1、1以系统性改革实现城乡渐进式一体化陶然中国科学院农业政策研究中心，北大林肯研究院城市发展与土地政策研究中心汪晖浙江大学公共管理学院，北大林肯研究院城市发展与土地政策研究中心一 中国当前发展模式的局限性从 1978 年到现在，中国市场化取向的渐进式制度变迁推动了宏观资源配置优化和微观激励改进，在过去 30 年给中国经济带来了超过 9% 的年增长率。但进入本世纪以来，当前中国发展模式的可持续性也遭遇到越来越大的挑战，并开始引起学术界和政府部门的深切反思。除了 1990 年代中后期以来中国第二次“重工业化”过程中高能耗、高污染型工业大规模扩张带来的环境破坏和生态资本存量损耗外，当前中国发展模式的一个
2、重要特点，就是地方政府在区域竞争中为了招商引资，不惜通过“竞次式” （race to bottom）的恶性竞争，为制造业投资者提供低价土地、补贴性基础设施、并降低劳工基本权益保护标准。 其目的，就是希望在获得制造业所产生的增值税的同时，以制造业为基础推动城市化，特别是推动包括房地产业、建筑业在内的城市第三产业发展，以此扩大本地以服务业为基础的营业税税基，以及获得商住用地“招拍挂”的土地预算外收入。在上述发展模式下， 虽然我国取得了较高的经济增长，但其代价是非常巨大的。 以“区域竞次”模式来吸引制造业投资、并成为全世界中、低端制造业中心（往往也是低土地利用效率、高能耗、高材耗的产业中心）的发展模
3、式如果继续发展下去，必然会加剧已经出现的一系列经济、社会和环境方面的负面影响。从经济效应上看， “区域竞次”中的过低生产要素（土地、劳工）价格以及环境管制的松懈必然导致我国制造业投资过多，并形成过剩的、国内市场无法消化的2生产能力。 而为了消化这些生产能力，中国只好通过压低人民币汇率以确保产品的国际竞争力。在人民币被低估的情况下，制造业部门过度投资所带来的产能过剩必然带来不断增加的出口顺差， 而人民币汇率无法随生产力进步适时调整又诱致那些认为人民币最后不得不被迫升值的投机者向中国投入大量热钱，从而造成外汇储备的迅速累积。在这种情况下，央行不得不大量发放人民币对冲，于是造成经济中的流动性过剩，并
4、最终带来一般消费品部门通货膨胀。而地方政府在商住用地上的垄断地位必然使得商住用地土地供应偏少，与流动性过剩的情况结合，进一步推高了房地产的价格，形成资产泡沫。通货膨胀与资产泡沫结合在一起的结果就是宏观经济失控，一旦国际经济形势出现不利情况，中国经济就不得不进行较大调整。 上述发展模式对生态环境的影响也非常显著。高污染、高能耗的发展模式通过破坏生态和污染环境最终会严重影响生产和人民生活。本世纪以来，工业污染造成的恶性环境事件有日益增多的趋势，而这些事件也往往发生在招商引资最为活跃的地区。近年来，随着沿海发达地区生产要素成本增加和环境管制政策强化，加上中国内地为数不少的各类“改革试验区”的建立，高
5、污染、高能耗的产业有大规模向内地、甚至是沿海欠发达地区转移的趋势。上述发展模式带来的负面效果更重要地还是体现在其负面的社会效应上。 这种发展模式的代价是损害了为数众多的农村打工者和被征地农民的利益。由于，地方政府为吸引投资而放松劳工保护标准，有时连劳工的基本权益都难以得到保障，更不用说去进行有实质内容的户籍制度改革，并为规模已超过一亿的城市农民工提供在城市永久定居的相应福利（如最低生活保障、子女平等就学和廉租房） 。而随着城市扩张和大批工业开发园区的建立，为推动制造业发展而进行的大规模低价圈地已经造成高达 3000-4000 万的失地农民。在地方政府可以强制征地、单方面制定土地补偿标准，并垄断
6、土地一级市场出让城市建设用地的体制下，绝大部分失地农民很难分享因城市化、工业化带来的土地增值收益， 并陷入失地又失业的情况。一旦处理不好，很容易恶化城乡关系，造成社会不稳定。当各级地方政府为追求财税收入最大化而努力营造“对商业友好” （business friendly）的投资环境过程中，地方政府在公共产品上的投资也自然而然地偏向于那些能够提高企业生产力的硬件投资，尤其是城市和工业园区的基础设施建设， 而必然忽视为城市居民提供基3本生活、住房、教育、医疗保障等公共服务而进行的软件投资。即使最近几年来“胡温新政”的实施使得这些软件方面的投入有所增加， 但这些政策一旦落实到地方层面，其瞄准目标也往
