供的先进平台，从城市规划编制和管理的需求出发，全面更新规划编制和管理的技术平台，实现规划成果的系统化管理、量化分析、综合维护，提高规划管理的科学性、综合性和准确性。 清华大学规划院强调控规编制必须走出将计算机作为简单绘图辅助工具的CAD时代，结合控规体系的完善建立服务于城市规划行业的设计、评
22、估、管理系统，改良规划师的“武器”；重点研究了控规编制的工具系统（城市设计三维虚拟演示到控规指标的空间模型数据转化系统和控规图则自动生成与管理系统）、基于GIS的辅助分析系统（城市静态设施布局评价与可达性分析系统、基于控规的交通动态仿真系统和城市基础设施用地与管线布局辅助设计和评价分析系统）和控规实施维护与管理系统等方面，提升工作效率和质量。,31,规划管理和编制的机制创新：旨在通过规划管理和实施需求角度反馈，规划管理部门和规划编制部门合力研究，解决控规编制、审批、实施中的各种新问题。深圳、广州等城市实行的“一张图”管理模式，它是“基于城市规划编制和管理要求，综合反映最新城市建设现状、最新规划
23、成果和最新规划管理行政审批信息，具备动态更新机制的、简明易用的城市规划信息共享平台”；同时形成了“块块规划”的动态修订机制（“打补丁”）和“条条规划”的技术协同机制（“一图多层”）。北京在规划实施过程中探索了动态维护工作机制，它是对城市规划加以不断地优化和完善，是一种动态规划的过程。南京等城市正积极建立控规编制、执行、调整一体的制度框架，从而保证控规对城市发展适度超前的引导和有效管理的作用，实现控规由“被动调整”向“主动引导”的转变。,32,物权法对物权的规定，以及物权法定、保护公共利益、平等保护物权等原则，对控规的制定、调整提出了新的要求，有学者提出对物权的合法保护与终结蓝图式规划实施间的矛
24、盾成为控规面临的一个现实问题。 随着我国经济体制的转变，政府在社会中所扮演的角色也由管理者逐渐向服务者转变，这就要求控规工作应主动适应政府角色的转化，从根本上改变工作方式。控规中公众参与问题需作实质性和可操作性的探讨，公众参与如何组织与引导、公众意见的公正性和代表性如何判定、公众如何参与到控规决策之中等实际问题值得深入研究。,33,城乡规划法实施使控规法制化需求显得比以往更为必要。要积极探索适合我国的控规立法原则、形式与内容，努力推进控规的法制化进程。应结合我国的国情,有针对性地借鉴发达国家的经验,探索出一套切实可行、有实际成效的改革办法。在强化完善控规编制技术、增强科学性同时，我们应当进一步
25、加强对产权地块层面的认识和研究,将控规地块与产权地块衔接,明确控规的法律客体。要研究解决控规立法程序及审批的复杂化与控规时效性的矛盾。此外，应加快建立完善的监督管理体制，保证控规编制、审批程序操作规范化；强化控规全过程的公众参与、滚动调整和不断完善反馈的机制。,34,控规应更关注社区与民生。社区级及更低级别的服务设施规模较小、种类多，容易被化整为零，逐一落空。特别是要落实国标中尚未列出的一些保障性公益、公共设施用地如社会福利、保障性住房，教育、宗教设施用地。应更关注确保关系民生的社区各级公共服务设施合理配置和规划布局。应按照片区级、居住社区级、基本社区级三级设置，并通过配套图则进行强制性控制。
26、 重视强化控规与上位规划和相关专项规划（住房建设、消防、轨道交通等）的整体系统协调。控规作为法定的、惟一直接的规划实施管理依据，应当在城市总规指导和规范下起到对各相关规划统筹落实的作用。把各规划的实施管理要素系统地、完整地、统一地在控规中进行落实，研究和确立各片区的定位、功能与空间结构、人口容量、密度分区等整体控制的原则与框架，再据此分别编制控规；提高规划的可行性，从而保证规划的权威。,35,为了有效促进控规编制质量的提高，在当前情况下有必要建立和完善控规审查制度，专门审查制度应明确审查内容，严格控规成果质量把关。应注重控规实施过程中的跟踪管理，可借鉴新加坡和香港的规划管理制度，明确法定规划编制的责任主体，尝试建立责任规划师制度 应切实加强镇政府组织编制控规的能力。设市城市控规编制已经相当普遍，但面广量大建制镇绝大部分尚未开展此项工作。因此，需要因地制宜地探讨镇人民政府组织编制规划的任务、方式。上级城乡规划部门应加强组织，做好对镇规划人员的培训、指导工作。,
