1、例 冲浅 析 公 共 决 策 过 程 中 的 政 府 利 益 问 题管 博 佳 彭 俊摘 要 在 政 府 活 动 中 ,利 益 影 响 着 政 府 的 决 策 制 定 和 行 为 方 向 ,它 使 各 种 因 为 利 益 而 进 行 的 活 动 具 有 了 现 实 的 可 能 性 本文 黄 重 探 讨 了 政 府 在 进 行 决 策 过 程 中 的 利 益 取 向 问 题 ,界 定 了 政 府 利 益 及 其 构 成 ,并 通 过 现 实 的 案 例 阐 释 了 政 府 利 益 时 公 共政 策 制 定 的 影 响 ,提 出 了 完 善 方 略 ,以 期 更 好 地 优 化 决 策 ,合 理
2、配 里 社 会 资 源 ,完 善 公 共 政 策 公 共 性 ,实 现 公 共 组 织 的 目 标关 键 词 公 共 决 策 政 府 利 益 公 共 性 机 制 构 建中 图 分 类 号 文 献 标 识 码 文 章 编 号 加 刁 拍 娜 刁利 益 是 一 个 敏 感 而 又 现 实 的 问 题 马 克 思 主 义 认 为 ,人 的 一 切 活动 都 与 利 益 相 关 ,都 是 为 着 某 一 利 益 而 进 行 的 。 。 政 府 利 益 是 随 着 国家 和 政 府 的 产 生 而 逐 渐 形 成 起 来 的 , 从 政 府 及 其 成 员 的 双 重 角 色 来看 政 府 利 益 是
3、由 人 民 利 益 、 政 府 组 织 的 利 益 及 其 成 员 的 个 人 利 益 共同 构 成 的 复 杂 综 合 体 无 论 政 府 还 是 政 府 官 员 , 他 们 都 具 有 双 重 角色 ,一 方 面 ,政 府 作 为 代 理 人 ,依 然 履 行 着 社 会 管 理 的 职 能 ,担 负 起 维护 和 增 进 人 民 利 益 的 贵 任 另 一 方 面 ,政 府 有 其 自 身 的 利 益 需 求 ,它 是统 治 阶 级 意 志 的 体 现 ,是 维 护 统 治 阶 级 的 工 具 因 而 政 府 利 益 可 以 说具 有 相 当 大 的 复 杂 性 ,它 是 一 个 多 层
4、 次 、 多 维 度 的 综 合 体 。一 、 政 府 利 益 及 其 构 成众 所 周 知 ,作 为 一 个 相 对 独 立 的 社 会 行 为 组 织 ,政 府 的 产 生 、 存 在的 目 的 是 为 了 公 共 利 益 、 公 共 目 标 、 公 共 服 务 以 及 创 造 具 有 公 益 精 神的 意 识 形 态 等 政 府 作 为 这 些 目 标 的 实 现 手 段 之 一 ,必 须 保 护 国 家 安全 ,提 供 社 会 福 利 以 及 保 护 国 民 财 产 等 等 。 所 以 说 ,政 府 的 公 共 性 是它 的 第 一 属 性 ,政 府 因 公 共 目 标 和 公 共 利
5、 益 而 设 立 ,政 府 是 公 共 利 益的 代 表 ,政 府 的 决 策 和 行 为 过 程 也 都 必 须 以 公 共 性 为 导 向 。 。 但 是 ,政府 并 非 总 是 为 着 公 共 目 的 而 存 在 ,政 府 在 实 现 公 共 目 的 的 背 后 隐 藏 着对 自 身 利 益 的 迫 求 政 府 除 了 理 所 当 然 地 代 表 公 共 利 益 之 外 ,也 会 在其 自 身 利 益 驱 动 下 而 做 出 种 种 行 为 ,因 而 政 府 利 益 也 是 客 观 存 在 的 。在 当 今 社 会 ,人 们 在 实 践 中 越 来 越 清 楚 地 认 识 到 ,政 府
6、是 社 会 多元 利 益 主 体 之 一 ,也 要 寻 求 自 身 的 最 大 利 益 所 谓 政 府 利 益 ,主 要 是政 府 机 构 中 存 在 的 一 些 非 全 社 会 的 、 非 全 国 整 体 的 、 具 有 排 他 性 的 特殊 利 益 ,政 府 通 过 行 使 公 共 权 力 而 获 取 这 样 的 利 益 ,是 政 府 额 外 追 求的 。 鉴 于 以 上 定 义 政 府 组 织 及 其 工 作 人 员 在 管 理 国 家 ,履 行 政 府 职能 ,行 使 公 共 权 力 的 过 程 中 对 满 足 自 身 生 存 和 发 展 的 各 种 资 源 的 占 有与 需 要 都