7、往是那些具有城市户口的本地常住居民，由于实质性的户籍制度改革基本停滞不前，结果是那些特别需要在城市永久定居下来的外来农民工的利益很少、或基本没有得到考虑。在这种发展模式下，尽管中央政府一再强调要保护失地农民、进城农民工以及那些继续在农村务农劳动者的利益，近年来也进行了大量倾向于农业、农村和农民的公共投资，但中国城乡收入差距仍然在继续拉大，到 2007 年已经达到历史最高的 3.7：1。城乡矛盾似乎不仅没有得到真正的缓和，反而有日益突出的倾向。这就引发人们对中国当前阶段发展模式的深思： 如果是发展模式本身出了问题， 那么光由政府进行投资扶持三农，以城市和工业反哺农村和农业恐怕是远远不够的，必须从
8、根本上调整当前不合理的发展模式。 中央政府已经切实认识到我国当前发展模式所存在的重大缺陷。所谓的“胡温新政” ，一个主要内容就是提出要以“科学发展观”为指导思想，实现城乡统筹发展，最终达到城乡一体化的目标。但实现目标总是比提出目标要困难得多。无论是学术界还是政府部门，对于如何通过政策调整和制度改革去真正实现这些目标，仍然缺乏基本的共识。在这种情况下，自然无从寻求有效改革的突破口，并制定切实有效的配套制度改革方案来完成改革。本文将提出一个中国当前阶段城乡统筹改革的系统性方案。在中国目前的新发展阶段，要实现城乡统筹的目标，必须要进行城乡户籍制度、农地制度以及土地征收征收制度改革几个方面的根本性改革
9、， 而这些改革本身就是调整中国当前阶段不可持续发展模式的关键突破口。但中国的改革已经进入了一个既有利益格局已经出现、并不断固化的阶段。因此，如果想要在上述任一制度的改革上取得突破，都不得不涉及到既有利益格局的重大调整，而这种调整必然会降低作为制度变迁主体的地方政府实施任何实质性改革的积极性，从而很容易出现改革停滞不前、矛盾日益积累的不利局面。因此，我们认为：在改革方案的制定过程中，政府应该把上述几个方面的制度改革统筹起来进行通盘考虑，并通过制定配套性的改革方案来从整体上推进，通过4充分利用既有制度合理成分，实施一种环环相扣的整体性改革方案，将能够有效地降低只进行单项改革时所必然面临的巨大利益调
10、整和改革阻力，从而使得每个单项改革都变得更加容易，实现户籍、农地和征地制度改革的全面突破。并最终实现实质性的渐进改革。 这里提出的系统性改革方案，首先是不同于单纯的土地私有化政策提案，它可以在保持现有农地制度集体所有制部分优点的条件下，逐渐实现留在农村的那部分农民在农地产权的长期稳定；其次，它也不同于目前征地制度改革提案中将土地增值收益完全交给失地农民的思路，而是建议通过配套的财税体制改革实现地方政府乃至包括外来迁移人口在内的城市居民对土地增值收益的共享；第三，不同于貌似公平、但实际上往往是侵害失地农民权益的“以土地换社保”的方案，而是在征地制度改革中给予被征地农民就土地补偿标准和方式直接谈判
11、的权利；最后，它还不同于那些宣称要马上废除户籍制度，或至少逐步减少城市户口所附带福利的激进方案，而是要在清楚地界定城市政府为本地居民所应尽基本公共服务义务的基础上，通过一系列制度改革将这些公共服务逐步地扩展到那些从农村迁移到城市的人口。这种整体性改革方案的要旨，就是利用现代经济学的基本原理，通过巧妙的机制设计，给予城市失地农民和外来农民工自由选择权，使失地农民具有直接与潜在的城市和工商业土地使用者谈判征地补偿价格与方式的权利，允许他们在卖地和不卖地之间做出选择；使外来农民工有在农村农业用地和城市户籍之间自由选择的权利，允许他们在达到一定的城市准入标准的情况下，通过自愿放弃除农村宅基地以外的农地
12、来获得城市户口；而对于作为户籍制度和征地制度改革实施主体的地方政府而言，则通过配套财税体制改革，引入地方政府所有的财产税以及土地“农转非”过程中的增值税，让他们放弃现有的征地方式和“土地财政”融资模式，而把工作精力从大规模圈地、招商引资切实转移到为包括流动人口和失地农民在内的所有城市居民提供公共服务上来。 在详细描述整体性改革方案之前，也为了读者能更好地理解方案的思路，我们有必要先检视现有的户籍制度、农地制度和土地征用制度的相关状况。5二、户籍之痛在过去 30 年的改革中，中国逐渐放松了那些从计划经济时期开始采取的各种限制劳动力从农村到城市流动打工的措施，特别是 1990 年代中期以来，随着以
13、乡镇企业为主体的“离土不离乡”发展模式逐渐式微，而以外资、私营企业为主导的城市部门开始飞速发展之后，农村劳动力开始大规模地向城市制造业、服务业部门转移。到目前为止，城市中的乡村流动人口已经超过 1 亿。但人口从农村到城市的大规模流动却没有带来户籍制度改革相应的突破。不可否认的是，中国的户籍制度不仅仍然存在，而且还在继续发挥作用。不仅主要大中城市的户籍制度没有真正放开，跨省区的户籍改革更是困难重重。这就使得中国的乡城人口迁移模式不同于其他很多国家城市化过程中那种以永久性家庭迁移为主导的迁移模式，而多以临时性、单身、钟摆式迁移为主。流动人口在城乡之间的往返式流动，不仅带来了每年春运期间巨大的交通压
