1、研究报告 中国污染场地的修复 与再开发的现状分析 世界银行 2010 年 9 月 可 可 持 持 续 续 发 发 展 展 - - 东 东 亚 亚 及 及 太 太 平 平 洋 洋 地 地 区 区 i 中国污染场地的修复 与再开发的现状分析 谢剑 李发生 世界银行 美国华盛顿 2010年9月 可持续发展 东亚及太平洋地区研究报告 ii 目 录 前言 iii 致谢 . iv 内容提要 v 1. 引 言 . 1 2. 中国污染土地再开发面临的环境问题 . 2 2.1 污染土地的历史根源及程度 2 2.2 污染土地类型 2 2.3 城市发展压力和对污染土地问题的关注 3 2.4 中国污染场地修复与控制的
2、开端 3 2.5 面临的挑战 4 3. 政府计划、目标和行动 . 6 4. 土地污染管理的政策法规体系 . 8 4.1 现有法律体系 8 4.2 技术标准 9 4.3 地方法规和政策 9 5. 机构安排、管理流程及利益相关者的分析 . 11 5.1 中央机构 11 5.2 地方政府 12 5.3 利益相关方及各自的角色 14 6. 中国修复技术及其市场 . 16 7. 城市案例：北京和重庆 . 18 7.1 城市案例 1：北京 . 18 7.2 城市案例 2：重庆 . 20 8. 建议和结论 . 24 8.1 法律体系 24 8.2 资金筹措机制 24 8.3 国家土壤污染标准以及污染土地清理
3、和修复的技术指南 24 8.4 清理技术 25 8.5 政府协调 25 8.6 公众参与意识 25 8.7 能力建设需求 26 8.8 城市案例研究的经验 26 8.9 基于风险和优先排序的污染土地管理国际经验 26 参考文献 28 iii 前言 土地污染在中国已成为是一个日益严重的问题。近年来，随着城市化进程的 加速，许多原来位于城区的污染企业从城市中心迁出，产生了大量污染场地（又 称为“棕地”） 。 这些污染场地的存在带来了双重问题： 一方面是环境和健康风险； 另一方面是阻碍了城市建设和地方经济的发展。 解决棕地问题的最直接方法是场 地修复。 然而， 中国关于污染场地环境修复的政策、 法规
4、和技术框架还不够完善， 污染场地的修复依然面临诸多挑战。 本篇概述了中国污染场地的环境修复和管理的现状。 其涉及了有关污染场地 的法律和政策框架的完善问题，讨论了棕地问题中不同的利益相关者，包括污染 企业、政府、社区和公众以及新的开发者。由于这些利益相关者的职责及相互关 系常常不明确，从而造成责任界定混乱以及责任逃避。因此，加强和完善有关棕 地修复与再开发的法律法规体系非常必要。此外，国家的棕地修复标准和技术导 则对于建立全国统一的污染场地管理体系也十分关键。 我们希望本报告提出的问题和相关建议及解决方案能够促进中国对污染场 地环境修复的重要性的认识，同时有助于污染场地环境修复和再开发的进程。
5、 Ede Jorge Ijjasz-Vasquez Magda Lovei 副局长 副局长 中国和蒙古业务 社会、环境和农村 可持续发展局 可持续发展局 东亚和太平洋地区 东亚和太平洋地区 iv 致谢 本报告是世界银行“中国棕地修 复与再开发”项目的成果之一，由谢剑 和李发生编写，并得到了曹云者、杨 宁、 龚宇阳、 和 Dimitri de Boer的协助。 审阅专家包括世界银行的 Adriana Damianova, Christine Kessides, Catalina Marulanda，Anjali Acharya，以及美国 环境保护署的 Lida Tan 。 Carter Bran
6、don，Victor Vergara和 Christophe Crepin 提供了书面意见。袁科协助报 告排版编辑。 世界银行项目由谢剑负责。该项 目得到了世界银行的 John Roome， Klaus Rohland ， Ede Jorge Ijjasz-Vasquez， 和 Magda Lovei等人的 指导以及加拿大和意大利政府的资 助。 v 内容提要 中国的土地污染形势严峻。土地污染 与历史上产业布局不合理以及污染控制 管理不足有关。近年来，随着城市化进程 的加快，一些原来被工业企业占用甚至污 染的土地需要进行再开发，因此，对污染 土地（通常被称为棕地）的修复和再开发 已成为首要问题。