7、可 称 之 为 政 府 利 益 。 从 这 个 层 面 上 来 理 解 和 分 析 ,我 们 把 政府 利 益 分 为 正 当 利 益 和 不 正 当 利 益 两 部 分 。政 府 的 正 当 利 益 是 指 政 府 为 了 维 持 自 身 生 存 和 发 展 所 需 要 的 利益 这 是 通 过 正 当 和 合 法 的 途 径 实 现 的 ,不 超 过 一 般 利 益 集 团 需 求 水平 的 ,随 着 政 府 环 境 的 变 化 而 与 之 相 应 地 进 行 自 我 调 适 ,对 政 府 体 系发 展 有 积 极 作 用 的 政 府 利 益 从 这 个 意 义 上 来 说 ,政 府 组
8、织 及 其 成 员对 需 要 的 满 足 和 自 我 利 益 的 追 求 是 合 理 的 。 从 一 定 程 度 上 讲 ,没 有 利益 支 撑 的 公 利 行 为 是 难 以 稳 定 的 、 持 续 的 、 理 性 的 和 有 节 制 的 。 政 府及 其 组 成 人 员 的 利 益 追 求 能 够 转 化 为 推 动 经 济 发 展 的 动 力 ,从 而 在 实施 有 效 行 政 行 为 ,积 极 促 进 全 社 会 公 共 利 益 实 现 的 同 时 ,获 得 政 府 自身 利 益 的 满 足 。政 府 的 非 正 当 利 益 是 指 那 些 超 过 政 府 维 持 自 身 生 存 和
9、发 展 需 要而 膨 胀 的 那 部 分 利 益 。 主 要 表 现 为 各 级 政 府 的 利 益 、 部 门 利 益 以 及 政府 官 员 的 腐 败 。 它 的 实 现 对 社 会 进 步 和 政 治 发 展 具 有 破 坏 性 ,起 着 消极 作 用 。 中 接 下 来 本 文 将 重 点 探 讨 政 府 的 非 正 当 利 益 对 政 府 公 共 决 策的 影 响 。二 、 非 正 当 利 益 导 致 公 共 政 策 偏 离 公 共 性一 “ 的 中 昙 工 事 件 各 方 利 益 博 弃 及 原 因 分 析年 月 日 ,重 庆 市 出 租 车 发 生 罢 运 事 件 ,展 惊 全
10、国 ,它 真切 地 反 映 了 政 府 、 利 益 集 团 以 及 公 民 三 方 之 间 利 益 的 博 弈 以 及 政 府 决策 制 定 公 共 性 的 缺 失 ,究 其 主 要 原 因 ,主 要 有 以 下 儿 个 方 面出 租 汽 车 企 业 与 驾 驶 员 利 益 分 配 存 在 矛 盾 。 出 租 汽 车 公 司 对挂 靠 的 个 体 出 租 车 收 取 的 管 理 费 过 高 ,平 均 每 辆 出 租 车 每 月 收 取 管 理费 七 八 千 元 ,严 重 削 减 了 司 机 的 利 润 ,使 得 出 租 车 司 机 生 活 日 益 艰 难 ,只 能 基 本 维 持 生 计 。重
11、 庆 市 道 路 运 输 管 理 对 黑 车 整 治 不 力 ,导 致 黑 车 泛 滥 。 非 法 车辆 扰 乱 正 常 营 运 秩 序 ,据 反 映 ,重 庆 市 主 城 区 共 有 两 三 千 辆 违 法 运 营的 “ 黑 车 ” ,这 些 “ 黑 车 ” 长 期 与 出 租 车 抢 生 意 ,严 重 扰 乱 了 客 运 市 场 秩序 。此 外 ,出 租 汽 车 租 价 结 构 不 合 理 ,等 时 费 用 过 低 以 及 “ 加 气 难 ” 现象 未 得 到 彻 底 解 决 也 是 其 中 的 主 要 原 因 。 以 上 的 原 因 让 我 们 知 晓 了出 租 车 行 业 大 的 矛
12、盾 所 在 且 了 解 了 出 租 车 司 机 利 益 诉 求 ,但 是 这 种业 己 存 在 的 “ 矛 盾 ” 日 积 月 累 却 总 未 能 得 到 及 时 化 解 ,遂 而 激 起 民 愤 ,被 出 租 车 司 机 以 罢 工 形 式 表 现 出 来 。二 非 正 当 利 益 导 致 公 共 决 策 公 共 性 偏 离出 租 车 罢 工 事 件 是 转 型 期 我 国 社 会 生 活 发 生 的 不 良 问 题 的 体 现 ,这 种 现 实 情 节 反 映 出 ,我 国 政 府 在 制 定 决 策 过 程 中 仍 然 存 在 决 策 不 当的 问 题 ,使 公 共 决 策 偏 离 公
