1、PPP项目专题讲座,主讲：谭福平,1,目录,一、PPP的发展现状,二、PPP的核心要素,三、PPP的应用范围,四、PPP的实务案例,五、PPP的操作建议,一、PPP的发展现状, Public: Private: Partnership:,政府部门负责提供公共服务 社会资本参与服务提供 长期合作伙伴关系，共同分享收益、承担风险,PPP模式定义 Public Private Partnership,财政部的定义 广义定义：在平等合作的基础上，政府利用市场机制，提高政府资源利用效率，增加、改进和优化公共产品和服务的供给，实现物有所值目标。 狭义定义：在基础设施和公共服务领域，政府和社会资本建立的一种
2、基于合同之上的长期合作关系，利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的数量、质量和效率。3,4,国内定义：,2014年12月财政部76号文定义：,政府和社会资本合作模式是在基础设施 及公共服务领域建立的一种长期合作关 系。通常模式是由社会资本承担设计、建设 、运营、维护基础设施的大部分工作， 并通过“使用者付费”及必要的“政府 付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格 和质量监管，以保证公共利益最大化。,2014年12月国家发改委2724号文定 义：,政府和社会资本合作（PPP）模式是指政 府为增强公共产品和服务供给能力、提高 供给效率，通过特许经营、购买服务、股 权合作
3、等方式，与社会资本建立的利益共 享、风险分担及长期合作关系。,5,低,高,私营部门参与程度,私 营 部 门 承 担 风 险,高,BT 预融资,EPC,工程分包,PMC,设计-建造,投资在推动基建企业转型升级中扮演了重要角色业主投资经,营,低,BOT,特许经营PPP 公私合营,通过投资带动企业进行多元化、国际化拓展通过投资带动企业经济效益的提升通过投资带动工程承包和上下游相关业务的发展,122,157,22,7,PPP发展的意义从全球来看，基础设施的PPP将持续发展，为中国基建企业的国际化拓展提供了大量 的机会,信息来源：世界银行PPI数据库；美国土木工程协会研究；思略特分析,6162012,1
4、955574,653 2011,1773871,752 2010,573 2013,1503356,613 2006,612 2009,773 2008,703 2007,电信公共卫生与供水 188163 3126805772,交通能源电力153303250 26,PPP发展关键驱动因素,需求增长和供应缺口巨额投资融资瓶颈,市场化改革和放开, 发展中国家经济快速增长、城市化进程加快，推动交通、电力、基础设施需求持续增长 政府财政能力有限，需要通过PPP方式吸引国内外私人投资者参与基础设施建设, 为提高运营效率和供应安全，发展中经济体的私有化、市场化改革加速，势必推动私人投资者进入,全球中等及中
5、等以下收入国家私人资本参与基础设施的投资额单位：10亿美元，2006 2013,7,15,推进 PPP 项目对地方政府的必要性,城镇化建设对基础设施建设的要求持续增加,地方债务进入偿债高峰地方债务管理制度变革 中国经济进入“新常态”,制度变革：2014年以来的系列PPP推广政策，实质是中央政府 （尤其是财政部）推动的针对地方政府投融资行为管理方式的 重大制度变革。产业重构：在以社会资本替代融资平台作为基建投融资主体的 过程中，基建产业链生态发生巨变，产业链角色地位发生重构 。国企央企及上市公司将占据产业链的核心地位。16,17,地方融资平台,制度变革：从融资平台到社会资本十万亿基建、市政投资P