14、力和移动成本，也给流动人口的家庭和整个社会带来了多维度的负面影响：农村流动人口不得不忍受家庭分居、子女成长和教育无法有效监护、老人得不到照顾等痛苦。特别是由于父母外出打工从而无法监督子女学习，打工者子女在农村学校就读，即使是在农村的寄宿制学校就读，其心理、生理方面的发育往往会受到很大的负面影响，不仅对于这些孩子的前途非常不利，而且也不利于社会长久稳定和发展。我们可以回顾一下中国在户籍制度改革上已经采取的举措。实际上，从 1997年开始，全国就有近 400 个小城镇进行户籍改革试点。1998 年，各地逐步开放小城镇户籍。2000 年，中央和国务院出台了关于促进小城镇健康发展的若干意见 ，规定对县
15、级市市区及以下的城镇，只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口。在这一政策的推动下，各地对小城镇户籍的开放速度也相应加速。2001 年国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见 ，对小城镇的户籍改革进一步放宽，至此绝大多数小城镇的户籍基本上对本地区内部的农民开放了。但有意思的是，这一系列小城镇的户籍改革却并没有带来大量农民迁入小城镇的情况。尤其是在发达地区的中小城镇，户籍制度改革往往针对的是本地区内、最多是本省内的农村居民，而本地农民一旦想获得小城镇户籍，还往往要放弃农6村土地和和计划生育政策给予农民的二胎指标，所以这些地区的农民基本没有什么积极性去
16、争取城镇户口。而在欠发达地区，中小城镇不仅缺乏稳定的就业和发展机会，而且其本身能够为居民提供的公共服务也非常有限，大部分农村人口宁愿外出去发达地区打工，也不愿意在本地小城镇落户。同时，在绝大部分能够提供较好就业机会，公共服务也相对完善的大、中城市，户籍制度改革则基本没有任何实质性的突破。外地城市人口要获得本地户口，一般需要至少购买本地价格高昂的商品房，并同时获得有较高收入的本地就业机会。以浙江杭州这个在户籍体制方面算是非常宽松的城市为例，现有的规定是外来人口只要有大学本科学历就可以直接获得杭州市非农业户口，但这个要求对于绝大部分到杭州打工的农民工来说，显然是天方夜谭。 而在北京、上海等特大城市
17、，要获得本地城市户口甚至需要投资几百万、上千万，或在本地开办企业创造几百人以上的当地就业机会。即使是中国“城乡统筹综合配套体制改革试验区”的成都市，其最新的城乡统筹改革方案也基本上不包括那些外来的农民工，外来人口一般还是要在本城市购买商品房，才能够获得城市户口。大城市户籍制度改革中一个例外是河南省郑州市。2001 年，郑州实行新的户籍制度，并在 2003 年“全面放开” ，不仅投资置业、买房、直系亲属投靠等条件可以入户，就连投亲靠友都可以入户。但这样做的结果，是 2001 年 11 月至 2005 年月间郑州市转户的 38 万多人中，18 岁以下的青少年及学龄前儿童就达 10 万多人。随着大量
18、农村人口的进城落户，原本并不宽裕的城市公共资源“僧多粥少”的尴尬处境非常突出。特别是教育领域表现最为明显。迅猛增加的学生生源让郑州市的中小学班级爆满，有的班学生数目高达九十多人；一些学校操场站不下全体学生，只好实行每周一、三、五和二、四各班轮流做操制度。由于本地财政资源不足，市政府只好最后叫停户籍制度改革。郑州的例子再清楚不过地表明，户籍制度改革不仅需要中央政府介入并在全国不同城市同时推动，以防止单个或少数城市行动而导致的人口剧增带来的公共资源困境，也需要地方政府有配套的财政资源来为流动人口提供相应的公共服务， 无论这种资源是来自于中央转移支付，还是地方政府自有的、或新增的财力。户籍制度改革中
19、存在的另外一个重大问题是跨省区的户籍改革进展非常缓慢。7那些户籍制度改革比较快的地区，如浙江，广东等地，其户籍管制放松的对象也主要是本省或者本地区的农村移民。由于我国的人口迁移有相当比例是跨地区或者跨省迁移，特别是从内地向沿海的迁移和从发达省份内部较不发达县市向更发达县市的迁移，所以，即使那些发达地区的省市放松了对本地农民的城市户籍准入条件，这种改革也必然因为无法覆盖到来自外省市的大量农民工而存在非常大的局限性。为什么户籍制度改革会这么难？这不仅涉及到一个地方政府进行户籍制度改革的激励问题， 也涉及到对现阶段“城市户口”到底包含什么内容的认识问题。实际上， 无论是在学术界，还是政府部门，对这个
