1、12015 年土地政策评述与 2016 年展望2015-12-29 来源：中国土地勘测规划院2015 年是稳增长、调结构的紧要之年。适应经济新常态，2015 年土地政策在继续强化耕地保护和节约用地的前提下，更加注重服务社会经济发展，出台了一系列有关稳增长、调结构的用地政策。同时，更加强调土地治理能力的提升，进一步推进了不动产统一登记、农村土地制度试点改革及法制国土建设。一、2015 年主要土地政策回顾（一）土地利用规划计划政策2015 年土地利用规划计划政策主要是在以往政策实施的基础上，一是进一步推进了土地利用总体规划完善调整；二是持续推进“多规合一” 和城市开发边界划定试点探索；三是进一步强
2、化土地利用计划管理。（二）耕地保护政策2015 年中央 1 号文件进一步强调了耕地保护工作，提出了永久基本农田划定、实施高标准农田建设规划、提升耕地质量行动、推进剥离耕作层土壤再利用，以及国家重点水利工程建设项目的征地补偿与耕地占补平衡政策调整等一系列任务。落实中央国务院的要求，2015 年耕地保护政策重点：一是进一步严格耕地占补平衡制度。二是持续推进永久基本农田划定。三是防范农地“非农化”、 “非粮化”。（三）节约集约用地政策2015 年节约集约用地政策是在以往制度框架的基础上，逐步转向细化完善、强调政策支撑作用发挥、注重业务全流程规范管理等。具体表现为：一是鼓励盘活利用存量土地；二是开展低
3、效工业用地调查清理；三是规范节地评价考核制度体系。（四）不动产统一登记政策2015 年不动产统一登记在以往制度建设的基础上，重点在登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一” 的要求下，进一步完善了政策。一是推进市县级职责整合；二是启用统一的不动产登记簿证样式；三是不动产权籍调查技术方案（试行） ） 颁布实施；四是推进不动产登记信息平台建设。2（五）房地产市场调控及保障性安居工程用地政策3 月份国土资源部与住房城乡建设部联合下发了关于优化 2015 年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知 ，规定了当前房地产开发用地及保障性安居工程用地政策。一是合理安排住房及用地供应规模和结构
4、；二是统筹保障性安居工程建设用地政策。（六）支持产业和经济发展的用地政策2015 年落实中央稳增长、调结构、惠民生的总体要求，国土资源部等部委制订的一系列支持产业和经济发展的用地新政策。一是支持新产业新业态发展用地政策。9 月份国土资源部联合相关部委下发关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见 ；二是支持旅游业发展用地政策。11 月份国土资源部联合相关部委出台了关于支持旅游业发展用地政策的意见 ；三是其他方面包括支持铁路建设和支持休闲农业发展的用地政策。（七）农村土地制度改革试点启动在 2014 年中央政治局常委会审议通过关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试
5、点工作的意见的基础上，2015 年 2 月十二届全国人大常委会第 13 次会议通过了关于授权北京市大兴区等 33 个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定 ，使农村土地制度改革于法有据，获得了法律保障。7 月份，国土资源部审批通过了 33 个改革试点上报的改革方案，农村土地制度改革试点正式启动。（八）全面推进法治国土建设2015 年 8 份国土资源部发布了中共国土资源部党组关于全面推进法治国土建设的意见 ，提出到 2020 年，基本建成法制完备、职能科学、权责统一的国土资源管理体系，执法严明、勤政廉洁、敢于担当的国土资源管理队伍，法治统筹、公正文明、守法诚信的国土资源管理秩序。
6、二、2015 年主要土地政策评价总体来看，满足宏观经济发展与资源生态保护的需求，2015 年的土地政策更加注重保资源和保发展的能力建设，更加注重参与宏观调控的科学化和精准化，更加注重制度建设的系统性和可操作性，并且稳妥推进了农村土地制度试点改革，更好地发挥了土地政策在国家治理中的作用。3（一）土地政策成为国家治理不可或缺的重要组成部分土地是最基础的资源，承载了人类所有的社会经济活动，土地政策的制定完善直接关系到经济社会的发展和国家的长治久安。一方面，土地政策已逐步渗透到国家经济、社会、生态等治理体系中。另一方面，围绕现阶段国家治理现代化目标的要求，土地政策实施了一系列的改革和创新，其本质都在于
