1、政府失灵,Government failure,什么是政府？,政府是指在一国领域或管辖范围内通过政治或法律程序建立的、具有强制性和垄断权的、制定和实施公共政策的机构或单位，其主要职责是为社会大多数人提供非商业性公共服务。,数据与定义,中国约有4.7万个政府美国约有8.7万个政府新加坡只有1个政府,政府: 狭义公共部门广义公共部门还包括政府控制的机构例如中央银行,公共部门的规模,2007年：全国财政支出=4.65万亿全国财政收入=4.41万亿,不包括预算外资金税收减免社会保障国有企业分红(8000亿)政府债务2006年中央财政国债余额3.54万亿,公共部门还控制大量其它资源,土地、矿产和其它自然
2、资源拥有国有企业股份（资本）庞大的外汇储备,公共部门的结构,政体(纵向),联邦制20多个单一制中国最大,功能(横向),行政立法司法,私人部门与第三部门,私人部门,企业与个人(家庭)市场经济的基石,第三部门,非政府组织(NGO)最著名的是绿色和平组织,混合经济,私人经济,受市场机制引导生产私人物品,公共经济,受公共部门引导生产公共物品,公共部门的功能与特征,拥有公共权力提供公共物品制定公共政策,为何需要公共部门？,集体行动 合作收益规模经济 规模收益,合作收益,互利交易国家促进了大范围的合作收益国家也为零和博弈创造了机会,零和博弈,赌博战争有害的再分配例如腐败,实质是负值博弈,小结,现代经济是由
3、公共部门和私人部门构成的混合经济集体行动和规模经济解释了为何需要公共部门配置、稳定和分配是公共部门的三个基本经济职能,公共部门的经济作用,纠正市场失灵配置职能维持经济稳定稳定职能促进经济平等分配职能,政府失灵比市场失灵更危险,经济学家斯蒂格利兹论证过“市场失灵”（信息不对称）佛里德曼论证过“政府失灵”（官僚化的政府行为）“合谋博弈”的基本原理告诉我们：相互竞争着的专家以及供应商们，不论怎样谈判，都难以形成稳固的垄断联盟。正是基于“托拉斯”的内在不稳定性，一切市场都失灵的情景在经验世界里是难以想象的，故而几乎是不可能的。,权力对竞争性资源配置的扭曲作用，不再像市场失灵那样由于内在的不稳定性而难以
4、扩展成为普遍情况。恰恰相反，政治权力对经济资源的垄断，天然地具有一种收益递增效应。哈佛学者Schleifer认为：腐败所带来的好处，提供着政府官员为更大的腐败设置管理权力的激励，从而腐败意味着更大的腐败，“寻租”意味着无穷无尽的设租与寻租。,政府失灵比市场失灵更危险的原因是：政府失灵可以被腐败者的收益递增自动地扩展为政府的普遍失灵，而市场的普遍失灵在经验世界里几乎不可能出现。,定义：1. 政府由于对非公共物品市场的不当干预而最终导致市场价格扭曲、市场秩序紊乱，或由于对公共物品配置的非公开、非公平和非公正行为，而最终导致政府形象与信誉丧失的现象。 2. 政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府做
5、出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。,表现形式1. 政府政策的低效率，也即公共决策失误 公共决策主要就是政府决策，政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策。公共选择理论认为，政府决策作为非市场决策有着不同于市场决策之处。在政府决策中，虽然单个选择者也是进行决策的单位，但是作出最终决策的通常是集体，而不是个人，以公共物品为决策对象，并通过有一定秩序的政治市场（即用选票来反映对某项政策的支持来实现）。因此相对于市场决策而言，政治决策是一个十分复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失误。,“