20、问题都还存在非常大的误解。随着中国基本消费品和劳动力的市场化进程加快，几乎所有的生活消费品已经市场化。而随着就业的市场化和非国有企业成为城市就业机会的主要创造者，就业和与就业相关的各种社会保险也逐渐开始与城市户口脱钩。即使是一些城市政府提供的就业岗位，比如环保、卫生之类的低端职位，也开始招纳外地人口。城市户口与就业的逐渐脱钩，也就意味着与就业相关的社会保险， 即所谓的“五险一金” （养老、医疗、失业、工伤、生育保险以及住房公积金）开始脱钩，这些保险，是由作为雇主的企业和作为雇员的个人（单独或共同）缴纳的。因此，劳动者所在就业单位如果为其雇员上了这些社会保险，则不管该雇员是否具有本地的城市户口，
21、 都可以享受这些保险。从这个意义上讲，在当前阶段，一个地方的城市户口只意味着那些由城市政府所提供的、与城市户口相关的、具有排他性的那几项公共服务。这主要包括三个方面：以城市最低生活保障为主的社会救助服务，以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排，以及迁移人口子女在城市公立学校平等就学的机会。所以，如果我们认同上述三项服务是城市政府应该为本地城市居民提供的必要公共服务，那么户籍制度的改革就既不像一些城市和省份最近所作的那么简单通过发几个文件就宣称本城市已经进行了户籍制度改革，城市户口和农村户口已经被“取消了” ；但也显然不像一些人所认为的那么复杂，以至于城市政府要给外来打工人口
22、提供包括各种社会保险在内的福利。实际上，近年来中国在城市基本社会救助体系（如最低生活保障）和住房保障体系（如经济适用房和廉租房）建设上都取得了相当快的进展，城市低保已经基本8做到了应保尽保，经济适用房和廉租房的建设也已经初具规模或开始加速，但这些保障体系只面对具有本地户口的城市居民。从子女平等就学权来看，虽然中央政府一再要求地方政府解决流动人口子女的就学问题，但并没有为此提供相应的财政资源，地方政府既缺乏积极性，也没有感受到来自中央的足够压力去全面执行上述政策（在笔者到访的沿海地区多个省市，流动人口子女在迁入地城市公立学校平等入学政策只是在浙江以及江苏的苏、锡、常地区得到了比较好的执行。但在天
23、子脚下的北京，农民工子女进入城市公立学校就读都还是困难重重。 ）三 农地之痒在目前的农地制度下，农村土地的集体制隐含地赋予了村庄内部每个成员平等拥有农村土地的权利。1998 年土地承包法实施之前，出于村内不同农户人口相对变动的需求，绝大部分地区的农村都以行政村或者自然村为范围进行定期或不定期的行政性土地调整。但到了 1998 年，为了保护农民土地产权的稳定，二轮承包规定了土地承包权 30 年不变。 到了 2008 年，党的十七届三中全会又进一步提出土地承包权要长久不变。但在实践中， 土地承包法却因为农村内部不同家庭之人口存在持续的变动而难以真正落实。 。2008 年，由中国科学院农业政策研究中
24、心、浙江大学、北京大学组织的全国 6 省、30 县、60 乡镇、119 村的大样本随机调查中发现，1998 年二轮承包以来，仍有超过 43%的村进行过规模不等的土地调整，其中 5 个村甚至进行过完全打乱重分的大调整，调整次数最多的两个村甚至达到 8 次和 6 次。而土地行政性调整的一个主要原因，就是土地在集体所有的情况下，不同家庭之间人口的相对变动超过一定限度后，那些家庭人口增加的农民就会给村两委施加压力，要求调整土地，于是，相当部分的村庄不得不进行规模不等的土地调整。在那些坚决落实土地承包法而不调整土地的村庄，不同农户之间的矛盾则开始增加。调查发现，相当部分的农民对于土地“增人不增地、减人不
25、减地”政策并不满意。在我们调查的二千二百多位农民中，认为“农地承包 30 年完全不调整”合理的农户占 32.01%，认为该政策不合理的农户占 62.79%，不确定的农户占 5.2%；认9为“家里增加人口，不给土地”合理的农户占 28.98%，认为不合理的农户占 61.98%，不确定是否合理的农户占 9.04%；认为“家里因为女儿出嫁减少人口，但不减少土地”合理的农户占 30.38%，认为不合理的农户占 59.95%，不确定是否合理的农户占 9.67%；认为“家里因为有人去世而减少人口，但不减少土地”合理的农户占29.60%，认为不合理的农户占 61.06%，不确定是否合理的农户占 9.25%。
