1、司法警察管理体制改革初探人民法院司法警察是中华人民共和国人民警察的警种之一，是人民法院直接管理使用的一支司法武装力量，在保障和服务审判工作方面发挥着积极作用。但纵观近年来法警的实际工作，还存在一些不容忽视的问题，随着法院审判工作的不断扩展，法院内部改革的不断深入，现有的司法警察体制的弊端也不断的显现和产生，并在一定程度上制约着法警工作乃至审判工作的发展。因此探索改革现行的司法警察管理体制，解决实质问题已成为当务之急。本文结合河南南阳法院法警工作，试就人民法院司法警察管理体制和工作机制改革做些探索。一、关于司法警察职责的法律定位问题 人民法院的司法警察，从立警之初就一直被责权不定、身份不明、管理
2、不顺等问题困扰：有法定警种存在的明确规定，无履行法定职责职权的具体规定；有履行警察义务的相应规定，无执行司法警务行使国家公权力的明确规定；有保障审判工作顺利进行的司法警察的特殊要求，无实现保障的职责范围内的司法警察权能行使的规定。 人民法院司法警察暂行条例具体规定了司法警察具有八项职权，但实为八项工作内容，而非职权。司法警察作为一支警察队伍，在司法过程中拥有哪些强制权却无从规定，由于规定不明确，导致法警在司法过程中措施手段也不明确.法警现阶段的职权仅限于在开庭审理的过程中，发现有扰乱法庭秩序的行为，要在审判长的指令下，才可以对非法行为人强行带离。在报请院长批准后,才能对其采取强制措施，审判长如
3、果不及时下指令制止，那么法警不应擅自制止，更不能采取强制措施，这致使法警的工作处于十分被动的状态。如果出现人犯脱逃或者旁听人员哄闹法庭等重大事故，审判长和法警所负责任将会混淆不清。随着形势的发展，在法院非开庭的场合下，扰乱法院正常办公秩序的行为也日益增多。由于相关法律法规只是概括性地赋予了司法警察全面承担预防、制止和惩治妨碍审判活动的职能，对于具体权限却没有明确规定，以致司法警察在实施警务保障过程中发挥作用的空间极其有限，有时甚至显得力不从心。事实上，司法实践中对诉讼活动和审判机关的法律保障，除部分由法院自身承担外，更多的保障责任还依赖于公安机关。如出现当事人在非诉讼期间冲击哄闹法院办公场所的
4、行为，直接或间接针对法官进行违法或涉嫌犯罪活动时，由于无法律明确授权，法警无法对非法行为人采取留置、盘问、临时约束等必要措施，只能采取说服、劝导或以身相阻等方式进行制止。实践中，有的法院依据诉讼法的相关规定由法警直接对非法行为人采取强制措施，但是由于没有明确的法律授权，这种处置方式是经不住推敲的。而如果拨打 110 报警求助，公安机关往往认为法院机关内应由法院法警负责，拒绝处理。这严重影响了人民法院的正常办公秩序和人民法院的形象。同样法警在执行安检任务时，发现了违法行为，法警也只能收缴其违禁物品，无权对其采取其他的强制措施。其实，我国的三大诉讼法已经基本囊括各种主要的妨害诉讼行为，并已形成相对
5、完整诉讼处罚制度体系，对妨害诉讼行为实施处罚提供了法律依据。因此，完全可以通过完善立法，将分散的妨害或影响诉讼的处罚规定集中起来，形成与三大诉讼法能有效衔接的系统，由法律明确授予司法警察履行职能所必须行使的相应职权，从而保证司法警察履行职责有法可依。更好地行使保障职能。 法律应有条件地授予人民法院司法警察查处以下违法行为的职权：对可疑人员，司法警察可以留置、盘查、询问等；对不听劝阻的，可以采取必要的强制措施，如具结悔过、收缴物品、罚款、拘留等；对突发犯罪案件或其他突发事件，可以先行处置，然后再按规定移送，必要时可按有关规定使用警械或武器。增加法警此项职权和职责，对充分发挥司法警察的警力资源，维
6、护法院的正常工作秩序，促进执行工作的良性循环，是十分必要和非常迫切的。在此背景下，完全有必要对司法警察警力资源进行整合，授予司法警察有条件地行使治安处罚权，以及对涉嫌与诉讼有关的刑事案件侦查等相关职权，从而为司法警察全面履行职务提供完备的法律舞台。 二、关于司法警察的编制问题 以南阳法院为例， 南阳两级十四个法院自 1998 年开始实行法警编队管理，现有八个法警队、六个司法警察局，在职法警 216 人，占干警总数的近 12%，其中年龄在 45 岁以下的 205 人，党团员占 80%，学历均为法律大专以上。南阳中院法警局现有正式干警 20 人，已授衔 19 人，均为法律本科以上学历，9 人具有审