6、政府失灵”的经典案例：经济适用房,存在的问题1、主管部门说 ：有些税费减免难以落实，成本难以控制，售价仍然偏高，有的几乎接近商品房;下达计划较迟，影响了建设开工面;少部分项目规划设计上存在着一些缺陷;在经济较发达地区普遍户均面积较大不符合国家规定，有的项目技术规范把关不严，达不到国家标准;项目普遍建在城郊结合部，区位上不占优势，在销售初期步履艰难;部分地区计划过大，房地产开发商意见较大。,2003年2月17日建办住房20035号 “关于对经济适用住房建设及管理情况进行综合调研的紧急通知”附件3：“网上关于经济适用住房有关问题择要”披露存在5方面问题。一、政策贯彻情况不佳。部分城市不落实土地划拨
7、、税费减免政策和控制价格等措施，致使经济适用住房价格优势不明显;部分城市担心影响城市建设资金来源，不重视经济适用住房建设，造成低价位住房短缺，满足不了中低收入家庭的住房需求;上海市目前尚未推行经济适用住房制度。部分城市，如合肥市等在2002年度未开发建设经济适用住房。二、总量不足与有效购买力不足并存。经济适用住房短缺，例如北京市的缺房户和城市内待迁居民甚至要连续几天几夜排队才能拿到认购房号。许多有需要的群众却无力购买经济适用住房，一项对北京、上海等5城市的居民调查显示，60%的人认为经济适用住房价格过高，主要原因是某些开发商把政府减免的部分税费算入住宅成本，还变相增加不合理收费。此外，建筑面积
8、过大、过度追求品质也是低收入者不敢问津的一个原因。三、“富人住进经济适用住房”现象愈演愈烈。富人取得经济适用住房的方式主要有直接购买、给有资格买经济适用住房的老百姓一笔补偿经费、从倒房者手中购买等。四、监督管理存在漏洞。一些城市尚无开发商招标机制，黑箱操作行为不断;部分开发商以经济适用住房名义取得划拨土地后，不按规定建经济适用住房，“严重扰乱正常土地市场秩序;“号贩子”利用网上注册认购楼盘之机高价倒卖认购房号，例如北京市回龙观天鸿园三期售楼现场倒卖认购号情况十分严重，号贩子动辄开价8000元、 1万元。五、部分经济适用住房质量不过关。开发商服务意识不强，物业管理跟不上。,2、媒体说：(1)违规
9、租售 北京。 2005年6月21日，新华网“京城经济适用住房暗访记:北京市房地产中介机构的调查数字显示，回龙观、天通苑两大经济适用住房社区内，房屋出租率已占全区租赁交易总量的78.8%。 统计显示，从2004年4月到2005年5月，回龙观住宅区个人出租房屋一年缴税就达到139.4万元。普通商品房小区的出租率在10%20%之间，经济适用住房出租粗略估算，回龙观、天通苑以及双惠小区、通惠家园、百环家园等经济适用住房小区的出租率肯定超过20%，在20%至25%之间，比商品房出租率高出一倍左右。南京市。据2009年11月5日中国之声央广新闻报道，秦淮区的大型经济适用住房小区汇景家园，1000多户人家的
10、小区，正在出租的房屋比比皆是。南京地区知名房地产网站House365上，汇景家园、银龙花园、春江新城等一批经济适用住房有大批可租房源信息，近一个月挂牌出租房源量高达好几百套。房产中介向记者透露，保守估计，南京已建成的20多个经适房小区，目前至少有千套房源在违规出租。郑州市。新闻1+1记者调查。2009年6月30日的大河报 “经适房禁租令几成空文”的报道，曝光包括兰亭名苑小区在内的经济适用住房存在着违规出租现象。重庆市。2009年6月，重庆市渝中区322套经适房交房才8个月，就已有一半左右被出租。,(2)标准违规全国最大的经济适用住房项目北京回龙观文化住宅区，出现大量闲置的“豪宅”。 郑州市。2