26、所以从全国来看，认为“农地承包 30 年不变” 、 “增人不增地”和“减人不减地”不合理的比例均远远高于认为它们合理和不确定的比例。也就是说，农户普遍有着调整土地的倾向，这显然与国家一直强调的“稳定”政策之间存在矛盾， 而村干部则对土地 30 年不变的政策更不满意。在我们调查的 119 个村干部中，认为“农地承包 30年完全不调整”不合理的达到了 82 个，占 69%。实际上，在我们调查的一些村庄，由于严格执行土地承包法 ，使得目前农村有超过 30%的村民没有土地，而部分村庄甚至有 50%的村民无地，村两委受到的来自于村民的、要求进行土地调整压力越来越大。这里就不难看出，在中国农村土地“集体所
27、有”体制下，要严格实施土地承包法必然存在以下一个悖论： 一方面，如果作为土地所有者的村集体根据家庭之间的人口相对变动而定期、不定期的调整土地，就必然导致地权不稳定，而地权不稳定显然会影响农民对土地的投资，也不利于土地在农户之间进行市场化的流转；但另外一方面，如果村集体严格执行土地承包法而不对农村土地展开行政性调整，那么必然会导致土地分配苦乐不均，那些人口增加的家庭因为无法增加土地难以满意，而家庭人口减少的农户，比如家庭有人已经去世，却可以依据土地承包法拒绝退出土地。在一些地区，家庭人口减少的一个原因是家里有人因为考学等原因离开农村，并在后来取得了城市户口，但依据土地承包法，他们仍然可以保留农村
28、土地，即使他们已经与农业完全无关。这种“增人不增地、减人不减地”政策一旦被切实执行，不仅可能造成不同农户人地比例之间的差别并最后不利于土地利用效率的提高，而且可能在人口增加和人口减少的农户之间造成矛盾。土地集体所有制下的农村家庭间人口相对变动必然导致的结果是，无论是调整，还是不调整，都存在问题。那么到底怎么办？ 我们认为，要解决上述矛盾，在保障农民土地产权稳定的情况下同时使得土地公平分配，唯一的办法就是通过户籍制10度改革使得那部分在城市打工的农村外出人口在自愿的基础上放弃自己在农村的土地。 只有这样，农村才会有余地用来应对农村内部不同家庭间的人口相对变动。而当这些余地能够被腾出来分给农村新增
29、的人口，那些留在农村务农的人的土地才能够不再被调整，也才能够真正实现土地承包法所要求的土地承包权长期稳定。四 征地之困如果说中国“人口城市化”过程中的关键问题是农村大量迁移人口受制于户籍制度而无法实现向城市的永久性迁移， 那么中国城市化的另外一个维度即所谓的“空间城市化”所面临的主要挑战，就是地方政府利用自己在土地农转非上的垄断权力，大规模地从农民那里低价圈地，并引发日益严重的城乡矛盾。从19982005年，我国城市建成区面积从2.14万平方公里增加到3.25万平方公里，扩大了一半以上，年平均以6.18%的速度扩张。各个地方都通过修改城镇规划、设置城市新区以及大规模设立经济开发区或工业园区等途
30、径，扩大城市规模，一些县级市的城区面积甚至以每年5、6平方公里的速度“摊大饼”式扩展。根据国土资源部1999年开始对全国的城市化和用地情况进行监测的情况表明， ，全国93个50万人口以上的城市，平均每年、每个城市扩张达到11平方公里，速度之快令人瞠目。即使以土地资源比较稀缺的浙江为例，根据省规划部门统计，2000年至2004年五年间，城市面积扩张平均每年达126.4平方公里，是前五年的3.4倍。而内地各个城市开发新城区的冲动也丝毫不弱。以陕西省咸阳市为例，1998年城市用地规模为48平方公里；2004年第四次修订的城市总体规划里，城区用地规模则为100平方公里，控制面积500平方公里。地方政府
31、大规模圈地，除了少部分用于城市基础设施减少和生活用地之外，主要用于生产建设用地，特别是以各种经济开发区和工业园区名义而征占的制造业用地。本世纪以来， 中国开始了自1993-1994年那轮“开发区热“运动后的一轮新的、规模更大的圈地运动，截至2003年底，全国共有各级各类开发区3837家，其中经国务院批准的只有232家，仅占6%；省级批准的1019家，占26.6%；其他2586家均为省11级以下开发区，占67.4%。到2005年止，全国各类开发区进一步增加到6866个，规划占地3.86万平方公里，占全国国土面积的1.1%，超过了全国现有城镇建设用地3.15万平方公里的总面积。到2006年底， 这