6、PP社会资本,（国企、上市公司）,制度变革：中央对地方政府投融资加强管理,2008-2014年：地方融资平台恶性扩张，形成巨额隐性负债，是中央政府对 地方政府投融资管理缺乏监管的时期。2014年9月：43号文关于加强地方政府性债务管理的意见，将地方政府 融资显性化。,1）剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不新增政府债务； 2）地方政府可以自身名义举债，但需在限额内且受到严格监管； 3）大力推广PPP模式。,各级PPP项目库：实现对地方政府（PPP模式操作）的项目的监管，并引入 社会监督。2016年7月：PPP财政管理办法（征求意见稿）表明，在实现中央对地 方的监督后，还将承担管理责任。
7、18,制度变革：预算化的投融资,自2014年以来的PPP系列政策，主要是针对地方政府与社会资本合作建 立一套制度，这个制度的最大特点就是项目投融资的预算化管理。与以往BT相比，现在的PPP项目最大的变化在于有更充分的前期论证、 财政预算。通过预算化管理，使得地方政府投融资更有序、更高效。20,21,制度变革：新制度还在不断完善过程中,必须从建立制度的角度看待这一轮PPP推广政策，就能明白：,1）PPP不是项目模式创新； 2）PPP不是又一轮总量扩张，不是刺激经济的工具 3）目前操作中还存在很多问题，但未来将在制度上不断完善,26,二、PPP的核心要素,27,PPP的核心原则伙伴关系发挥政府和社
8、会资本双方各自的资源优势，以更加经济、富有效率的方式完成特定公共产品或服务的制造与供应,风险分担政府和社会资本根据自己的优势领域承 担不同类别和不同程度的项目风险 政府部门职责： 稳定的法律制度环境 规范的、市场化的交易结构设计 稳定的合约履行承诺,利益共享政府追求的社会效益和社会资本追求的经济效益的和谐统一社会资本职责： 公平、有序的市场竞争行为 项目融资、建设和运营维护等环节 提供符合合约要求的公共产品和服务,PPP项目采购方式选择,单一来源采购,公开招标,竞争性谈判28,竞争性磋商邀请招标,将目前PPP项目采购模式包含公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商、单一 来源采购等五大类。,
9、29,PPP的基本流程,30,PPP项目前期工作操作复杂,30,项 目 前 期 工 作,PPP项目前期工作挑战与政府应对措施,3131, 工作 量大,项目 操作 复杂,两大挑战,成立与门的机构，建立工作机 制，负责PPP项目的统筹、协调和 推进工作寻找外部助力全程保驾护航, ,规划单位协助优化政策资源 咨询单位协助统筹推进项目操作,应对措施,PPP项目趋多沟通、协调工作量大操作过程复杂,方案边界复杂法规、流程、制度还不完善,定组织：PPP工作领导小组,PPP工作领导小组与PPP工作小组3232,PPP的项目识别、前期准备工作专业性强、难度大 推进PPP项目落地的过程中，政府主管部门应彻底摒弃建
10、设工程 招投标的套路，通过风险共担、收益共享、平等协作等理念设计 项目的交易条件，相关的工作与业性强，难度大，有 必要设专门的机构统筹处理PPP实施过程牵涉的部门众多，需要专门,的协调机构 项目实施过程中，涉及到财政，发改，规划 ，国土，环保，水务，交通，能源，教育， 卫生等多个部门在不同阶段的多次参与，需 要设立专门的协调机构解决冲突,PPP项目实施主体大多还不成熟，需要专门的 引导 PPP对于众多的社会资本来说也是新生事物，即 便是一些大型企业，对于PPP的参与资格、参与 条件、参与流程都不甚清楚。,地方推进落实PPP的经验应得到传承 在今后相当长的时间内，大力发展PPP仍将是解决政府公共
11、产品 供给不足、促进政府职能转型的基本国策。PPP项目的地域特点 十分明显， PPP工作小组的设立有助于传承地方政府在PPP领域 的实践经验,定组织：PPP工作领导小组与PPP工作小组,职责：定期对PPP重大事项,进行协调决策,组织形式： -虚拟组织：以财政局/发改局牵头，城 建、规划国土、审计、法制等部门成立,1,2职责：负责PPP项目推进日常事务,PPP工作组，虚拟运作PPP工作领导小组与工作小组3333,除此之外，城投集团、重大办及前期办 等政府专业部门可协助中心工作,定机制：制定项目推进流程，建立联评联审制度,3434,所处阶段项目储备项目前期项目实施,关键环节PPP项目界定 以提供公
