从国际经验看城市土地增值收益管理.doc

1、从国际经验看城市土地增值收益管理2008.10.09 作者：田莉摘要：人类社会的飞速发展使土地的价值得到前所未有的体现。土地是如何增值的?增 值的收益如何分配? 这 些问题至今仍争论不休，莫衷一是。引起土地增值的因素很多，成因亦十分繁杂，导致土地增值管理政策的多元化和复杂性。自 19 世纪以来，世界各国已开始探讨并采用了很多不同的政策来应对这一问题。本文将对世界各国采用的相关政策，如土地税收、土地储备制度、土地再调整，土地产权设计等进行研究，指出它们的优缺点，并分析对我国现有的土地有偿使用制度下土地增值管理的启示。 关键词：土地产权；土地市场引言城市的增长或扩张往往伴随着城市土地的增值。尤其是

2、在城市化进程的加速阶段，城市土地增值的速度十分惊人，这是经济学家和社会学家在观察近几个世纪城市增长轨迹后得出的普遍结论。在我国，近年来随着土地有偿使用制度的实施，城市土地的价值得到前所未有的体现，充分利用土地价值获取城市建设所需的大量资金，已成为我国推进城市化进程的主要途径和手段之一。在这种情况下，如何充分提高土地利用的效益，使土地增值的收益得到合理的分配，达到政府利用土地增值效益推进城市建设和公众福利及激发土地使用者的生产积极性、促进经济发展的双重目标，就成为我国土地管理和经济发展领域的重要课题。对土地价值理论最早进行研究的社会经济学家包括英国经济学家威廉配第(William Petty，1

3、6231687)，大卫 李嘉图(David Ricardo，1772-1823)和美国社会经济学家亨利 乔治(Henry George，1839-1897)等。其中乔治关于土地的 论断，被认为是影响最为广泛的土地增值管理理论。在 1879 年出版的不朽名著进步与贫穷中，乔治认为土地的价值之所以增加，是人口的集聚和生产的需求，而非某个人的劳动或投资引起的，因此土地增值的收益应归全社区所有。但由于人口不断增加引起地价不断上扬，人们对土地增值收益的预期也越来越高，轻易不肯出让土地，导致严重的土地囤积问题，地价进一步上涨，生产因此停滞。土地的垄断者集聚了大量的财富，而没有获得土地的人不得不忍受贫穷与饥

4、饿。生产的衰退与贫富差距的日益扩大直接导致了 19 世纪末期西方世界的工业衰退。虽然对乔治论断的争议颇多，但他关于土地价值的论断，在西方世界影响十分广泛，如澳大利亚、新西兰在土地政策上都被称为乔治主义国家。马克思在批判地继承这些理论的基础上，发展了地租理论。马克思批判了某些资产阶级经济学家认为地租是自然对人类的赐予的观点，指出“地租来自社会，而不是来自土壤”。他还对土地所有权进行了分析，指出“地租是土地所有权在经济上实现其价值的形式” ，“土地所有权本身已经产生地租”。 马克思认为地租来源于超额利润，是 对社会生产关系的反映，因此制度在地租分配中至关重要。综上所述，可以看出对土地增值收益的管理

5、和分配无论在政治还是经济方面都是十分敏感的话题，因为它直接体现了政府与土地使用者的关系。多数情况下，土地产权的安全性是政府通过一系列的法律条款如土地使用条例，土地税收等来确定的，因此政府在界定土地增值收益的分配时无疑会倾向于自身利益，但政府在界定土地产权时并不能随心所欲。一方面，在不同的发展阶段，政府有自己的目标和政策；另一方面，政府必须考虑到土地使用者的利益，不能挫伤了土地使用者的积极性，从而影响经济增长。因此，在土地增值收益的管理中，政府必须平衡自身与土地使用者之间的关系以促进土地市场的公平与效率。1 土地增值收益管理的复杂性和重要性土地增值收益管理政策的复杂性与引起土地增值因素的多元化不