7、提升土地治理能力，进而促进了国家治理体系和治理能力的现代化。（二）多措并举、源头治理，强化土地管理保资源与保发展的能力长期以来， “保护资源、保障发展 ”是土地管理工作努力追求的双赢目标。2015 年面对保资源、稳增长的双重压力，国土资源部主动作为，多措并举，找准源头，持续发力，进一步提升了土地管理保资源与保发展的能力。一方面，通过实施土地利用总体规划完善调整和城市开发边界划定试点政策，推进基本农田划定和永久保护，进一步强化规划管控，实施源头治理，坚守了耕地和生态红线。另一方面，通过采取多种措施，包括提升土地审批效率、多渠道多举措提供用地保障、强化土地利用计划调控、出台支持政策、加大闲置土地清
8、理力度等，保障稳发展用地需求。（三）分类调控、因地施策，强调土地政策调控的科学化和精准化土地参与宏观调控，是我国在特定发展阶段基于特有的土地制度和特殊的国情作出的特殊选择。目前我国经济社会发展进入了新常态，这个阶段经济发展速度放缓，需要更加注重经济发展质量，对土地参与宏观调控提出了新要求。一方面，针对 2015 年房地产市场分化现象较为明显的现象，提出了要采取分类调控、因地施策的调控策略，突出了政策调控的针对性和差异化。另一方面，2015 年的土地利用计划更加强调服务于国家宏观经济发展需求，进一步规范了土地利用计划指标的下达和使用，强调了指标分配的差异性和针对性，有效保障了合理用地需求。（四）
9、统领全局、制度先行，注重节约集约用地制度的系统化建设转变土地利用方式、推进节约集约用地，是当前我国面临的各种土地问题中最根本、最迫切的任务，因此，国土资源部明确了要以节约集约用地统领土地管理全局工作，特别重视节约集约用地制度的系统化建设。2015 年在各项土地政策中，继续按照控制增量、盘活存量、优化结构、综合利用等要求来推动4节约集约用地。同时， 2015 年节约集约用地政策继续向系统化发展，在以往制度体系基础上，进一步提高政策的针对性，并细化、规范了节地评价考核制度体系。（五）系统设计、法律护航，审慎稳妥推进农村土地制度试点改革作为一项事关经济社会发展全局的重要改革，2015 年我国农村土地
10、制度改革试点工作在完成顶层设计、法律授权，以及 33 个改革试点实施细则和试点方案出台的基础上，正式进入了实施阶段。区别于以往的土地制度改革和试点，此次改革更加重视顶层设计，强调改革过程中的法律授权。一方面，通过系统的顶层设计，使改革目标方向明确，改革的内容统一，为今后法律的修改提供了坚实的基础。另一方面，通过法律授权，将改革纳入了法律的框架，扫清了试点探索构建城乡统一建设用地市场的法律障碍。三、2016 年土地政策展望展望 2016 年，国内经济下行压力依然较大，土地的保障任务仍然艰巨。土地政策在继续坚持最严格的耕地保护和节约用地制度的前提下，将重点围绕去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板
11、的经济任务，着力于统筹增量、挖掘存量、优化结构，持续为供给侧结构性改革发力，确保我国的社会经济始终沿着创新、协调、绿色、开放、共享的发展道路前进。（一）用途管制制度将得到进一步完善为实现建设用地总量控制和减量化管理，自 2016 年始，将在目前开展的“多规合一”和城市开发边界划定试点的工作基础上，逐步研究出台基于生态保护红线、永久基本农田红线、城市开发边界的国土空间治理和管控政策，进一步健全国土空间用途管制制度，在此基础上整合现有空间规划，构建新型的国土空间规划体系。（二）土地供应政策将得到进一步调整配合宏观经济供给端结构性改革，未来土地供应的方向为补短板，重点保障创新驱动发展战略、大力推进大
12、众创业万众创新，支持培育发展新产业、新业态发展用地；土地供应的重心将放在调控区域经济平衡、倒逼土地利用方式转型、引导土地利用结构优化、促进土地用途混合布局等方面；建设用地的结构优化、闲置用地处置、低效用地再开发将成为未来满足发展用地需求的主要5途径。（三）耕地保护和耕地占补平衡政策将进一步完善落实中央关于严格耕地保护及生态文明建设的要求，2016 年将会继续加大永久基本农田划定、保护和建设的力度，稳步推进土地整治工作。进一步深化管控性保护、激励性保护、建设性保护相结合的耕地保护机制。完善耕地占补平衡制度，耕地占补平衡将更加注重空间均衡、生态效应，探索建设占用耕地补充责任的多元化实现途径，推进补
13、充耕地的跨区域国家统筹。完善耕地保护目标责任考核机制。（四）土地领域的改革将更加重视多项改革协同推进选择一些区域开展系统性、整体性、协同性的全面创新改革试验，探索系统改革的有效机制、模式和经验是党中央、国务院对当前改革工作提出的新要求。2016 年，在重点实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度三项改革试点时，将更加重视相关土地制度改革之间的系统性和关联性，与土地相关的财税、金融领域的改革将协同推进。（五）与土地管理相关的国家立法将加快8 月份十二届全国人大常委会对立法规划作了调整，在调整后的立法规划项目中， 土地管理法修改被列为第一类项目，即条件比较成熟，将在本届人大任期内提请审议。