32、些开发区被中央核减至1568个，规划面积也被压缩到9949平方公里。但事实上，这些被核减掉的开发区大多数只是摘掉了“开发区”名称而已，多数转变成所谓的“城镇工业功能区”或“城镇工业集中区” ，原有的开发区功能几乎没有任何改变。考虑到中国只有2862个县级行政单位，这个数字意味着平均每个县级行政单位至少有两个开发区。在一些较发达的县市，大部分乡镇都设有“开发区”或所谓的“城镇工业功能区” 。为吸引工业投资者。这些开发区一方面事先进行“三通一平”等配套基础设施投资，另一方面制定各种优惠政策招商引资。在2003年前后的一波开发区热潮中，各地制定的招商引资政策中几乎毫无例外地设置了用地优惠政策，包括以
33、低价协议出让工业用地，按投资额度返还部分出让金等。这些开发区甚至每隔一段时间根据招商引资的进度，分析本地商务环境和生产成本的优劣并随时调整包括用地优惠在内的招商引资政策。经常出现的情况是，基础设施完备的工业用地仅以名义价格、甚至是所谓的“零地价”出让给投资者50年。由于地方政府需要事先付出土地征收成本、基础设施配套成本，因此出让工业用地往往意味着地方政府从土地征收到招商入门这个过程中在财政上实际上是净损失的。比如，我们进行的实地调查表明，苏州市这个中国吸引FDI最成功的城市之一，在本世纪初每亩征地和建设成本高达20万元的工业用地平均出让价格只有每亩15万人民币。为与苏州竞争投资，周边一些地区甚
34、至为投资者提供出让金低至每亩5-10万的工业用地。由于土地征收和建设成本在这些地区较为类似，可知在这类投资竞争中地方政府付出多大代价。那么，地方政府为什么付出这么大的代价来从农民那里低价圈地，然后低价向制造业用地者出让呢？ 其根本原因，就是 1994 年后以分税制为标志的中央财政集权， 极大地增加了地方政府的财政压力，而同一时期地方国企、乡镇企业改制后，地方政府出于增加财力的需要开始大规模竞争流动性更强的私营制造业企业。在低价出让工业用地以竞争制造业投资过程中，地方政府获得的好处并不仅仅限于制造业投产后产生的未来较稳定的增值税收入，还包括本地制造业发展所带来的对服务业部门发展的推动以及与之相关
35、的营业税和土地等收入，或者可以称为制造业发展12的“溢出效应” 。我们近年来在浙江、江苏等沿海省份进行的大量实地访谈表明，地方政府官员都认为制造业的发展将会大大推动本地服务业部门的增长。因此，如果能够通过提供廉价土地和补贴性基础设施之类的各种优惠政策来吸引到更多制造业投资的话，将不仅直接带来增值税收入，也会间接增加地方政府从服务业部门获得的营业税收入，同时还会增加服务业的用地需求，从而有助于获得更高的土地出让金收入。因此，地方政府在工业用地出让上的盘算，是只要吸引到投资后直接带来的未来增值税流贴现值和其对本地服务行业推动后间接带来的营业税收入流贴现值，再加土地出让金的收入能超过地方政府的土地征
36、收和建设成本，那么就值得继续低价出让工业用地。地方政府政府之所以可以大规模圈地并低价出让，其根本原因在于现有征地制度和土地出让体制赋予了地方政府垄断城市用地一级市场的权力。虽然 2004 年宪法修正案规定，国家出于公共利益需要可依照法律对土地实行征收、征用并给予补偿。但宪法及土地管理法等相关法律、法规对“公共利益”的确切内涵始终缺乏明确界定。实际操作中出现的情况，就是除城市基础设施建设需要向农村集体组织征地外，绝大部分的非公益类型用地需求，包括工业、商住房地产开发用地等，都必须通过政府土地征收来满足。但在土地征收过程中，地方政府具有单方面制订补偿标准的权力。不论农村土地的所有者（村集体） 、还
37、是使用者（个体农户） ，在关于土地征收补偿的谈判中都处于弱势地位。基层政府倾向于执行较低标准的补偿政策。我们在调查中发现，甚至在一些沿海发达地区，还大范围存在着只给失地农民一次性较低标准的现金补偿，不提供任何社会保障的情况，这些失地农民教育程度较低，又缺乏非农业劳动技能、当地政府也不提供任何形式的职业培训和优先的就业机会，那些失地农民很容易陷入失地又失业的困境。即使近年来在部分地区开始推行的被征地农民社会保障政策（即失地农民”用土地换社保” ）,也主要是由地方政府来主导和制定，社会保障的范围和标准等方面，被征地农民基本没有发言权，结果往往是已建立失地农民社会保障的城市中普遍存在保障不足的问题。