6、无关系。土地的增值至少可以由以下 5 个因素引起：(1)城镇的拓展引起土地区位的变化；(2)人口的增加引起土地价值的增加；(3)土地使用条件的变化，如容积率的增加等：(4)公共基础设施的建设；(5)土地拥有使用者的投资。从理论上讲，土地拥有使用者应获得由于他们的投资而引起的土地增值收益；政府和社区则应获得由于城市扩展和公共设施投资等引起的土地增值收益。但在现实生活中，分离由于不同原因引起的土地增值收益以及政府、社区和土地使用者应获取多少收益十分复杂，在某些情况下甚至完全不可行。此外，任何一 项土地增值政策涉及到的成本都相当高昂，它的成本主要包括：(1)产权定义成本政府需要对土地使用者所有者的权

7、利和责任进行详细定义(包括立法成本) ；(2)协商成本一一政府就土地增值的收益分配和土地使用者所有者协商的成本；(3)测量、运营管理成本包括完善的地籍系统，土地业主权益登记系统，高效廉洁的政府管理机构和估价师等。(4)实施成本一一包括土地增值收益的收取和分配，土地使用者所有者如对收益分配不满引起的诉讼成本等。不同管理政策的成本将在下文作详细说明。即使涉及土地增值收益获取和分配的政策相当复杂且昂贵，但如果忽视这一问题将对土地市场带来负面影响。其一，会加剧土地市场的不公平。如果政府不能对由于政府和社区行为受益的业主进行征税，本应属于政府和社区的收益就会流向这些使用者；同时，如果政府不对由于政府和社

8、区行为受害的业主进行补偿，就会挫伤土地使用者的投资积极性，对土地市场的发育不利。其二，会削弱政府投资建设公共设施的能力。通常情况下公共设施建设的成本十分高昂，建成后往往会引起某些土地的增值；如果政府忽视了收取这些外部收益。无疑会加重公共设施投资的负担，影响政府的投资能力。因此，关键并不是政府是否应关注土地增值的问题，而是政府应采取什么政策来获取土地增值的收益，同时又不影响土地使用者的积极性。换言之，一方面政府应从土地增值中受益，但另一方面必须保证市场正常运转。正如英国 1972 年的 Cmnd.5124 报告中提出的那样：“我们不应把这些问题看成是政府与土地业主之间的冲突，而应在两者之间寻找一

9、种平衡政府在修建公共设施如学校、道路等时无疑具有征地的绝对权力，但同时亦必须充分考虑受影响业主的利益，使公众利益的成本不至于仅仅由个别人集团来承担”。2 世界各国的土地增值收益管理政策各国对如何分配土地增值的效益，采取了多元化的措施。如美国在 1960 年代之前对土地增值收益的分配漠不关心，如果土地价值由于公共设施的建设而升值，增值收益就可归幸运的业主所有；同样，如果土地由于规划变更导致价值下降，土地所有者也得不到补偿。过去的 20 多年来，由于联邦和州政府压缩了对地方政府的财政拨款，地方政府不得不开始征收“开发影响费” ，以增加地方的 财政收入，回收一部分公共设施建设的成本。英国则以处理土地

10、增值收益上的多变政策而闻名；荷兰和瑞典以建立土地银行的方式来保证土地增值的收益归政府所有；韩国、日本和中国台湾的政府当局则运用土地再调整的措施来收取部分增值收益。土地产权的形式，如采用公共土地批租制度还是土地绝对所有权制度，也成为影响土地增值收益分配的重要手段。不同国家、城市所采取的形式迥异，每种方式均有自身的优缺点，下文将对它们进行详细分析。2.1 土地税收(Land Taxation)土地税收是迄今为止收取土地增值收益最重要和有效的手段之一。公共活动常会引至土地价值的升高，因此通过税收来回收部分土地增值的收益就显得十分必要。Hailer(1985)把土地税收划分为两种类型：一种是针对所有城