7、这些污染场地的存在带 来了双重问题：一方面是环境和健康风 险；另一方面是阻碍了城市建设和地方经 济的发展。中央和部分地方政府已采取控 制土地污染的措施，主要是以城市发展为 目的的污染土地修复措施。目前，北京和 重庆等部分城市采取的措施证明了该方 案的可行性。 本报告概述了中国的棕地管理现状。 其目的在于提高人们土地污染的意识并 促进修复实施的开展。它分析了管理机构 与制度框架以及棕地管理的各利益相关 方，审查了目前管理手段不完备等问题和 所面临的挑战，并提出了一些意见和建 议。 棕地管理工作在中国尚属新的领域， 在中国还有很多有待完善的地方。对本报 告的主要结论和建议概括如下： 首先，本报告指
8、出有关污染场地修复 和再开发的法律体系有待完善。包括国家 法律在内的土地污染的有关法律法规，必 须明确关于土地污染和修复的责任和义 务，并为所有利益相关方提供简明清晰的 指导。 第二，场地污染中涉及到多个不同的 利益相关者，包括中央和各级地方政府， 最初的土地使用企业，当地居民和潜在的 开发商，其中各利益方（包括不同的政府 决策部门）的责权关系理不清往往是主要 问题。例如，土地利用规划（决定土地利 用类型）和棕地管理（决定修复标准和修 复要求）之间的先后关系没有明确的界 定。因此，政府应该加强不同部门决策的 协调与合作，这些决策包括各种场地调 查、评价、土地使用权的转移、设计和实 施、修复标准
9、、竣工验收及再利用等。 第三，中国需要加快有关法律法规建 设的进程，尽快正式批准、发布和执行有 关预防和治理土地污染的国家标准和技 术准则体系。还应该鼓励地方当局依据当 地实际情况发布更为严格的标准。 第四，为了解决棕地管理的激励机制 和资金筹措问题，建立一种有效的管理系 统，环境税、清理补贴、贷款、抵押及市 场许可证等经济和财政手段是必不可缺。 开发棕地管理的合理可行的操作体系，认 真分析怎样更好更实际地应用“污染者付 费”原则， 明确棕地修复和再开发过程中的 利益相关者（包括政府、最初和现在的土 地所有者及开发商）之间的责任划分及资 金筹措渠道。中国可以学习和借鉴美国在 污染场地修复方面的
10、经验教训，即从超级 基金演变到棕地计划过程中的经验。 第五，中国城市化进程中对土地的迫 切需求要求有效的土壤修复必须在较短 时间内完成。因此，应优先选择合适的和 成本效果佳的修复技术。在技术和修复方 案的选择上应该考虑土壤修复目标，而且 还要根据各个场地使用情况及其具体场 地条件来具体设计。中国迫切需要提高其 研发能力，特别要提高污染场地监测、评 价和修复领域的软硬件设施设备水平。国 际交流和培训有助于增加人才储备。 最后但同样重要的是，公众参与意识 始终是棕地管理有效实施的重要因素之 一。首先，场地信息应该及时有效地向社 会公开， 从而在棕地管理中提高公众意识， 便于公众参与。 vi 总体来
11、说，棕地的修复和开发已经成 为一个紧迫的环境和发展问题，中国需要 加强立法及棕地管理的组织和机构设置， 提高其执行能力，提高公众参与意识，并 在资金机制及技术解决方案上有所创新。 此外，中国应该吸取发达国家在棕地修复 和再开发方面积累的经验和教训，并采用 最佳做法和经验来完善自己的体系。 1 1. 引 言 土地污染在中国已经成为一个严 峻问题。产业布局不当及污染控制措 施不足是导致土地污染的重要的原 因。近年来，随着城市化进程的加快， 一些原来被工业企业占用甚至污染的 土地需要进行再开发。在这过程中,由 于对土地污染问题认识不足及污染清 除工作不到位，又造成了一些环境污 染事件。这些事件的发生