38、一些地区“土地换社保”甚至成为地方政府规避短期政府财政支出的手段：通过承诺在未来给与失地农民一定的社会保障， 地方政府在本期支付给失地农民的现金补偿可以进一步下降，政府则可以一次性收取 40-70 年土地收益，而把社保13支出的责任推到以后的政府身上。过去十年中，中国绝大多数的城郊见证了城市空间的大扩张和大量失地农民的出现。近年土地征收规模达到了每年 250-300 万亩左右。如果按人均 1 亩地推算，每年大约有 250 万到 300 万农民失去土地。到 2006 年全国失地农民已超过 4000 万，未来 10-15 年将进一步增加到 7000 万。由此，征地补偿不足已成为了农民上访的首要原因
39、，在部分地区征地纠纷甚至造成了群体性事件，严重危害了社会安定团结。据 2005 年的一个统计，在全国发生的近 8 万起群体事件中，农民维权占 30%，其中因征地补偿不公而发生的群体事件占农民维权的 70%。为解决农地征收方面出现的一系列问题，国务院与国土资源部等相关部门近年来也出台了一系列政策和法规来规范和约束地方政府。比如，撤消开发区，强化土地监察力度，并要求地方政府以更市场化的方式出让土地。在土地征收上，中央也要求地方政府提高征地补偿，并通过“基本农田保护制度”限制地方政府滥占耕地侵犯农民利益的行为。但是，在分税制后地方财政支出责任和收入权力严重不对称的情况下，地方政府不得不主要依靠低价出
40、让工业用地来吸引制造业投资，而同时高价出让商、住用地来为城市基本建设筹资， 地方政府圈地的行为难以被遏制。而当征地补偿标准仍然由地方政府政府主导制定时，根本不存在一个良性机制来充分保障被征地农民的土地权益，虽然短期内中央控制土地征收、并提高土地补偿的措施能够奏效一时，但由于较高的监督成本和地方政府的反对，该政策能否持续也值得怀疑。五 寻求具有中国特色的系统性解决方案我们认为，中国城市化过程中出现的上述一系列问题，之所以很难在现有体制和政策框架下得到全面而有效的解决，一个重要原因就是现有学术研究和政策框架忽视了城乡一体化涉及问题的复杂性，特别是忽视了上述不同问题之间的内在联系。首先，因为没有实质
41、性的户籍制度改革，使得中国城市化过程滞后和大量流动14人口出现，最根本的原因在于没有为流动人口建立基本的社会保障体制和相应的居住、子女教育安排，从而无法构造一个使这些人口从农村逐渐、但又是全面转移出来的良性循环机制。其次，同样由于实质性的户籍制度无法启动，农村外出人口向城市进行“永久迁移”的机制无法开始，进城就业的农民即使根本不想、或至少相当一段时间内不愿回乡务农，但为了规避未来失业的风险，也无法放弃农村的土地，于是造成农村外出打工者“离乡不放土“ 的局面。在农村人口无法向城市进行永久迁移并释放土地的情况下，留在农村的人口不仅无法扩大农业经营规模，而且会由于村庄内部人口变动而不断面临土地被调整
42、的压力。第三，现有征地制度的关键问题在于缺乏对“公共利益”的清晰界定和相应的征地范围的严格限制，使得地方政府可以低价从农民那里圈地。但是在现有财政体制下地方政府无法从土地中获得正式的可持续的税收，而一般预算收入只够解决地方政府的“吃饭”问题。为了扩大税源和增加预算外收入 ，地方政府只好利用自己的权力圈地，一方面低价征收低价出让制造业用地，另一方面通过招拍挂来高价出让商住用地并为地方基础设施建设筹资。因此地方政府缺乏推动以界定公共利益边界和限定征地范围为核心的征地制度改革的激励。因此，解决上述问题的关键，就是通过在城市中建立一个有效的融资机制，为迁移人口提供基本的社会保障和相应的居住、子女教育服
43、务，从而使后者能够在自愿基础上放弃农村土地，而被释放的土地将能够用于应对农村内部人口变动的需要，使得土地承包权的稳定乃至于扩大农业生产经营规模成为可能。更重要的是，考虑到农地转换为具有商业价值的非农用途过程中所发生的增值在相当程度上可以归结于具有“外部性”的城市基础设施建设和城市总体经济发展，如果对这部分土地不实行征收，而是市场化，地方政府通过抽取一定比例的土地增值税就具有经济的合理性。土地增值税所动员的资源，除进行基础设施投资外，就可以成为为流动人口建立基本社会保障、住房、子女教育安排的财政基础。与此同时，在试点的基础上初步开征财产税，也将是的地方政府新的大规模的永久性税源。土地增值税和财产
44、15税的开征完全可以补足土地出让金的损失。一旦我们能够在上述整体性的框架下来考虑问题，就很容易找到下一步改革的突破口，并通过设计系统性的配套政策来全面地、但又是渐进地实现户籍、农地和征地制度改革。首先，需要在农村建立专门土地权益管理机构，并向农民所承包土地（按地块）发放长期土地使用权证。进一步明确农民对于土地使用、转让和处理的权利，允许在土地用途不发生从农地向非农用地转换的前提下，土地可以进行转租、转让，土地使用权证也可以抵押。其次，设置城市流动人口“城市户口准入标准” ，为达到该准入标准的迁移人口建立一个福利包（或者叫城市户口） ，促进乡村流动人口的完全城市化。1）降低目前的城市人口永久迁移