7、判员职务，党员 20 人，法警人数占全院在编干警人数的 7.4。在我市各个区县院中达到最高院法警编制配备标准的屈指可数，有个别区县院正规在编法警仅有 1 人，法警“单位”配制严重不足，难以形成整齐警力，受进入渠道约束，法警队伍人员老龄化，文化结构偏低化，专业技能普通化，综合素质一般化，难以胜任司法警察机动性、警务性、专业性的保障职责。 从目前法警所承担的任务和面临的形势看，以前最高法院规定的法警占全院人数 12%的比例已经远远过时，照这样的比例配备法警队伍已无法完成保障审判的繁重任务。法院的编制没有增加，法警占法院人数量 12%的比例没有扩大，补充法警编制更是无从谈起，加上入警和授衔条件严格，
8、使不断加大的法警工作量和人员编制少的矛盾更加突出。繁重的工作迫使各级法院采取变通措施增加力量应付工作需要，或者采取地方编制补一点，或者聘任部分合同人员从事法警工作。这种应急作法导致现在法警队伍的成分十分复杂，有中央政法编制、有地方行政编制、有通过人事部门履行正式手续聘任的、正式授衔的、有虽然有编制，但因其它原因没授衔而从事法警工作的。有的法院警队虽然有十几名法警，但只有部分符合法警条件，具有执法资格。如宛城区法院十几名法警，只有队长一人授衔。依据法律规定，法警的每一项工作都是严肃的执法活动，法警享有的职权是任何其它人员不能拥有的，法警的作用也是任何人不能代替的，让一些不具有执法主体资格、没有有
9、效证件的人行使法警职权，与党和国家严肃执法的要求极为不符。三、关于司法警察队伍进出口问题 随着司法体制改革的不断深入，死刑案件的二审及复核程序发生了深刻的变化。南阳中院司法警察除了完成本院一、二审刑事案件的押解、看管、值庭外，还要担负起省高院和最高法院对死刑案件审理和复核的押解、看管、值庭任务，工作量比原来增加了三倍多。加之最高法院规定庭审法警值庭的人数应不少于被告的 2 倍，我们现有的警力相差甚远，司法警察保障审判的工作量猛增，现有机构和警力根本无力保障。由于警力不足和机构不健全等因素，法警的保障作用差，我院法警支队的现有机构和人员已远远不能适应现实的工作需要。1、人员进口 一个法院按什么比
10、例配多少法警的决定因素应是法院受理案件多少，受理案件多的法院应多配法警，反之则少配，但决定案件的多少又与当地经济发展状况、辖区人口多少以及法制环境密切相关。因此，依据法院现有人数，扩大法警占有比例，或者按辖区人口设置法警所占比例都有一定的合理性。河南省法院系统多次增编，用于加强审判队伍，法警队伍却没有得到一个增员编制。为了加强公安力量，河南省五年内招录 50000 名公安干警补充其队伍，而作为人民警察一个警种的司法警察，同样承担着巨大工作压力的法警队伍，却没有得到一个长远增编补员的计划。在中央政法编制不能满足需要时，一些地方法院依靠地方党委、政府的支持，争取到了一些地方事业编制，但也多用于招录
11、审判人员或书记员，给法警队伍增编补员几乎没有。由于法警队伍多年来不能通过正规渠道和正规手续补充警力，因而造成了队伍年龄结构很不合理，普遍存在老化现象。 关于录用法警应参照的基本条件和录用标准：坚持四项基本原则，拥护党的路线、方针、政策；遵纪守法，作风正派，品行端正，没有受过刑事处分，志愿从事法警工作；年龄在 25 周岁以下；具有大专以上文化程度或同等学历；身体健康，五官端正，男性身高在 1.70 米以上，女性身高 1.60米，双眼裸视为 1.0 以上，无残疾。重点可考虑退役军人或警校毕业生。2、人员出口 从法警工作特点看，35 岁以后，一般就难以适应法警工作（法警领导干部和少量骨干除外） ，一
12、般情况下干法警工作干至年老，干至退休。从年龄结构看，一些法院法警平均年龄在 35 岁以上，年龄偏大，难以适应法警工作对抗性、灵活性和机动性较强的工作特点，影响战斗力和工作效率。许多年龄大、体质差的老法警需调离法警岗位，但又因为没有审判职务，不能走法官序列，不得不继续在法警岗位直至退休，这就形成了需要进的没编制，需要出的出不去。这是制约法警队伍健康发展，影响队伍正规化、年轻化建设的致命因素。应结合法院实际情况，实行定期招警制度，这样有人走，有人进，流动性较大，年龄大的法警可以退警到法院综合部门工作。 理顺司法警察的“进出口”渠道。为了增强司法警察队伍的活力，保持队伍的战斗力，就必须研究解决好司法
