1、政策工具研究类型学分析,分析框架,三、本文分析思路,萨拉蒙,萨瓦斯,奥斯本,一、分类研究的意义,二、学者们的研究综述,分类是选择、应用的基础,工具主义途径认为，为了使用恰当的工具将政策失败转化为政策成功，政策工具研究应区分工具间的属性和特点，了解特殊工具的内在作用机制，以便于辨别、提炼具有普遍适用性的工具，扩大其适用范围。政策工具分类的意义在于，分类总是要根据一定的规则来进行的，而这些规则正是根据工具之间的不同特性得出来的。正确的划分政策工具是正确地选择工具提供的前提，了解工具箱里面的每个工具的特点才能快速的，有效地选择工具，并结合实际的运用。,奥斯本和盖布勒的36支箭,特许经营、技术支持公私
2、伙伴关系 、信息公共部门之间的伙伴关系介绍推荐、半公半私的企业 志愿者服务、公营企业 有价证券、采购 后果费、保险 催化非政府行为、奖励 召集非政府领导人开会改变公共投资政策政府施加压力,建立规章制度和制裁手段 管制或放松管制 进行监督和调查 颁发许可证 税收政策 拨款补助贷款贷款担保合同承包,种子资金股权投资自愿者协会共同生产或自力经营回报性安排需求管理财产的出售、交换和使用重新构造市场,传统类,创新类,先锋类,简析,在传统性工具中更多的是涉及到非经济性质的任务，即使是涉及到经济性质的行为，政府在其中的主导性大，比如拨款、补贴、补助。 20世纪初美籍奥地利经济学家熊彼德系统地提出了创新的概念
3、，他认为创新是建立一种新的生产要素组合的生产函数，他明确的提出了“新的或重新组合的或再次发现的知识被引入经济系统的过程”称为创新。其中这个新组合中就包括了采用新的生产方式，实行新的企业组织形式。,如果我们套用熊彼德在企业中关于创新的论述，那么在政府工具中，这些创新性的工具因该是政府建立一种新的生产要素组合的工具，这些工具采用了公共物品提供的一种新的生产方式，实行了一种新的治理形式。这个推理正好能很好的解释这些创新性工具的特点。 在这些创新性工具中更多的采用了私营部门来提供公共物品和公共服务，政府则致力创建“掌舵型组织”。正如奥斯本自己所言“私营部门不擅长于上述第一份清单上列出的任务，但却能很好
4、地履行第二份清单上的任务。当任务是经济性质的，或者是属于投资导向的时候，私营部门比公营部门或第三部门有效得多。在效法别人的成功经验方面私营部门也更有效，因为有利可图会吸引投资者，并驱使私营公司去模仿它们的成功竞争者。”,萨瓦斯,在提出提供物品和服务的不同机制之前对物品和服务进行了分类。这里的逻辑联系可以这样理解，物品和服务是不同提供机制的对象，这些物品和服务的分类的结果在某种程度上就确定了政府和非政府机构在物品和服务提供中所扮演的角色。所以萨瓦斯在进行机制的分类之前介绍了两个重要的前提,前提一、通过在消费的竞争性和使用的排他性这两个纬度，我们可以将物品和服务进行分类,表一 依据内在特性划分的四
5、种物品,前提二、服务的提供、安排和生产,消费者直接获得或接受服务，他们的范围很广，可以是个人、私人组织、政府机构等。生产者和企业中的生产者的概念大体一致，他们直接组织生产、或者直接向消费者提供服务。在以往的政府管理理念中，生产者限制在政府机构，而在新的治理理念中，服务的生产这的外延扩大到了私人企业、非营利机构、市民志愿组织，有时甚至是消费者自己。服务的安排者是指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者。在一般情况下，安排者是政府机构，不过有时自愿组织或消费者自己也可以成为服务的安排者,表二 公共服务提供的制度安排,简析,在萨瓦斯的政策工具中，消费者、生产者、安排者极为重要。这三
6、个概念可以说是整个民营化的核心，是政府角色定位的基础。对于许多集体物品而言，政府本质上是一个安排者或者提供者，是一种社会工具，用来决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题。因此萨瓦斯根据物品和服务中各个类型的特点，结合各种工具的优缺点，进一步提出了萨瓦斯进一步提出了各种类型的物品适合的安排方式 。,胡德,胡德分类的前提是以信息的接收和信息对外部的影响力这两个控制为横轴， 以政府的四种资源为纵轴， 把整个工具分为八类。可以这样说胡德是从控制论的角度，首先将政府工具分为获取信息工具和影响社会工具，然后根据政府所拥有的四种资源“信息节点、财富、权威、组织” 再具体细
7、分。,表三 Government effectors,简析,在表三中，胡德是根据政府如何利用四种资源来影响外部世界 ，明确的说就是政府影响外部世界的工具。胡德认为，政府利用信息节点发布建议、游说；利用财富来开出政府支票；利用官员的正式判断、官方的权威来引导外部世界；利用组织能力的直接行动，进行处理。“在NATO表中，这四种类型的资源并不是完全独立于彼此的，他们在某种程度上是交叉的”。在应用层次，胡德分为一般层次和特殊层次。特殊是指工具是针对特殊的、制定的人群或组织或条款，例如针对退伍军人的政策。一般是指大范围地影响外部世界。,表四:Government detectors,简析,表四中胡德是根