11、009年6月，郑州市须水镇西岗村经济适用住房项目用地，建起了联排别墅和两幢楼中楼。因为当地一名副局长“你(记者)是准备替党说话?还是准备替老百姓说话?”而闻名全国。(3)申请资格方面买卖房号。2007年1月12日中央电视台-经济信息联播，北京经济适用住房房号网上公开叫卖 最高炒至16万。北京“最牛身份证”、“最牛宝宝”。武汉资格证明六连号。 (4)质量问题杭州。据媒体披露：经济适用住房蓝桥名苑、辰秀嘉苑存在大量质量问题，蓝桥名苑八百套住房，有五百多套存在牆面和地面裂缝、铺装和粉刷空鼓、门窗鬆动、屋顶漏水、牆壁倾斜等问题;最离谱的是，每逢暴雨天气，屋内积水竟然达到七、八厘米深;当地老百姓感叹，如
12、此经济适用住房，还不如茅草棚。(5)弃购现象 位于成都市南郊的经济适用住房项目“天府名居”的售楼处门庭冷落，遭遇“买得起的没资格、够资格的买不起”的尴尬境地。,(6)需求大供应小贵阳。新华网贵阳频道反映。从2006年贵阳市经济适用住房供应情况来看，需求大供应小是造成经济适用住房“高烧”不退的重要原因。2006年，城区经济适用住房的供应在下半年出现青黄不接，经济适用住房销售量大幅下滑，广大工薪阶层的购房需求难以得到满足。(7)权力瓜分郑州。2006年6月13日上海证券报“经济观察：经济适用住房何以成为权力瓜分的盛宴”披露 郑州市“经济适用住房”龙鑫苑小区，拥有40%的绿化面积，有112个地下停车
13、位，最大楼间距27米，388套住房，最小的93平方米，大的是150平方米以上的复式住宅，均价1580元。126套被郑州市直某机关“团购”，另130多套被一家外地企业异地认购，购房者中，有人将房子加价10万元倒卖给“中低收入家庭”。(8)日常管理方面2005年 5月24日经济参考报以经济适用住房到底“适用”了谁为题报道说：排号难、审核松、富人化趋势明显等问题，使得原本为了解决中低收入家庭住房问题的经济适用住房在现实操作中走了样、变了味。,清华大学房地产研究所所长刘洪玉认为经济适用住房存在问题主要表现在：政府尤其是一些地方政府对于是否建设或继续建设经济适用住房犹豫彷徨，对于是否能执行好经济适用住房
14、政策缺乏信心;政策界限设置科学程度低、尤其是缺乏透明度;管理机构设置不完善、管理人员严重缺乏、管理手段比较落后;政府把过多的开发建设和分配管理责任，委托给了营利性房地产开发企业。 政府机构膨胀。北京为例。目前北京市申购经济适用住房所有环节由政府操办，实行三级审核、两级公示制度。根据北京市建委的资料，短短一年内，北京市从一个审核经济适用住房资格的窗口扩展到现在全市314个街乡镇全部设立住房保障审核窗口，工作人员近千名。 从总体上说，经济适用住房已经成为真正低收入家庭买不到也买不起的房。正是：权力和金钱同欢，不平伴弱者徒叹!,(二)原因探析 1、政策本身不赞同“经济适用住房制度出台的初衷是好的，政
15、策设计思路也是对的，问题只是出在操作层面。只要严格监管，按制度办事，就能堵住漏洞，克服现在经济适用住房制度推行中存在的问题。”的说法，赞同经济适用住房制度出台的初衷，但政策设计思路至少有以下问题。 (1)政策拖延国家从上世纪90年代中期就推出了经济适用住房政策，但直到2004年才颁布具体的管理办法，此前各地都在搞试点，很少有地方政府发布明确的实施办法。(2)定位模糊当前经济适用住房制度出现的各种问题根源在于政府对经济适用住房定位的模糊化，没有明确经济适用住房的适用对象到底是谁，相关的规章、制度也不健全。(3)不科学 缺少标准限制。如1999年，建设经济适用住房对户型标准、销售对象均未作出限制。