12、共服务为主 市场化程度较高 以政府发起为主公共服务需求明确 工作难点、重点明确 规土、环评 联评联审 明确项目招标公告条件合同履约监管退出机制设计,主要内容完成项目识别入库工作前期总体方案领导小组审议实施方案部门联评联审明确边界条件、完成采购工作监管项目建设监管项目运营完成项目移交,项目流程项目发起项目遴选前期总体方案实施方案项目采购项目实施项目移交,定机制：制定项目推进流程，建立联评联审制度,项目储备,项目发起,项目遴选,-职责分工 PPP工作小组：组织协调，建立项目库，定期发布 职能部门：搜集整理上报项目 城投公司（或业务主管单位）：参与调研市场需求，参与社会资本接触，研究规划，提出建议-
13、进入下一阶段的条件 PPP工作小组审核通过3535,定机制：制定项目推进流程，建立联评联审制度,项目前期,前期总体方案,实施方案,项目采购,-工作内容 现状、规划条件梳理；PPP必要性、可行性分析；初步研究项目建设内容、规模及可提供的公共服务要求PPP模式建议；提出下一步工 作建议 -职责分工 PPP工作小组：牵头组织协调相关部门、咨询机构开展前期研究 职能部门：配合提供相关基础资料，收集公众意愿及公共服务诉求，明确PPP项目公共产品和公共服务的数量、标准 规土部门：根据项目需求，由发改部门下达国土规划前期研究经费，用于相关PPP项目与项规划研究 城投公司（或业务主管单位）：协助PPP工作小组
14、开展前期工作 咨询机构：单个项目前期研究工作，形成前期研究阶段成果 -进入下一阶段的条件 PPP事务领导小组审议通过，明确可进入总体方案研究阶段的项目，具体成熟项目明确实施机构3636,定机制：制定项目推进流程，建立联评联审制度,项目前期,前期总体方案,实施方案,项目采购,-工作内容 明确土地规划条件；建设项目环评报告；建设用地方案图；建设内容、规模及公共服务要求；明确项目投资估算； -职责分工 PPP工作小组：组织编制实施方案 财政局：参不项目方案中财政能力论证、物有所值评估，提出意见和建议 城投公司（或业务主管单位）：协助PPP工作小组开展实施方案编制工作 实施机构：参不编制实施方案 审批
15、部门：参不实施方案的联评联审，形成初审意见 咨询机构：编制实施方案 -进入下一阶段的条件 相关行政主管部门联评联审、政府审议通过3737,定机制：制定项目推进流程，建立联评联审制度,项目前期,前期总体方案,实施方案,项目采购,-工作内容 按照相关法律法规规定，实施机构代表政府完成选择社会资本的采购工作-职责分工 实施机构：牵头编制采购方案，组织项目采购，代表政府签约 PPP工作小组：参不编制采购方案 职能部门：对采购方案提出意见建议，监督项目采购过程 咨询机构：编制采购方案-进入下一阶段的条件 评标小组确定中标人，实施机构不中标人签订PPP项目合同3838,39,三、PPP的应用范围,40,准
16、公共领域,公共领域,PPP的应用领域PPP的适用领域,经营性项目：污水处理、固废处理、城市供水等环保类项目；收费公路、铁路、机 场、码头、交通场站、城市轨道交通等交运类项目准经营性项目：医院、学校、体育场、旅游、公共停车场、艺术剧院、博物馆、儿童 活动中心、文化生活广场、湿地公园等民生类项目；地下管网、共同沟等地下工程； 保障房、公租房、安臵房、养老设施等非经营性项目：城市道路、快速干线、河湖整治工程、桥梁、免费公园等,竞争性领域 公共产品（公用事业）,使用者付费（特许经营）,社会资本,用户,使用者付费（特许经 营）+可行性缺口补助,提供产品,服务支付费用,政府,会资本进行付费,社会资本,用户
17、,PPP项目收益回报机制提供产品,服务支付费用,政府,授权特许经营,授权特许经营 按照可用性、使 用量或绩效对社,社会资本,用户,政府付费,无偿提供产品服务,政府,用量或绩效对社 会资本进行付费41,授权特许经营 按照可用性、使,42,四、PPP的实务案例,43,不同行业 PPP 项目的操作模式,使用者付费模式由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收 取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益,收费的高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等公用设施项目通常可以采用使 用者付费机制,该模式对收费项目质地，社会资本运营能力有较高要求。,“使用者付费”模式