12、促进中国政 府和公众对于污染场地再开发中的环 境问题的重视，使得土地污染问题和 污染场地的环境修复及再开发提上重 要议程。国家已经开始采取措施来控 制土地污染，并结合一些污染土地的 再开发开展了修复试验与示范。一些 地方政府也已经开始了相应的污染土 地修复行动。 本文目的是介绍中国污染土地管 理的现状，以提高公众对土地污染的 环境意识并促进土地环境修复活动的 开展。引言之后的第 2 部分介绍了污 染土地再开发面临的环境压力；第 3 部分介绍了政府规划、目标及所采取 的行动；第 4 部分讨论了中国土地修 复及再开发的法律法规框架；第 5 部 分分析了污染土地管理中的组织机 构、管理流程及利益相关
13、者；第 6 部 分对中国污染土地修复技术的现状进 行了简述；第 7 部分是北京和重庆两 市的案例研究。第 8 部分总结了中国 污染土地修复与再开发的实践，讨论 了有待完善的方面并提出了建议与结 论。 2 2. 中国污染土地再开发面临的环境问题 2.1 污染土地的历史根源及程度 中国的城市和农村都面临着十分 严峻的土地污染问题。自 20 世纪 50 年代以来，随着中国工业化和现代化 进程的开始，中国城市中逐渐出现了 大量的被工商业污染的土地（在西方 文献中又称为棕地） 1 ，其具体数量目 前中国还没有全面的统计数据。 中国棕地的产生可以追溯到 50多 年前“大跃进”时期 （甚至新中国建国前 的更
14、早时期）一些高污染工业企业的 建设。当时，大多数工厂建在城市的 周边地区。如今，这些生产历史悠久、 工艺设备相对落后的国营老企业，经 营管理粗放，环保设施缺少或很不完 善。因此，造成的土地污染状况十分 严重。有些场地污染物浓度非常高， 有的超过有关监管标准的数百倍甚至 更高，污染深度甚至达到地下十几米， 有些有机污染物还以非水相液体 （Non-Aqueous Phase Liquid, NAPL） 的形式在地下土层中大量聚集，成为 新的污染源，有些污染物甚至迁移至1“棕地”是指由于现存或潜在的有毒有害污染物 而可能导致其扩展、再开发或再利用变得复杂化的 土地，参见 http:/www.epa.
15、gov/brownfields/about.htm. 本报告 中，污染场地和棕地两个概念等同使用。 地下水并扩散导致更大范围的污染。 2.2 污染 土地类型 按照主要污染物的类型来划分， 中国城市工业污染土地大致可以分为 以下几类： （1）重金属污染场地。主要来自 钢铁冶炼企业、尾矿，以及化工行业 固体废弃物的堆存场，代表性的污染 物包括砷、铅、镉、铬等。 （2）持续性有机污染物(POPs)污 染场地。中国曾经生产和广泛使用过 的杀虫剂类 POPs 主要有滴滴涕、 六氯 苯、氯丹及灭蚁灵等，有些农药尽管 已经禁用多年，但土壤中仍有残留。 中国目前农药类 POPs 场地较多。此 外，还有其它 P
16、OPs 污染场地，如含多 氯联苯（PCBs）的电力设备的封存和 拆解场地等。 （3）以有机污染为主的石油、化 工、焦化等污染场地。污染物以有机 溶剂类，如苯系物、卤代烃为代表。 也常复合有其它污染物，如重金属等。 （4）电子废弃物污染场地等。粗 放式的电子废弃物处置会对人群健康 构成威胁。这类场地污染物以重金属 3 和 POPs(主要是溴代阻燃剂和二恶英 类剧毒物质)为主要污染特征。 2.3 城市发展压力和对污染土地问题 的关注 由于土壤污染具有滞后性，而且 过去在土壤污染物的识别和监测中还 存在诸多困难，使得土地污染问 题在过去受到关注较少。工业企业搬 迁遗留遗弃场地是近年来中国城市化 进程
17、加速的产物。污染企业搬迁在各 大中城市得到了大力实施，如海河流 域的北京和天津、东北老工业基地、 长江三角洲和珠江三角洲 （见表 2-1） 。 表 2-1 近年来中国一些大型城市的工业企业搬迁情况 北京 四环内百余家家污染企业搬迁，置换 800 万 m 2 工业用地再开发 重庆 2010 年主城区的上百家污染企业实施“环保搬迁” 广州 2007 年以来上百家大型工业企业关闭、停产和搬迁 上海 老工业区的数十家企业实施搬迁 沈阳 2008 年数十家污染企业搬迁；2009 年搬迁改造城区内所有重污染企业 江苏 百余家化工企业搬离主城区，关停小化工企业多家 浙江 2005 年以来有数十家大型企业异地