13、共 性 的 原 则 根 据 詹 姆 斯 布 坎 南 的 公 教选 择 理 论 , 政 府 作 为 公 共 利 益 的 保 证 人 , 其 作 用 是 弥 补 市 场 经 济 的 不足 ,并 使 各 经 济 人 所 做 出 决 定 的 社 会 效 应 比 政 府 干 预 以 前 更 高 ,否 则 ,政 府 的 存 在 就 无 任 何 经 济 意 义 。 。 但 政 府 决 策 往 往 不 符 合 这 一 目 标 ,它作 者 简 介 管 博 佳 ,东 南 大 学 人 丈 学 院 行 政 甘 理 专 业 研 究 生衫 俊 ,华 中 科 技 大 学 社 会 学 专 业 研 究 生并 不 必 然 地 反
14、 映 和 维 护 社 会 公 共 利 益 ,反 而 可 能 通 过 行 使 公 共 权 力 而获 取 非 公 共 利 益 以 外 的 收 益 ,即 它 仅 仅 是 为 满 足 自 身 过 度 膨 胀 的 利 益需 求 而 进 行 的 公 共 决 策 ,利 用 其 在 社 会 分 工 中 获 取 的 特 殊 地 位 和 权 力来 谋 取 额 外 的 、 不 应 得 到 的 利 益 ,即 非 正 当 利 益 。 它 的 具 体 表 现 主 要 有首 先 ,政 府 自 身 利 益 膨 胀 是 最 重 要 的 表 现 。 虽 然 我 国 现 行 制 度 规定 了 各 级 政 府 和 政 府 职 能 部
15、 门 以 及 公 务 人 员 的 职 责 权 利 ,但 是 政 府 在公 务 活 动 中 作 为 管 理 者 往 往 掌 握 着 大 量 权 力 ,使 得 政 府 获 取 非 正 当 利益 成 为 可 能 ,若 渗 透 到 政 府 的 行 为 中 ,就 会 影 响 政 府 行 为 的 公 益 性 。政 府 也 是 经 济 人 ,存 在 自 利 性 ,也 会 追 逐 自 身 利 益 的 最 大 化 在 出 租车 事 件 中 ,司 机 的 力 量 是 弱 小 的 ,如 果 政 府 不 以 司 机 们 这 样 的 弱 势 群体 的 利 益 为 出 发 点 ,反 而 以 权 谋 私 ,全 然 不 顾
16、民 众 的 利 益 ,则 政 府 的 不正 当 利 益 就 会 大 大 增 加 ,破 坏 公 共 决 策 的 合 理 性 和 公 共 性 。其 次 ,非 正 当 利 益 致 使 政 府 与 垄 断 集 团 关 系 暖 昧 。 一 些 具 有 行 政垄 断 性 质 的 行 业 垄 断 比 如 电 力 、 通 信 等 行 业 的 垄 断 、 地 方 保 护 主 义主 要 针 对 地 方 的 公 共 政 策 而 言 ,并 由 此 而 导 致 的 公 共 利 益 在 行 业 、地 区 间 的 分 配 不 均 也 是 当 前 我 国 在 政 策 制 定 中 偏 离 公 共 性 的 突 出 表现 。 城
17、市 出 租 车 运 营 体 制 是 一 种 垄 断 的 体 制 ,是 一 个 暴 利 领 域 ,出 租车 是 特 许 经 营 的 ,但 是 特 许 经 营 根 本 没 有 经 过 公 开 听 证 ,没 有 征 得 公众 同 意 ,其 实 质 意 义 无 非 是 准 入 歧 视 ,排 挤 个 体 司 机 ,把 出 租 车 市 场 变成 权 贵 独 占 的 市 场 出 租 汽 车 企 业 属 于 利 益 集 团 ,它 纯 粹 是 一 个 人 为制 造 出 来 的 “ 食 利 ”阶 层 ,缺 乏 服 务 和 管 理 居 于 最 底 端 的 出 租 车 司 机则 完 全 丧 失 市 场 主 体 地 位