11、市土地收取的土地税，另外一种是针对特定情况下的土地增值收益进行评估并征税。其中包括以下几种类型：(1)物业 税；(2)土地增 值税；(3)基础设 施收费。土地税收被普遍认为是回收土地增值效益，分担基础设施建设投资的有效方式。征收土地税具有很多理论上的优势，但在现实操作中却存在很多问题。一般而言，增加新的税种在政治上往往不受欢迎，尤其是对受益的现有业主征税十分困难。如常见的由于地铁建设引起站点周围物业的增值，但如果对增值的物业进行征税就可能相当困难，受益的业主会认为是他们的投资眼光或运气导致了其物业的增值而不愿意纳税。地方物业年税是迄今为止使用最为广泛的税种，通常它是在周期性评估物业价值的基础上

12、收取的，为地方政府提供了稳定的收入来源。但很多学者，包括世界银行的经济学家(1993)认为物业税并不令人满意，其主要原因如下：(1)由于几乎所有居民都必须纳税，因此在政治上不受欢迎：(2)物业 税的评估相当繁杂，发展中国家可能不具备它要求的专业技能。此外，收取物业税的成本也相当高昂，需要建立全面的地籍资料并进行定期更新。如果物业税的税率较低，可能导致收取的物业税还不能涵盖这些成本。即使在发达国家，土地税收政策也是相当复杂和具有争议性的。如英国工党政府的纲领是防止土地自然增值的收益归土地业主所有，因此在 1948 年引入 100%的土地开发税(土地转让时收取)，此项税费的收取使得房地产市场几乎陷

13、于停滞状态。1952 年保守党政府上台后，全面废除了这一税费，使沉寂一时的房地产市场重新活跃起来，50 年代末 60 年代初，英国的房地产市场盛极一时，但同时房价地价飞涨，土地投机猖獗。1967 年。重新 执政的工党政府再次实行土地开发税，不过吸取 20 年前的教训将税率定在 40%，以达到增加政府收益和不挫伤土地业主积极性的双重目的。但由于评估和收取此税的成本过高，在 1972 年又宣告取消。美国的开发影响费也争议颇多，反对者认为它导致了房价的升高和穷人住房购买力的下降，对穷人的影响要远远超过富人。2.2 土地储备(Land Banking)土地储备指的是为了公共用途提前征用土地或大规模预征

14、未开发的土地用于未来的城市发展。另外，土地储备通过提供土地用于基础设施建设，可以影响未来城市发展的方向。通常，土地 储备发生于政府购买并不急需的土地，然后对土地进行改良，待土地增值后以较高价值卖给私人业主。也就是我们通常所说的将“生地 ”变为“熟地”的过程。土地预征具有很多明显的优势，如预征时的地价尚未上涨，因此有利于政府节约投资；政府在为项目选址时有更多的余地等。此外，土地储备还是导控城市发展、基础设施建设和土地利用规划最有效的手段。典型的代表是瑞典首都斯德哥尔摩。早在 20 世纪早期，斯德哥尔摩政府就利用银行贷款和皇室的拨款大量购买土地，到 1980 年代末期市政府已拥有全市土地的 74%

15、和所有未开发土地的所有权。斯德哥尔摩的土地储备制度对导控城市开发的进程起到了积极的作用，政府从土地储备中获得了大量收益并用于社会住宅的建设，改善了低收入者的居住状况。土地储备具有很多理论上的优势，但在许多发展中国家的实践却有很多问题。世界银行的经济学家 Shoup(1988)提出土地储备潜在的问题包括：(1)政府 购买土地预示着该区的地价可能上涨，有实力的开发商有可能跟进，使土地增值的收益部分流向开发商；(2)土地 储备要求大量的资金，政府可能面临金融风险，银行利率、运营管理成本等可能会高于土地增值的收益；(3)政府在 预征土地后可能发现另外的基地更适合公共设施的建设，但基于成本考量，政府往往

16、不会放弃原来选择的区位；(4)土地 储备的机会成本相当大，亦即用于土地储备的资金应用于其他用途或者会产生更多收益。迄今为止，土地 储备还只是在几个发达国家和城市中获得了成功，如瑞典和荷兰从 20 世纪初期就开始逐步引进土地储备制度，已积累了相当的经验，形成了完善的运作管理制度；新加坡和中国的香港在1960 年代也借鉴了土地储备制度用于市区再开发，取得了成功。2.3 土地再调整(Land Readjustment)土地再调整是对多千分散的土地业主拥有的土地进行整合，统一布置基础设施和公共设施，然后再返还原有业主部分土地的做法。广泛应用于人口和地价增长较快但政府缺乏足够资金用于公共设施和基础设施建