18、,44,不同行业 PPP 项目的操作模式,是未来公益性项目和准经营性项目往PPP转型的一个主流模式,体育馆、剧院、文化广场、旅游、公园、医院、学校等具备一定经营性现金流但不足以弥补投 资成本的项目均可以通过这一模式进行政府与社会资本的合作,这一模式的关键在于政府财政补贴承诺的可靠性，这是投资人愿意匹配长期资金的基础,“使用者付费+可行性缺口补助”模式,45,不同行业 PPP 项目的操作模式,对于非经营性项目，由于缺乏使用者付费来源，基于政府预算财政支出的“可用性服务费+运 维绩效服务费”付费方式是主流选择,城市道路、快速干线、河湖整治工程、桥梁、免费公园等的项目均可以通过这一模式进行政府 与社
19、会资本的合作,地方政府财政承受能力及良好的信用记录是投资人愿意匹配长期资金的基础,“可用性服务费+运维绩效服务费”模式,46,典型案例分析使用者付费模式,早期使用者付费PPP项目的经典 案例是北京地铁四号线项目。其 简化交易结构如右图所示。,该地铁建设分为1. 土建工程；2.,设备共2部分。,PPP项目公司负责设备部分的投,融资及4号线的运营管理、全部 设施（包括A和B两部分）的维,护、土建工程部分资产租赁费用 承担和除洞体外的资产更新以及 站内的商业经营，通过地铁票款 收入及站内商业经营收入回收投 资并获得合理投资收益。,北京市人民政府授权北京市交通委员会,北京京港地铁有限 公司（项目公司）
20、,特许经营协议,港铁北京四号线投资有限公司,首创集团,京投公司,出资设立,签署租赁协议 运营地铁项目,票款收取及站内商业运营,金融机构,贷款,北京地铁4号线项目建设作为早期意义的PPP项目，通过政府与社会 资本合作，减轻了政府财政压力、提高了地铁运营管理效率、对城 市产生较大外溢价值，对政府而言不失为一次成功的尝试。 同时，由于项目公司经营范围限制及票价机制调价较为被动，其盈 利能力并得不到保障，在公共利益与社会资本回报诉求间寻找平衡 点是使用者付费模式需要考虑的问题。,48,北京地铁4号线案例-背景介绍,笔者盘点了一下国内PPP模式的相关项目，原来在每天熙熙攘攘的北京地铁4号线 背后即是一个
21、非常经典的PPP案例，读懂该案例应该说可以基本掌握PPP模式之精 髓。,背景介绍：北京地铁4号线的PPP模式,北京地铁4号线是北京市首条采用PPP方式建设运营的地铁线路，北京市政府引入香 港地铁公司丰富的地铁运营经验，地方政府节约了财政支出，社会资本获得了稳定 回报，双方的合作非常成功。,北京地铁四号线共计投资153亿元，其中建设内容分为A、B两部分，A部分主要为 征地拆迁、洞体结构、轨道建设等土建工程建设，投资额约为107亿元，由北京市 政府出资设立的平台公司开发建设。B部分投资额约为46亿元，利用PPP模式，PPP 的三方为香港地铁公司（港铁公司）、首创集团以及京投公司。其中港铁公司和首
22、创集团是社会资本的代表。,49,北京地铁4号线案例-关键点一,在该PPP模式案例操作中，合作各方进行了精心策划和磋商，一些关键问题的解决 和设计上，亮点突出。,关键点一：通过分割投资方式化解投资回报低的弊端,轨道交通投资大，因具有公共事业性质，投资回报低甚至亏损。为了解决投资回报 低的问题，4号线投资被分割为A和B两个部分，其中关于征地拆迁、洞体结构等土 建工程这些投资金额大的部分由政府平台公司予以投资，这部分投资为无收益的纯 粹公共支出。,对于与运营有关的车辆、信号、自动售检票系统等机电设备投资则采用PPP模式， 该部分资产需要良好的运营才可以发挥其效益。该部分投资金额相对较小，且可以 产生