18、 ,只 能 为 出 租 车 公 司 打 工 ,忍 受 高 额 的 盘 剥 。而 且 政 府 一 旦 形 成 ,其 内 部 的 官 僚 集 团 便 会 有 自 身 的 利 益 ,这 可 能 导致 政 府 的 变 异 ,如 大 量 滋 生 寻 租 与 腐 败 现 象 等 等 ,与 利 益 集 团 相 互 勾结 ,就 会 严 重 损 害 出 租 车 司 机 这 些 弱 势 群 体 的 利 益 。 另 外 ,在 重 庆 出租 车 事 件 中 ,政 府 缺 乏 建 立 正 常 劳 资 利 益 博 弈 机 制 ,从 而 造 成 了 逼 迫劳 方 选 择 罢 工 这 种 事 倍 功 半 一 举 多 损 的
19、利 益 博 弈 方 式 的 表 达 诉 求 ,也没 有 真 正 调 和 好 司 机 和 出 租 车 公 司 的 双 方 的 利 益 分 配 。最 后 ,政 府 机 制 不 完 善 ,政 府 “ 缺 位 ” 不 作 为 政 府 是 为 市 场 经 济服 务 的 ,市 场 经 济 的 完 善 也 需 要 政 府 的 宏 观 调 控 。 但 是 政 府 在 监 管 上缺 乏 足 够 的 作 为 ,使 得 黑 车 泛 滥 ,整 治 不 力 。综 上 所 述 ,就 我 国 现 阶 段 的 实 际 情 况 来 看 ,市 场 经 济 体 制 还 很 不完 善 ,政 府 职 能 转 变 和 机 构 改 革 仍
20、 未 有 实 质 性 的 突 破 ,因 而 政 府 利 益 ,尤 其 是 政 府 非 正 当 利 益 的 扩 张 仍 具 有 相 当 大 的 潜 在 空 间 政 府 非 正当 利 益 一 旦 膨 胀 就 意 味 着 政 府 自 控 能 力 的 下 降 , 一 旦 政 府 管 不 好 自身 ,则 难 以 管 好 社 会 。 当 政 府 的 自 利 性 扩 张 到 政 府 出 现 腐 化 和 变 质 ,最 终 导 致 政 府 管 理 和 控 制 社 会 的 能 力 退 化 之 后 ,将 会 与 全 社 会 的 公 共利 益 背 道 而 驰 ,给 国 家 和 人 民 造 成 重 大 的 损 失 。三
21、 、 消 除 政 府 非 正 当 利 益 ,防 范 其 对 公 共 决 策 的 影 响根 据 对 前 面 政 府 利 益 的 分 析 ,我 们 应 该 正 确 对 待 政 府 利 益 ,对 于正 当 利 益 可 以 提 倡 ,使 之 成 为 政 府 有 效 作 为 的 激 励 因 素 ,但 对 于 非 正当 利 益 应 该 坚 决 遏 制 。一 搞 好 利 益 的 综 合 平 衡 ,促 进 社 会 公 正公 共 决 策 是 一 个 社 会 公 共 资 源 的 分 配 过 程 ,也 是 一 个 社 会 公 共 利益 的 调 节 过 程 。 由 于 社 会 公 共 资 源 的 稀 缺 性 ,不 可
22、 能 满 足 社 会 一 些 成员 对 它 们 的 需 求 ,公 共 权 威 就 有 必 要 通 过 公 共 决 策 手 段 来 协 调 和 整 合社 会 各 方 面 的 利 益 ,最 大 限 度 地 促 进 社 会 资 源 的 公 平 分 配 ,调 动 社 会各 方 面 的 积 极 性 。 。 因 此 ,在 公 共 决 策 的 制 定 和 执 行 活 动 中 政 府 应 当通 过 对 社 会 利 益 状 况 的 认 定 和 决 策 利 益 与 代 价 的 分 配 来 搞 好 社 会 利益 的 综 合 平 衡 在 重 庆 出 租 车 事 件 中 政 府 可 以 在 出 租 车 协 会 机 构中
23、 ,建 立 出 租 汽 车 驾 驶 员 分 会 ,出 租 车 驾 驶 员 免 费 参 加 且 不 缴 会 费虽 然 从 属 出 租 车 协 会 ,但 驾 驶 员 分 会 可 以 就 权 利 诉 求 利 益 冲 突 等 直 接与 出 租 车 协 会 对 话 。 比 如 “ 板 板 钱 ” 、 保 险 等 ,的 哥 的 姐 今 后 可 通 过 出租 汽 车 分 会 以 集 体 方 式 跟 老 板 商 谈 。 也 就 是 说 ,政 府 可 以 建 立 正 常 劳资 利 益 博 弈 机 制 ,促 进 双 方 共 燕 ,以 实 现 利 益 均 衡 博 弈 的 最 佳 结 果二 政 府 部 门 和 政 府