17、设的地区，如澳大利亚、韩国、日本、中国的台湾以及德国的部分城市。由于土地再调整在改善地块条件后返还了原有地块的相当一部分土地给业主，因此相对异地搬迁而言，更易为人接受。此外，和土地税收相比，它能使政府保留一部分土地用于公共设施的建设，从而更快地回收土地增值的收益。在内城高密度低收入住宅区的改造中，土地再调整尤其适用。尽管土地再调整有这样或那样的优势，并不意味着它可以广泛运用。土地再调整的成功需要一系列先决条件，如完整的地籍统计资料，业主权益登记信息，训练有素且公平的房地产估价师和管理人员，以及来自国家和地方政府的政策支持。由于土地再调整减少了原业主的用地，只有在该地块基础设施条件较差，而居民改

18、善地块状况的愿望比较强烈的情况下才有吸引力。更重要的是，用于再调整的地块必须足够大，使之可涵盖项目成本并将土地增值收益的一部分返还给原有业主。土地再调整潜在的一些问题也不能不引起人们的注意。复杂的技术问题涉及地籍的调查及统计，确定返还原有业主土地的比例，物业、地块价值的综合评估等；社会问题包括土地再调整常常引起该地区的低收入者居民被迫搬离，而中高收入者搬入的情况。在对原有业主分配调整后的土地也常面临是否公平的考验。其他问题还包括，政府采用了以回收部分土地补偿公共设施投资的方法，因此倾向于提高该地区的地价，使得政府的投资获得更高的收益。总而言之，土地再调整在一些城市的实践证明了它是一种行之有效的

19、回收土地增值效益和促进旧区改造的方法，但它能否成功应用取决于复杂的技术问题能否得以解决、土地业主的态度、地块的大小以及行政管理是否有效公平等。2.4 土地国有化(Land Nationalization)土地国有化的概念可追溯到 100 多年以前。1870 年约翰 穆勒意识到土地私有制中的种种不平等现象，倡导应由政府拥有土地未来增值的效益。他建议对英国所有土地的市场价值进行全面评估，未来土地增值的效益除了属于业主在上盖物业的投资引起的增值外，应全部归政府所有。阿尔弗雷德华莱士进一步发展了穆勒的思想。他分别于 1882 和1883 年出版了关于土地国有化的两本书：土地国有和为什么并如何实现土地国

20、有。在土地国有一书中，他设计了土地国有的框架：政府在补偿所有业主后征用所有土地，征用后的土地属政府所有，然后政府将这些土地批租给土地使用者收取租金，租金的评估建立在土地“内在价值 ”(Inherent Value)的基础上。土地使用者只能自己占有和使用土地。不能出售，遗赠和出租。在 为什么并如何实现土地国有一书中，华莱士认为从长远来看，政府应收购大量土地，然后精心设计土地出租体系，以收取土地增值的效益。亨利 乔治并不完全同意穆勒土地国有化的主 张， 认为那样会减少贫富差距，但势必以丧失经济发展为代价。因此，亨利强烈倡议将土地的私人所有转变为社会共有，但他并不鼓励政府没收所有土地，因为没收土地将

21、大大降低人们的生产积极性，对经济发展不利。亨利提出以单一的土地税种代替所有税种的形式，将土地增值的收益归整个社区所有。这样作的好处有：(1)简化行政管理，节约管理成本；(2)增加政府税收，增加的幅度要高于由于废除其他税种而减少的幅度：(3)抑制土地投机和垄断。对土地征税将促使土地业主提高土地利用的效率，增加产出，竞争引发地价下降，因而对经济发展有利。乔治将工业衰退完全归咎于土地垄断的观点，难免失之偏颇，把地租和罪恶等同起来的想法是片面的。尽管如此，乔治的观点仍具有重要意义。他在写作这本书的时候，正是美国西部土地投机盛极一时的时候。1785-1935 年期间，美国政府把近 23 的国有土地转售，