23、稳定的现金流，使B部分投资具有较好的投资回报。,通过这种分割投资的方式，北京市将4号线有经济效益的资产和业务单独分割出 来，引入社会资本，成功的解决了轨道交通的投资回报低的问题。,50,北京地铁4号线案例-关键点二,关键点二： PPP项目公司架构设计体现了各方的制约和平衡,港铁公司、首创集团和京投公司成立PPP项目公司北京京港地铁有限公司，港铁 公司、首创集团和京投公司三方比例分别为49%，49%和2%，港铁公司占49%的股 份。港铁公司是由香港政府控制的上市公司，世界城市轨道领域最优秀的公司之 一，其30多年香港地铁开发和运营经验是中标4号线投资的重要因素。首创集团是北 京市国资委所属的特大
24、型国有集团公司，主要投资于房地产、金融服务和基础设施 三大领域，在投资4号线以前，参与了地铁13号线和5号线的投资建设。京投公司是 北京市基础设施投融资平台，代表北京市政府参与四号线的投资，也代表政府对四 号线运营的情况进行监督管理，同时平衡中外企业在项目公司的权益。,PPP项目公司设立5名董事，其中京投公司委派1名，首创委派2名，港铁委派2名，京 投公司委派的董事担任董事长。一旦港铁和首创发生意见分歧需要投票决定时，京 投可以从中协调，且京投的一票至关重要。,从股权结构和董事会设计上，政府和社会资本均可以对项目公司运营产生重大影 响，体现了制约和平衡，有利于项目公司的健康运营。,51,北京地
25、铁4号线案例-关键点三,关键点三： 通过项目贷款进一步提高PPP项目公司股东回报,B部分总投资共计46亿，由项目公司负责筹集，其中股权投资约15亿元，由港铁公 司、首创集团和京投公司分别按投资比例出资。其余31亿元由京港地铁公司向国 家开发银行贷款融资，期限25年，执行基准利率。建设期贷款属于项目融资贷 款，京港公司以拥有的资产（包括动产、不动产、特许经营收入或收益权等）抵押 或质押。通过项目贷款进一步提高了项目公司股东投资投资回报。,52,北京地铁4号线案例-关键点四,关键点四：通过政府补贴运营解决低票价问题,4号线与北京其他轨道交通线路一样，实行全程2元的低价票价制。为保证京港公司 的盈利
26、性，政府在基期即成票价的基础上，测算了一个合理票价，对该合理票价与 实际票价的差额进行补偿，该项补偿约每年6亿7亿元。,这种方式既解决了低票价问题，又充分体现了使用者付费和政府补充付费相结合的 特点，起到了良好的社会效果。,53,北京地铁4号线案例-关键点五,关键点五：通过资产租赁费平衡项目公司收益,在方案设计上，北京市政府担心项目公司收益过高，而作为合作方港铁公司也担 心4号线投入后客流量不足，所以双方设计了一个调节项目公司投资回报的平衡机 制，即项目公司与北京市平台公司签署了资产租赁协议，即项目公司租用A部分 资产，租金水平与客流量相关联，在客流量高的时候，租金水平高，当4号线客流 量低的
27、时候，租金予以减免。,上述方式有效平衡了项目公司收益，既避免社会资本投资回报过高，又对社会资 本的投资回报起到了一定的保障作用。,54,北京地铁4号线案例-关键点六,关键点六：提前触发回购机制保障社会资本投资安全,在方案设计上，为保障社会资本港铁公司的投资安全，特意安排了一个提前回购 机制。特许经营期限是30年，但是如果开通后客流量持续3年低于认可的预测客流 的一定比例，导致特许公司无法维持正常经营，北京市政府将根据特许协议 的规定按市场公允价格回购B部分项目资产，但特许公司应自行承担前3年的经营 亏损。,该方案即考虑了极端情形，即客流量与可行性研究预测差距较大的情况下造成项 目公司无法正常经
28、营，社会资本可以通过要求政府回购的方式提前退出，使社会 资本的投资安全得到了一定程度的保障。,55,北京地铁 4号线案例 -结果,据悉，4号线的合作方案从磋商至最终在2006年4月签署正式协议，前后历时4年多，过程应该说是相当坚辛，然而磨刀不误砍柴功，北京地铁4号线因其精心构化，使其成为一个经典的PPP案例。,101,五、PPP的操作建议,102,趋势一：区、县级政府层面将产生大量PPP项目需求,虽然金融机构偏好省级和地级市的PPP项目，但是省本级和市本级财力往往偏弱，大 量项目实施的责任被下放到区级、县级。基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿），县级人民政府可作为基 础设施及公共事