16、开发商从自身利益出发，什么样的户型好卖就建什么样的房子。供应对象范围过于宽泛、不合实际。北京市将经济适用住房的销售对象定为年收入0.5万-6万元的家庭，当时有一个不完全抽样调查，结果显示北京年收入6万元的家庭占总数的6%左右，高收入的不到1%，意味着93%的家庭属于经济适用住房的供给对象。,(4)产权悖论清华大学房地产研究所副所长季如进教授接受中国青年报记者采访时表示，经济适用住房政策存在一些偏差，一方面强调经济适用住房“有限产权”及不得出租等规定，另一方面又规定“对于购买经济适用住房满5年的，补交一定的土地收益后可上市转让或者取得完全产权”，使购买经济适用住房的住户有“包赚不赔”的保证，争相
17、抢购经济适用住房。(5)责任条款空洞这一点特别明显，表现为责任条款不清晰明确，主体含糊，没有具体明细规定，成为事实上的最无效力条款。至今虽然普遍违规，妇孺皆知，却极少有人因此担责，特别是无一政府工作人员因此担责。2、政府因素(1)地方财力弱如陕西榆林南北发展不平衡，由于南部六县财力较弱，符合申购条件的人很多，受财政支付能力等多种因素制约，不可能在短时间内解决所有的住房问题。(2)行政效率低经济适用住房建设的审批手续，涉及的管理部门多，手续办理繁琐，导致经济适用住房建设不能按时开工建设，影响工程的进度。,(3)行政不作为表现为虽有禁令和罚则，但是政府没有进行监管和真正处罚。如有些税费减免难以落实
18、，对大量普遍违规视而不见。(4)积极性不高据业内人士介绍，地方官员积极性不高是阻碍经济适用住房建设的主要因素。 影响财政收入。用地指标紧张。算社会账。 (4)行政违规 (5)体制问题：政绩考核体制。财政分配体制。集权决策体制。,3、社会因素从社会相关方的角度，在上述问题中得利者主要指社会强势阶层包括：有权人、有钱人、房地产开发商、中介、垄断集团等，因此在社会强势阶层垄断的社会背景下，经济适用住房成为强势阶层利益均沾方的集体分赃对象。有权人以权谋利、 有钱人以钱投资自不待言，仅说房地产开发商、中介、垄断集团。(1)房地产开发商、中介谋利他们主要通过“批发”经济适用住房和商品房之间巨大的差价作为生
19、财之道，以不同的手段拿来，再以自己设定的价格卖出去。(2)垄断集团2007年2月11日新华网记者调查发现。高收费。经济适用住房建设过程中，一些垄断地位的集团对经济适用住房的收费远高于市场价格，因为与普通商品住房相比，经济适用住房的选址相对比较偏僻，一般需要独立安装水、电、气等管网，而水、电、气等公司都指定自己的施工队伍，收费比市场上的价格高出许多。银行上浮利息。虽然人民银行对于经济适用住房的贷款有明文规定，要求各家银行贷款利息下调10%，但是商业银行很少给经济适用住房项目贷款，有的银行还要上浮利息。,4、原因小结：政府失灵以上虽然从政策、政府、社会三方面总结了我国经济适用住房出现种种问题的原因
20、，其实准确而言，归结为一个方面即政府足以。因为政策是由政府制定的、政策因素归结为政府因素，理由当然充分。社会因素归结为政府因素，乃是因为众所周知，我国最强势者当政府莫属，经济适用住房作为政府主导的项目，所有从社会相关方的角度，在上述问题中得利的社会强势阶层有权人、有钱人、房地产开发商、中介、垄断集团中，有权人是政府成员，垄断集团隶属政府，房地产开发商、中介要么是政府公司(国企)、要么由政府选择确定，有钱人也得与此项目直接或间接相关才算这里所言社会强势阶层中一员。因此我国经济适用住房政策出现种种问题的最根本原因，不在其它，乃在政府本身，即表现为政府失灵。,公共决策失误表现在以下几个方面： （1）
21、短缺或过剩。如果政府的干预方式是把价格固定在非均衡水平上，将导致生产短缺或者生产过剩。如果把价格固定在均衡水平之下，就会产生短缺。反之，则产生过剩。 （2）信息不足。政府不一定知道其政策的全部成本和收益，也不十分清楚其政策的后果，难以进行政策评价。 （3）官僚主义。政府决策过程中也许高度僵化和官僚主义严重，可能存在大量的重复劳动和繁文缛节。 （4）缺乏市场激励。政府干预消除了市场的力量，或冲抵了他们的作用，敢于就可能消除某些有益的激励。 （5）政府政策的频繁变化。如果政府干预的政策措施变化得太频繁，行业的经济效率就会蒙受损失，因为企业难以规划生产经营活动。,2. 政府工作机构的低效率 政府失灵