13、警察的来源、更新和出路问题。由于司法警察属于技术性、对抗性、风险性较强的职业，对于从事司法警察工作达到一定的年龄和年限的司法警察，可以根据其政治级别、警衔级别分别给予安排转岗分流，有的可以从一线法警工作退居二线法警工作，从事对抗性较弱、风险性较小的工作，如负责送达、警务管理等工作。 四、关于聘任制用人机制问题 根据司法警察工作性质和特点的要求，采用司法警察任用制与聘任制相结合的方法，以解决司法警察警力不足的问题。这一举措对增强法警力量，实现法警队伍的年轻化、专业化有积极的促进作用。为保证聘任人员具有较高质量，从应届高等院校毕业生、军队和武警退役军人中聘用。同等条件下，公安、政法院校的毕业生及具
14、有大学本科以上学历优先聘用。聘任制司法警察聘任期为三年，年龄达到 35 岁一般不再续聘。五、关于警务管理体制问题 实行“编队管理，双重领导” ，把分散在各基层院的法警统一纳编，集中归口，统一调用，使上下级警队间的沟通联系更加紧密，跨县市区的警务协作更为顺畅，能够成倍地增强两级法院法警的力量，有利于发挥司法警察的职能作用，从而更好地服务于审判和执行工作，促进法院整体工作的顺利开展。 将法警部门负责人备案任免制度变更为任命制度，干部任免权高管一级，地方各级法院在任免本院法警部门负责人时，须将有关材料上报上级司法警察部门征求意见，经审查同意由上级法院直接下文任免。每年年底各县市区法院法警局（大队）负
15、责人采用当面或书面的形式到中院述职，接受中院评议。同时，法警的入退警、衔级变动、奖惩须首先由法警部门内部按照权限审查、批准，再由政工部门最终把关。这种管理模式有助于上下级法警部门间警令通畅，更好的实现双重管理。 建议设立最高人民法院司法警察局，健全管理机构，理顺队伍管理体制。1997 年颁布的人民法院司法警察暂行条例第十三条规定“最高人民法院设立司法警察局，高级人民法院设立司法警察总队，中级人民法院设立司法警察支队，基层人民法院设立司法警察大队。 ”根据以上规定，各级法院相继建立了总队、支队、大队，职级规格均为院党组直接领导的二级部门。但是，长期以来，最高人民法院一直没有设立司法警察局，而是把
16、对司法警察队伍的管理权，放在政治部的警务部，职级规格相比院二级部门还要低半格。这导致司法警察队伍在最高人民法院没有正规、权威的管理机构，管理权限不够，管理力度偏软， “双重领导、编队管理”难以落到实处，一定程度上影响了司法警察队伍的地位和作用，影响了队伍的建设和发展。针对该问题，建议将警务部从最高人民法院政治部分离出来，按照司法警察暂行条例的要求，设立司法警察局，直属院党组领导，实施对全国法院司法警察队伍的领导和管理。六、关于司法警察的职级配备问题 长期以来，司法警察地位、待遇问题极大地挫伤了法警的工作积极性。法警的职级待遇问题已成为影响法警队伍建设的一个重要因素。各级人民法院司法警察局主要领
17、导的级别，参照执行机构的做法，可以高配。关于法警管理部门机构规格问题， 的若干问题解答中明确规定，法警部门的机构待遇应与公安等警种同级相同。现在公安部内设的总队为副厅级，支队为副处级，大队为副科级。据此建议，高级人民法院法警总队应定为副厅级，中级人民法院法警支队应定为副处级，基层法院法警大队应定为副科级。七、关于司法警察经费保障问题 由于经费不足，全市不少法院司法警察工资偏低，执行死刑津贴和其他津贴、补贴以及保险福利待遇根本无法兑现。司法警察工作和训练所需经费应当得到保证，并列入本院财务预算，不得挤占、挪用。建议司法警察除享受国家规定的工资、警衔津贴外，执行死刑津贴、值庭津贴和其他津贴、补贴以
18、及保险福利待遇这些补助应由省法院统一管理，直接拨付。八、执行实施工作警务化 在我国现有法制环境下，当居中裁判的法官判决案件后，当事人主动履行的比例较小。因此，一旦当事人申请执行或审判庭移送执行启动了执行程序，多数案件是不可能轻易执结的，往往要做大量的工作，要采取强硬的措施。这些工作由执行人员去做，仍然采取审理案件中的说服教育手段来促使当事人自动履行，并不理想，因此造成了久执不结现象，形成了“执行难” 。建议赋予法警在妨害诉讼和在诉讼期间实施的违法行为的处罚权、调查权等一系列权利，例如执行应当由人民法院强制执行的生效法律文书时，经院长批准可以对被执行人行踪、通信、通讯实施监控、调查。这些问题的解决需要我们从立法层面去探索实现。如果赋予人民法院的司法警察上述职权，实现执行实施权警务化，让拥有充分职权的司法警察去攻坚克难，必将有力加大执行工作力度， “执行难”问题将迎刃而解。