8、据政府如何利用四种资源来获取信息的，简单的说就是政府获取信息的工具。胡德认为，政府利用信息节点获取信息，利用拥有的财富购买信息，利用官员的权威获得信息，通过改造组织中的信息设备和训练员工来获取信息，这四个方面是政府的四种资源在获取信息上的应用。获取信息和影响外部世界所使用的coin都是一样的，区别在于在获取信息方面分为两个层次的工具，积极的和消极的。胡德把积极解释为政府走出自己的办公室去获得信息或主动的谈话，消极指政府只是在一个固定的地方等待消息或不采取谈话的初始权。,萨拉蒙：十五种政策工具,表五：萨拉蒙,续上表,工具分类的四个基本要素,1,提供的产品类型如：公共产品、服务、现金、保护,3,交
9、付系统如：政府部门、非营利组织、当地政府等,2,交付方式如：贷款、通过税收等,4,规则,“每一种政府工具都具有某种特征，使得其可以被识别出来”萨拉蒙,四个关键维度、五个评估标准 -萨拉蒙,有效性,效率,公平性,可管理性,合法性,关键维度强制性直接性自治性可见性,其他学者,本文的分类思路,在上面介绍的学者中，他们所采用的分类或者是组织的类型，或者是权力的类型，这些标准是从静态分析角度归纳公共服务、物品提供方式的不同制度安排。本文尝试从动态分析角度来分析，可以从依赖政府制度安排向更多依靠私营部门的制度安排过渡。詹姆斯 N 罗西瑙（James N. Rosenau）和恩斯特-奥托切姆佩（Ernst-
10、Otto Czempie）在的没有政府的治理中指出，治理（governance）实质上就是为了实现公共的目标而采取的集体行动。与统治（government）相比，治理是一种内涵更为丰富的概念， 它既包括政府或正式的机制，又包括非政府或非正式的机制。而治理工具的变化正好反映了这样一个从统治到治理理念的改变过程。,四主体角色变化图,设计这个图的最终目的是要来说明作为公共物品和服务的多元模式，在这个模式在中四个主体政府、私营部门、志愿组织、消费者的不同排列组合是造成不同治理工具的原因。就像下面的连续图所表现的，在模型的一端时公共机构，另一端是私营部门或非盈利部门，而中间部分是既非私人又非公共组织，这
11、样的连续体模型给公私合作提供了远景和内涵，四个主体的不同组合这将促使不同治理工具的应用。,连续体模型,在政府制度安排中，政府承担了全部的责任，包括经济责任和社会责任。 在慢慢的转变过程中， 就引进了委托代理的管理方式，通过合同外包，特许经营，补贴等这些形式来实现。 在委托代理中，政府把实际的生产活动委托给民营部门，在部分领域，经营权的退出，而在这个变化过程中，政府从生产者退到了幕后，以安排者的身份自居。私营部门通过承担合同，在一些以前没有涉及的基础建设领域中承担生产者的担子。,在这些组合中，政府的主导性大将是一种重政府强制力的工具。私营部门的比重大将会是经济诱因的工具。而在信息工具类中，政府的
12、约束是一种软约束的。综上，政府、私营部门、志愿组织、消费者这四个主体在提供公共物品和服务中的不同排列组合，每个组合就是一种工具，在每个工具中四个主体的作用不同，而造成工具的影响方式不同。以强制力来影响可以列入规制工具中，以经济诱因为影响方式可以规在经济诱因工具中，以软约束为影响方式的可以放在信息工具栏中。,三分法,所以在此基础上，本文采用三分法，分为规制性工具、经济诱因工具和信息工具。划分的标准采用政府在各个工具中强制力的递减。规制性工具具体可以分为：规制工具是政府采取了强制力来使目标团体达到某种要求。经济诱因工具有下列形式：经济诱因工具是政府采取了经济手段来达到要求的特征。最大的优点是目标群
13、体具有较强的积极性，有动力。信息工具：政府利用在拥有信息方面的优势，利用信息来引导社会的发展。,行政指导信息发布认证意识形态仪式、象征志愿组织,税收、支付补贴、用者付费凭单制、合同贷款产权确定、交易,直接行政经济管制社会管制,规制工具,经济诱因,信息工具,治理水污染工具类型,简析,这个以政府、私营组织、志愿性团体、消费者的组合变化为突破口，以各个主体在不同的工具中作用性差异，而采取的强制力强弱不同的分类中，优点是能很明显的看出每个工具中各主体的角色。就像萨瓦斯的分类一样。缺点是有些分类不是很清楚，比如把志愿性工具归入信息工具中，有些工具也是交叉的，比如经济规则也可以采用经济工具中的某些工具。这
14、些还在等待修正。,参考文献,1、改革政府企业精神如何改革着公共部门 戴维奥斯本、特德盖布勒 上海译文出版社2、民营化与公私部门的伙伴关系 E S 萨瓦斯 中国人民大学出版社3、The Tools of Governmet Christopher C Hood THE MACMILLAN PRESS LTD 4、Public Policy Instruments B Guy Petters Frans K M van Nispen5、政策科学公共政策分析导论 陈振明 中国人民大学出版社6、公共政策与经济分析 张昕 中国人民大学出版社7、政府规制经济学 谢地 高等教育出版社8、政府职能与管理方式研究 毛寿龙、李文钊 9、政府工具研究与政府管理方式改进论作为公共管理学新分支的政府工具研究的兴起、主题和意义 陈振明 中国行政管理 10、政府工具研究新进展对萨拉蒙的政府工具新治理指南的评价 卢霞 福建行政学院福建经济干部学院学报11、当代西方政府改革与治理中常用的市场化工具 陈振明福建行政学院福建经济干部学院学报,Thank You !,