22、理论认为政府机构低效率的原因在于： （1）缺乏竞争压力。由于官僚机构垄断了公共物品的供给，没有竞争对手，就有可能导致政府部门的过分投资，生产出多于社会需要的公共物品；另一方面，受终身雇佣条例的保护，没有足够的压力去努力提高其工作效率。 （2）没有降低成本的激励机制，行政资源趋向于浪费。首先，官员花的是纳税人的钱，由于没有产权约束，他们的一切活动根本不必担心成本问题。其次，官员的权力是垄断的，由无穷透支的可能性。 （3）监督信息不完备。理论上讲，政治家或政府官员的权力来源于人民的权利让渡，因此他们并不能为所欲为，而是必须服从公民代表的政治监督。然而，在现实社会中，这种监督作用将会由于监督信息不完
23、全而失去效力。再加上前面所提到的政府垄断，监督者可能为被监督者所操纵。,3. 政府的寻租 “寻租是投票人，尤其是其中的利益集团，通过各种合法或非法的努力，如游说和行贿等，促使政府帮助自己建立垄断地位，以获取高额垄断利润。”可见，寻租者所得到的利润并非是生产的结果，而是对现有生产成果的一种再分配，因此，寻租具有非生产性的特征。同时，寻租的前提是政府权力对市场交易活动的介入，政府权力的介入导致资源的无效配置和分配格局的扭曲，产生大量的社会成本：寻租活动中浪费的资源，经济寻租引起的政治寻租浪费的资源，寻租成功后所损失的社会效率。另一方面，殉葬也会导致不同政府部门官员的争夺权力，影响政府的声誉和增加廉
24、政成本。公共选择理论认为寻租主要有三类：（1）通过政府管制的寻租；（2）通过关税和进出口配额的寻租；（3）在政府订货中的寻租。出租车,4. 政府的扩张 政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。对于政府机构为什么会出现自我膨胀，布坎南等人从五个方面加以解释：（1）政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张；（2）政府作为收入和财富的再分配者导致扩张；（3）利益集团的存在导致扩张；（4）官僚机构的存在导致扩张；（5）财政幻觉导致扩张。,诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯.M.布坎南等公共选择学派对西方现行民主制度，对国家和政府深表怀疑，正如布坎南所说：“公共选择理论以一套
25、悲观色彩较重的观念取代了关于政府的那套浪漫、虚幻的观念。公共选择理论开辟了一条全新思路，在这里，有关政府及统治者的行为的浪漫的、虚幻的观点已经被有关政府能做什么，应该做什么的充满怀疑的观点所替代。而且，这一新的观点与我们所观察到的事实更为符合。”,治理措施1、市场化改革。政府市场化改革就是引入市场竞争机制，功过市场竞争和交换制度的运作而不是完全依赖政府权威制度的运作来实行政府职能的调整。公共产品和服务市场化，政府职员雇员化。 2、分权改革。分权是解决组织官僚化的有效途径，能一定程度上克服行政低效、增加官员与公众获得信息的机会，使社会系统减少或免受政府决策失误的有效途径，在一定程度上可以矫正政府失灵。 3、厉行法制。克服政府行为的自利性，避免政府失灵的关键是对政府机关及其工作人员进行权力限制，建立法治政府。 4、促进公民的参与与监督。 5. 宪政改革 6. 引入竞争机制 7. 激励机制 8. 改革税制 9. 监督政府,政府与市场应当井水不犯河水,我国现在既存在政府“缺位”问题，又存在政府“越位”问题理想的局面是：市场失灵的部分由政府出面解决；市场能发挥作用的地方，政府尽量不要干预,