22、赠送给私人及私营机构。工业萧条期间。农业全面衰落。粮价暴跌、土地荒芜、农场破产，广大农民处于赤贫境地。土地投机者与立法部门勾结。牟取非法暴利。此外，土地投机导致高速公路、铁路延伸到人口稀少的地区，提高了地方政府的成本。因此，乔治在这种情况下提出征收土地单一税种的主张，认为人人都应有使用土地的权利，具有进步意义。1942 年英国的阿斯瓦特(Uthwatt) 报告被认为是目前为止以土地开发权国有化来实现土地增值收益管理和补偿最完整的分析报告之一。为了解决内城地价高昂、土地所有权零散的问题，它提出了一个“一劳永逸”的解决方案：即由政府向 现有的土地 业主支付补偿金额后统一征用土地的开发权，补偿金额由

23、政府制订。Uthwatt 爵士提出这一报告的出发点是控制土地投机，减少政府与公众之间的利益；中突，控制城市的发展。但这份报告招致了很多批评。Farrier 和McAuslan(1975)批评它只考 虑国家利益而置居民的利益和生活于不顾，他们认为这种倡议过于幼稚。最后英国政府考虑到该报告可能会招致强烈反对，对改善投资环境不利，最终没有获得通过。2.5 公共土地批租制度(Public Land Leasehold System)对土地产权的争论，几个世纪以来一直都是人们争论的焦点。迄今为止，在人类的发展史上，人们已经历过多种不同形式的土地产权。目前，世界各国存在的土地产权类型主要有三种：一种是公共

24、( 政府)所有，土地无偿使用，主要以采用计划经济体制的社会主义国家为代表，前苏联和 1987 年土地改革之前的我国均采用这种类型；二是土地私有化，土地产权称为绝对所有权或终身保有权(Freehold)。以美国为代表的多数资本主义国家采用此种类型；第三种是土地归政府所有，但政府以一定的使用年期将土地批租给个人和企业(Leasehold)。中国的香港、新加坡、英国的一些新城、斯德哥尔摩、檀香山，以及我国在1987 年土地改革后均采用此种类型。采用此类型的国家( 城市 1，多为人口众多而土地资源较短缺，其最主要的动机则是为了导控城市的发展，并为基础设施与公共设施的建设筹集资金。无疑，在土地 绝对所有

25、的情况下土地拥有者的投资积极性最高，但土地的绝对所有也常带来这样或那样的问题，尤其对地少人多，人口密度较高的城市并不适用。澳大利亚学者 Archer 于 1974 年对土地的绝对所有在英国和澳大利亚带来的问题进行了分析。如土地投机。公共设施投资短缺、土地所有者之间的冲突等，尤其在城市边缘地区这些问题更为突出。因此 Archer 提倡采用土地批租制度，其好处包括有利于增加公共设施建设和再开发投资，并使土地增值的收益为政府和社区所有，使征地程序变得简洁高效，但同时又避免土地国有化的极端。斯德哥尔摩、中国的香港、新加坡和堪培拉等城市或国家是采用公共土地批租制度成功的典范。它们的实践表明公共土地批租制

26、度带来的好处包括：(1)控制土地投机，使土地增值的效益归政府所有；(2)政府可控制城市开发和发展，并更易推进公共设施的建设；(3)可以预留大量土地用于城市未来的发展；(4)政府可控制地价，并在地价不合理高涨时抛售土地以降低地价。公共土地批租制度最大的挑战来自于政府管理机构的能力和对土地市场变化的敏感程度。如果缺乏一个高效廉洁的政府，公共土地批租制度就无法实现土地市场的效率与公平。2.6 其他增值收益管理政策(1)公共 设施配套(Exactions on Development Permission)由政府行为引起的土地增值收益主要有两种：一是由于政府给予规划许可条件引起的土地增值收益；二是由政