24、 官 员 的 利 益 要 始 终 服 从 和 服 务 于 人 民 的 利益我 国 政 府 从 性 质 上 讲 是 人 民 的 政 府 ,但 是 由 于 还 不 可 能 完 全 实 现人 民 直 接 参 与 管 理 社 会 各 项 公 共 事 务 ,加 上 社 会 各 级 政 府 机 构 也 有 其自 身 的 利 益 需 求 ,某 些 政 府 官 员 也 可 能 存 在 官 僚 主 义 以 及 权 力 滥 用 的情 形 ,因 此 ,并 不 能 完 全 排 除 一 定 的 政 府 部 门 和 政 府 官 员 的 利 益 与 社会 公 众 利 益 发 生 冲 突 的 情 况 。 此 时 ,必 须 贯
25、 彻 以 社 会 公 众 的 利 益 为 爪的 原 则 ,公 共 政 策 要 始 终 服 从 和 服 务 于 社 会 的 需 求 ,服 从 和 服 务 于 社会 公 众 的 利 益 。 特 别 是 社 会 中 的 弱 势 群 体 ,则 更 应 该 加 强 和 保 护 因此 ,政 府 无 论 是 为 他 们 提 供 公 共 产 品 ,还 是 制 订 实 施 公 共 政 策 ,均 应 最大 限 度 地 反 映 他 们 的 这 些 利 益 诉 求 ,代 表 他 们 现 实 利 益 和 长 远 利 益 ,并 通 过 制 度 、 政 策 、 法 律 等 一 系 列 “ 偏 袒 性 ” 的 有 力 援 助
26、 ,使 他 们 在 与 强势 集 团 地 位 并 不 平 等 的 博 弈 中 ,迅 速 地 成 长 起 来 ,使 广 大 弱 势 群 体 的基 本 利 益 获 得 最 大 程 度 的 保 护三 完 善 政 府 利 益 的 约 束 机 制现 代 政 府 都 主 动 或 被 动 ,显 性 或 隐 性 地 设 置 了 利 益 限 度 和 约 束 。当 前 ,我 国 完 善 政 府 利 益 约 束 机 制 应 加 强 政 府 利 益 的 法 律 约 束 、 行 政约 束 、 社 会 约 束 以 及 道 德 约 束 此 外 还 要 完 善 利 益 激 励 机 制 一 方 面建 立 政 府 工 作 人 员
27、 的 利 益 奖 励 机 制 ,对 政 府 工 作 人 员 的 合 理 利 益 迫 求的 行 为 和 方 式 给 予 应 有 的 肯 定 、 表 扬 和 物 质 刺 激 另 一 方 面 应 建 立 和推 行 政 府 绩 效 评 估 制 度 。四 应 该 始 终 坚 持 公 共 政 策 的 “ 公 共 ” 原 则公 共 政 策 的 公 共 利 益 价 值 观 ,不 仅 涉 及 公 共 决 策 制 定 与 执 行 的 公共 利 益 导 向 问 题 ,还 涉 及 社 会 资 源 配 置 的 客 观 效 果 问 题 。 因 此 ,必 须改 变 计 划 经 济 体 制 下 公 共 决 策 制 定 与 执
28、 行 的 “ 政 府 中 心 ”模 式 积 极 推行 公 共 政 策 的 社 会 化 战 略 ,将 政 府 的 公 共 政 策 严 格 限 制 在 必 要 的 公 共领 域 。 形 成 政 府 与 社 会 共 同 决 策 的 “ 合 作 ” 决 策 模 式 ,以 提 高 公 共 政策 的 有 效 性 ,最 大 限 度 地 促 进 社 会 公 共 利 益 的 实 现 。注 释 周 平 利 益 矛 盾 、政 治 协 调 、 稳 定 发 展 杜 会 科 学 论 丛 云 南 人 民 出 版 社 卯 年 版 陈 庆 云 主 编 公 共 政 策 分 析 北 京 大 学 出 版 社 以 场 年 版 杨 丽 丽 我 国 公 共 政 策 制 定 过 程 中 的 政 府 利 益 分 析 天 水 行 政 学 院 学 报 田 , 南 方 周 末 的 年 第 期 丁 煌 著 西 方 行 政 学 说 史 武 汉 大 学 出 版 桂 加 , 年 版 林 子 英 政 府 利 益 论 广 东 社 会 科 学 夕 蚁 王 国 红 试 论 政 策 执 行 中 的 政 府 利 益 桂 海 论 丛 田 赵 成 根 民 主 与 公 共 决 策 研 究 哈 尔 滨 黑 龙 江 人 民 出 版 社 创 刃 年 版