45、、或者说申请城市户口的“户口准入标准” 。比如，可以要求在该城市就业 2、3 年，申请时累计 6-12 个月平均收入在 1500-2000 元以上，才能够申请该城市的户口2）在城市中为流动人口建立最基本的社会保障体制（如城市最低生活保障） 、子女就学和住房安排机制，构成一个福利包，可以称为“城市户口” 。3）达到上述“城市户口准入标准”的乡村迁移人口，在自愿的基础上，如果（无偿）放弃其在农村的农地（包括农地使用权证） ，则可以获得城市户口和申请享受上述福利包的资格。当然，在城市打工的农民也可以选择不放弃农村土地，同时还是可以在城市打工，但就不自动享受城市户口对应的这三种福利；农民工也可以选择出
46、售土地产权证，但不迁移到城市，同样不能获得享受上述福利包的资格。当然， 上述城市户口农村土地之间的选择不应该包括宅基地。实际上，那些选择向城市进行永久迁移的人口，可以保留，也可以出卖自己在农村的宅基地。再次，建立农地转工业、商业、住宅业等非农用途过程中的农民与开发商的直接协商机制。这就需要改革目前的征地制度，允许农村集体土地直接进入城市土地的一级市场。只要符合城市规划和土地利用规划的要求，土地开发商可以直接与村集体进行土地交易，使得土地用途转换和相应土地升值潜力较大的村集体及其村民16能够保有土地用途转换过程中农地价值和增值部分的主要收益。一旦土地出让后，被征地农民转为市民，自动获得上述享有上
47、述福利包的资格。而对于公益事业征地，也应该参照市场价值进行补偿。最后，结合农村土地非农化的市场化，通过课征土地增值税和财产税（物业税），建立为前述福利包支出进行融资的机制。开征以土地从农业用途向非农用途转换过程中所产生的增值收益为税基的土地增值税，同时，开征以商住类房地产价值为税基的财产税，这两种税收收入的一部分就可以成为地方政府为户籍制度改革中外来迁移人口提供与“城市户口”相关福利包（子女平等就学、廉租房和最低生活保障）的财政基础。上述政策组合中的一个重要内容是给农民发放土地使用权证。其主要目的是使目前的土地承包法在法律上具有可实施性。这是因为一旦把土地使用权证发到农民手中，除非其主动放弃，
48、地方干部将很难再进行调整。包括越南在内的很多发展中国家土地制度改革经验证明，在地方层次（如乡镇级别）建立土地权属管理办公室，并直接向农民发放土地使用权证是一种低成本、且具备很强操作性的土地制度改革模式。发放可以抵押、买卖的土地使用权证，被很多人认为是非常危险的行动，因为在他们看来，一旦发放可以抵押买卖的土地权证，就必然导致土地兼并、土地集中和大批失地农民的出现。在这个方面，越南已经进行的农村土地产权改革的经验非常值得我们考虑。在过去 10 多年中，越南发放长期土地使用权证的地方，只有0.7%的农民进行了土地使用权证的买卖，而这 0.7%的土地使用权证买卖中，由于经济困难而进行的买卖不到 2%。
49、即使退一步说，即使这种发放可抵押、买卖的土地使用权证与土地私有化没有什么区别。但是，如果配合以我们组合政策中的另外一条，即那些愿意为获得城市户口而放弃土地者可以选择放弃农地，我们的政策组合就有了比单纯私有化更有利的分配结果。因为那些迁移人口自愿放弃的农地可以被腾出来，或者分配给留在农村但家庭人口增加的家庭，或由村集体公开发包，所获租金用于应对因人口变动而导致的土地配置不平等，或用于农村公共品供给，包括租卖给那些由于决策失误或者经营风险等原因而不得已卖地的少数农民。 在上述政策组合中，对迁移人口获得城市户口将设定一些水平较低的“城市户口准入标准” 。即自愿放弃农地，而且在本城市居住达到一定的时间、月收入超过17一定的水平。必须指出，户籍制度改革中这种标准的存在是非常必要的，因为它不仅可以防止在短期内大量迁移人口为享受福利包而涌入城市，也有助于城市化有序推进，鼓励迁移人口努力工作和创业（以达到上述准入标准） ，后者又将反过来抑制基本社会保障等福利包支出的过快增长。注意，由于上述“户籍准入标准”只针对那些希望获得本地城市户口并享受相应福利的外来迁移人口，所以它不会对劳动力的外出打工（非永久流动）有任何负面的影响。更重要的是，由于该准入标准并不随经济发展和收入水平提高而同步增加，所以相对于劳动力所获得的收入而言，它实际上是