27、府提供配套公共设施引起的土地增值收益。公共设施配套要求主要针对第二种土地增值形式。在 1960 年代初期，美国开始将要求提供开发所需的配套公共设施( 包括开敞空间。学校，基础设施等)作为开发商 获得开发许可的条件之一，以减轻地方政府在提供公共设施方面的巨大财政负担，地方政府逐步将针对特定地块的公共配套设施要求扩展到所有开发项目。如果开发商不在开发地块内提供公共设施。则必须交纳一定的配套费用。公共配套要求被证明是行之有效的土地增值收益管理手段之一，但在实施过程中也遇到一些问题，如来自开发商的反对。由于提供配套设施的负担越来越重，而相关的法令很少指明哪些设施可以成为配套设施，很多开发商开始借助法律

28、来对抗开发条件中的配套设施要求，因而引发越来越多的诉讼。有些开发商被要求提供的配套设施超过开发地块自身的要求，理论上他们应获得一定的返还金额，但这种评估可能比较复杂。目前，开发影响费已逐步成为更受欢迎的土地增值收益管理手段。加拿大借鉴了美国的管理政策。不仅要求开发商建设并且要维护公共设施。(2)区划特 别评估征地补偿(ZSAFED：zoningby special assessment financed eminent domain)政府条例及规划许可条件的改变可能引起某些地块增值而另外一些地块贬值。在这种情况下，利用地块增值的收益来补偿受负面影响的地块，会使由于政府行为引起的土地价值的重新分

29、配更加合理。区划特别评估征地补偿是由美国的土地所有者发起的，其最大益处是将由区划条例引起的外部效应内部化，从而最大限度地减少政府补偿。不足之处是对各个地块价值变化的评估可能会比较昂贵和敏感。但总的来说，区划特别评估征地补偿在美国是一项较为综合和合理的增值收益管理政策。多年来，发达国家和发展中国家的政府采用了各种各样的政策来应对土地增值的问题，但很难达到共识究竟那些政策是行之有效的。事实上，由于土地增值政策相当复杂，没有任何一种政策是完美的，并且可以放之四海而皆准。3 对我国土地增值收益管理的启示3.1 我国土地增值收益管理的途径和手段1987 年我国建立了土地有偿使用制度，为政府收取土地增值收

30、益提供了良好的制度保障。此外，其他土地增值收益管理的途径和手段主要有三种：一是土地使用权出让费和土地税收；二是土地储备制度；三是公共设施配套要求。在土地有偿使用制度下，通过收取土地出让金，在租约期满时和土地使用条件发生更改时重新评估和收取地价，以及收取土地转让时的增值税，可将一部分土地增值的收益收归政府所有。但由于我国目前尚未建立起房地产年税体系，因此租约期内土地增值的收益多归土地使用者所有。如由于地铁修建引起沿线物业的增值，由于基础设施、空间环境改善等引起周边物业的增值，就无法归政府所有。同样地，由于政府行为引起的土地和物业的贬值，土地使用者也无法获得任何形式的补偿。这在一定程度上加剧了土地

31、市场的不公平现象。一方面，政府不得不承担公共设施建设投资的巨大成本，而使另外一些集团或个人搭便车；而另一方面，某些集团或个人却不得不承担本应由全社会担负的成本。这增加了土地市场的不确定性，对吸引投资不利。土地储备制度对增强政府宏观调控与公共设施投资能力，平抑地价，抑制土地投机等具有重要作用。自 1996 年上海成立全国首家土地储备机构以来，已相继有 250 多个城市成立了相应的机构。但目前土地储备制度的建立尚处于初级阶段，1990 年代初期的房地产热引起的土地批租无序的混乱现象也削弱了政府宏观调控能力，对土地储备制度建设带来负面影响。此外，目前我国还缺乏对土地储备的资金来源和运作，立法框架的研