18、重建或关闭 污染土地的环境问题已经成为土 地再开发过程中的一个障碍。目前一 些位于城市中的老工业区由于污染问 题迟迟不能进行再开发。 环境污染 （包 括地下水、土壤、危险废弃物和一般 固体废弃物的持续倾倒）以及土地所 有者及开发商的责任问题都成为原工 业用地再开发及城市发展的障碍。城 市中污染土地的遗弃及其延迟再开 发，还会产生更为深远的社会影响， 诸如生活环境差、就业机会减少甚至 增加社会不稳定因素等等。 2.4 中国 污染场地修复 与控制 的开 端 近年来在快速城市化和污染土地 再开发过程中，发生了一些严重的土 地污染事件（见专栏 1）。其中有些事 件经过媒体报道，引起了公众的关注。 例如
19、，2004 年北京市宋家庄地铁工程 施工工人的中毒事件，已成为中国重 视工业污染场地的环境修复与再开发 的开始。 “宋家庄事件”发生后，原国家 环保总局 2004 年发出通知，要求各地 环保部门切实做好企业搬迁过程中的 环境污染防治工作，一旦发现土壤污 染问题，要及时报告总局并尽快制定 4 污染控制实施方案。 2004年上海开始筹备 2010年世博 会后，专门成立了土壤修复中心，对 世博会规划区域内的原工业用地污染 土壤进行处理处置。到目前为止，中 国已成功完成了多个场地的土壤修复 工作，如北京化工三厂、红狮涂料厂、 北京焦化厂（南区）、北京染料厂等。 这些案例为中国污染土地的修复和再 开发提
20、供了宝贵的技术和管理经验。 同时，在老污染场地的修复与再开发 的过程中，工业标志物受到保护并得 到重新利用。例如，上海南市发电厂 的主厂房被成功转化为上海世博会的 一个展馆。另外，北京市采纳了 2007 年北京市“两会”期间 50 余位市人大代 表和政协委员提出的意见和建议，决 定暂停对焦化厂的拆除，向全球公开 征集工业遗产保护与开发利用规划方 案。 2.5 面临 的挑战 目前，污染土地修复和再开发对 于政府、企业所有人、开发商及本地 社区来说，都是一个重要的挑战。因 此，污染场地的监督与管理已逐渐成 为环境主管部门的一个非常重要的职 责。 在中国，行之有效的针对污染土 地管理的制度和法规，目
21、前尚在逐步 建立和完善过程中，仍有一些问题需 要解决。开发适合中国实际、费用效 益好的修复技术仍然处于起步阶段。 2008 年，环境保护部强调了中国目前 土壤环境及其管理面临的严峻形势， 指出：（1）中国部分地区土壤污染严 专栏 1 ：中国城市污染场地事件报道 北京宋家庄地铁站中毒事件 2004 年 4 月 28 日，北京宋家庄地铁站施工过程中发生一起中毒事件。宋家庄地铁站所在 地点原是北京一家农药厂厂址，始建于上世纪 70 年代。尽管已搬离多年，但仍有部分有毒有 害气体遗留在地下。当挖掘作业到达地下 5 米处时，3 名工人急性中毒，后被送往医院治疗， 该施工场地随之被关闭。之后北京市环保局开
22、展了场地监测并采取了相关措施。之后污染土壤 被挖出运走进行焚烧处理。该事件标志着中国重视工业污染场地修复与再开发的开始。 来源：新华社瞭望周刊，2009 年第9 期武汉三江地产项目场地 2006 年，在华中最大的工业城市武汉，一块面积280 亩的地块被售予三江地产进行住宅开 发。该土地位于汉江沿岸，靠近汉江入长江处，具有非常高的开发价值。然而，4 年之后，该 场地空空荡荡，当初规划的建设并没有实施。其原因是项目开工后不久发现土壤中含有大量的 残余杀虫剂。几名建筑工人中毒，被送往医院治疗。土地出售方武汉土地储备中心由于在土地 交易前未能充分开展场地评估和信息公开，已向三江地产赔偿了 1.2 亿元
23、人民币。据估计该块 场地的修复费用可能数亿元人民币。 来源：时代周刊 2010 年第 10 期 5 重，其中以工业企业搬迁遗留遗弃场 地为主；（2）土壤污染类型多样，呈 现出新老污染物并存、无机有机复合 污染的局面；（3）由土壤污染引发的 农产品质量安全问题和群体性事件逐 年增多，成为影响群众身体健康和社 会稳定的重要因素；（4）土壤污染途 径多，原因复杂，控制难度大；（5） 土壤环境监督管理体系不健全，全社 会土壤污染防治的意识不强；（6）风 险和“暴露”成为亟待解决的重要问题。 污染土地需要进行清理的原因很 多，如减少对居民健康的威胁，改善 环境，为城市发展提供新的可利用的 土地。然而，不