29、业项目特许经营权的授予单位；若项目涉及到政府付费义务，需报人大批准。【国办发201542号】关于在公共服 务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见指出：根据针对政府付费、使用者付 费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支 付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政 府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告；需要共同探索非发达地区区县级政府的信用评价问题。,趋势二：关注中小企业、民营企业的合作机会 中小企业、民营企业成为PPP项目投资人的机会增加,【国办发201542号】关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指
30、导意见 指出：鼓励民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中 小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体 活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投 入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力；根据去年发改委最新公布的PPP项目库，投资规模低于2亿元的中小型项目接近400个， 中小型企业将有着更多的参与机会；以投资人自身信用（资产）为项目公司进行担保的融资模式将逐渐被有限追索融资项 目融资取代，项目本身交易条件的可融资性将成为决定项目融资是否成功的关键，将 使得更多受限于自身信用等级的中小型或民营企业获得项
31、目融资的可能性增加。103,104,趋势三：专业PPP项目投资机构的涌现 PPP项目的投资人主体将不再局限于建筑承包商,以央企建筑承包商为代表的基础设施项目投资模式将发生转变，PPP项目将从期限、 成本、合作方式等方面对传统的业务模式产生挑战；专业的投资机构或金融机构有望从间接参与项目转变为直接参与项目，作为项目的 主要投资人主导项目建设、运营维护等核心环节；专业投资机构有望获得更高的定价能力，通过具备竞争力的风险管控能力来获得更 高的回报机会,105,PPP项目操作建议,PPP是提供公共产品的最有效方式,国内外的发展经验都已经证实，在大部分公共产品和服务的提供方式中，PPP是最有效率的方式
32、国内的相关立法也将在近期出台，PPP的发展会步入一个“名正言顺”的时代,PPP模式要合理利用、规范操作,政府要转变思路，推出项目时候不能挑肥拣瘦，实现真正的利益分享，才能吸引资本来共担风险 要合理地根据地方财政实力提供公共服务和产品，太超前的建设只能损害地方长期的增长潜力和 投资空间，无法形成持续性的伙伴关系 公私双方都要具备合约精神，能够跨越官员的政治周期履行各自的义务,积极借助外部力量来推动项目进程,咨询机构拥有大量的数据库和专业人员，可以为政府提供项目定性和定量分析的专业支撑咨询机构拥有大量的投资人信息，对市场、行业最新动态有较为深入的把握选择专业的咨询机构，从项目初期介入，在方案整体设计、市场沟通、合同起草等方面提供专业 意见在项目推出之前进行市场测试，听取投资者意见，避免流标, 政府对PPP模式的认识不够到位 单纯融资功能 不规范项目较多 偏向红顶国企 项目融资困难, 融资前臵 对PPP的认知欠缺 产品缺乏106,目前遇到的一些问题, 对民资的不公平，缺乏相对相对公平的市场环境 门槛 低于成本价或成本价竞争 对运营未引起足够重视,107,谢谢大家！,