32、究与实践有待进一步探讨与完善。要求开发商提供配套公共设施是我国目前常用的回收公共投资成本的形式之一。通过在土地使用条件中规定开发商必须提供的配套公共设施，为政府节约了大量的公共设施投资。此外，开发商不仅被要求提供一定的土地、资金用于公共设施的建设，还必须负责其维护。这种方式带来的问题主要包括：(1)公平问题。开发商提供的公共设施的数量主要是由其开发地块的大小决定的，但在某些区域，尤其是旧城开发地块，由于公共配套设施原本就比较短缺，因此即使是较小地块的开发商也不得不预留公共设施用地，造成开发成本的大幅上涨。政府在决定公共配套设施要求方面的自由裁量权较大，容易造成不同开发项目之间的不公平；(2)公

33、共设施的维护运营问题：公共设施的维护运营涉及的时间比较长，而开发商完成开发项目的时间一般在几年左右，因此由开发商来负责公共设施的维护运营往往产生很多问题。事实上，多数开发商倾向于交纳公共设施配套费，由政府统一建设管理的方式。这样可以有效地避免不公平等问题，但这又不可避免地涉及评估的问题。3.2 加强土地增值收益管理的建议(1)逐步建立完善的地籍管理和土地权益登记系统完善的地籍管理和土地权益登记系统，是土地管理和土地市场评估的基本依据。诚然。这一体系的建立需要较长时间，建立后还必须定期更新，成本较高，但这是土地市场发展的必然趋势。这一系统建立后，可极大地减少土地市场的外部负效应，对全面了解土地市

34、场的发展和开展土地评估具有重要意义。北美及欧洲的发达国家经过多年来的建设，拥有相当完善的地籍管理和土地权益登记系统。普通市民只需付极少的费用，就可查阅自己感兴趣的地块的详细资料，包括地块的权属状况、交易情况等。如英国在 2002 年通过了土地登记法，规定所有地块的交易必须以电子土地权属及权益登记系统（Rlectronic Conveyancing and Land Registration System)为依据，这大大便利了土地市场的管理，减少了交易咸本。目前英国 90%的土地已纳入这一系统。对发展中国家的土地市场而言，完善和准确的信息同样非常重要。但由于发展中国家缺乏相关的技能和经验，土地信

35、息的不完善往往阻碍了土地市场的健康发育。美国加州大学伯克利分校的 David D.Dowall 教授通 过对马来西亚。泰国和印尼等国家土地市场的分析研究，建立了“ 土地市场评估体系”(LMAs：Land Market Assessment)，对发展中国家建立土地信息系统具有指导意义。LMAs 能提供关于地价变化，熟地供应。土地现状和规划信息等信息资料，可用于指导；政府 规划与决策；评估政府政策对土地市场带来的影响；私人投资决策；建立以土地价值为依据的税收体系。同时，Dowall 教授对 LMAs 建立的步骤和方法、所需 资源、建立时间、成本等进行了详细的分析论证，并运用于曼谷和雅加达等城市的土

36、地市场分析，具有很强的指导意义。(2)加强 政府对土地一级市场的宏观调控能力对土地增值收益的管理很大程度上取决于政府对土地一级市场的宏观调控能力。政府如果能有效地控制土地一级市场减少多头批地，就可抑制土地投机与炒卖。同时通过税收和法令等对土地二级市场进行有效管理可使由政府行为产生的土地增值收益归公众所有。但政府必须充分预计到干预对土地市场产生的影响，避免出现政府干预过度影响市场运作即“政府失灵 ”的现象。如英国 1948 年引进的 100%开发税就是一个失败的教训。此外，严格控制土地批租量可能引起地价上扬，影响普通居民的住房购买力。总之政府利益并不总是和公众利益相一致在这种情况下必须协调好两者的关系，土地市场才能走上良性发展的轨道。(3)采用多种方式相结合的土地收益管理政策前文提到的各种土地增值收益的管理政策，均有其优劣势和不同的适用条件，我们单纯地照搬和移植并不能保证政策的成功实施。兼之我国城市众多各地的经济发展情况、人口密度等都不尽相同，因此宜结合自身情况，选择不同的政策组合；即使在一个城市内部不同项目之间，也可采用不同的策略如土地储备是全市性的政策，而土地再调整可针对内城较高密度地区的再开发项目。