24、像美国超级基金场地 那样修复之后并不用于开发从事其他 经济活动，在中国，由于土地资源紧 缺，很难找到适于开发利用的新的土 地。因此，大量棕地面临再开发，其 中一个重要的问题就是土地清理之后 新的开发商购买和开发后的责任界 定。如果场地被证实仍然存在污染或 者污染判定的标准变得更加严格，那 么，他们未来的职责范围是什么呢？ 对于棕地的历史污染者和未来开发商 来说，责任的问题都必须清楚解决。 而责任的界定对于清理后棕地的出让 价格和开发都具有重要影响。责任界 定不清楚，开发商在对棕地进行大规 模投资时就会存有顾虑。 6 3. 政府计划、目标和行动 由于中国很多城市开展的企业搬 迁和污染场地修复及再
25、开发带来了环 境和发展问题，中央及地方政府对土 地污染高度重视，并且已经开始为污 染场地的修复及其再开发作出响应。 为了调查中国土地污染的现状， 自 2006 年起，原国家环保总局（现环 境保护部）和国土资源部联合启动了 全国土壤污染状况及其预防措施的调 查工作，特别是对农业用地的调查， 预算资金达 10 亿元人民币， 计划 2010 年完成。这次调查的总体目标是：全 面、系统、准确掌握全国土壤环境质 量总体状况，查明土壤污染类型、范 围、程度以及土壤重污染区的空间分 布情况，分析污染成因，并提出环境 管理措施。此次全国土壤污染状况调 查的范围包括除台湾省和港澳地区以 外的各省、自治区、直辖市
26、所辖全部 陆地国土，调查的重点区域是长三角、 珠三角、环渤海地区、东北老工业基 地等。目前，全国土壤调查的成果仍 在整理和分析过程中。 2008年 6月， 环境保护部发布 关 于加强土壤污染防治工作的意见， 该意见提出了中国土壤污染的重大问 题、政府的具体要求、实施方案以及 相应的行动措施。提出的行动方案包 括：全面完成土壤污染状况调查；初 步建立土壤环境监测网络；编制完成 国家和地方土壤污染防治规划，初步 构建土壤污染防治的政策法律法规等 管理体系框架。 2008年国家环保部提出了到 2015 年中国土壤污染防治的主要目标：基 本建立土壤污染防治监督管理体系， 出台一批有关土壤污染防治的政策
27、法 律法规，土壤污染防治标准体系和土 壤环境监测网络进一步完善；建立土 壤污染事故应急预案；土壤环境保护 监管能力明显增强，公众土壤污染防 治意识显著提高；土壤污染防治规划 全面实施，开发新的土壤污染防治技 术，污染土壤修复与综合治理示范项 目取得明显成效。 在地方层面上，一些省级或者市 级政府，如上海、北京、重庆、武汉、 沈阳和浙江已经在污染场地修复方面 采取行动。例如，针对 2010 年上海世 博会会展场馆，上海市发布了相关土 壤清理标准，这是中国首次出台此类 标准。2007 年，北京市环保局发布了 场地环境评价导则和关于开展 工业企业搬迁后原址土壤环境评价有 7 关问题的通知。重庆市环保
28、局在该 市工业用地方面一直贯彻执行地方有 关环境保护条例，进而正在起草制定 重庆市污染场地环境监督与管理办 法。浙江省环保局正在制定土地 污染防治与修复管理框架，目前正 在开展风险评估体系和修复技术示范 项目。沈阳市环保局、沈阳市规划和 国土资源局联合印发了沈阳市污染 场地环境治理及修复管理办法（试 行），另外还开展了风险评价和修 复技术的示范项目。沈阳市已经全面 完成了原沈阳市冶炼厂场地的清理工 作。 8 4. 土地污染管理的政策法规体系 目前，中国土地污染防治的法律 法规还很不完善。有关的法律法规多 散见于一些法律法规的条文中， 如 宪 法、刑法、环境保护法、 土地管理法、固体废弃物污染
29、防治法、废弃危险化学品污染环 境防治办法、水土保持法、土 地复垦条例、城市房地产开发经 营管理条例。 4.1 现有法律体系 例如，宪法只是规定了合理 利用土地和防止土壤污染的粗放原 则。刑法则对一些可能造成土壤 污染的行为规定了相应的刑事责任。 固体废弃物污染防治法规定固体 废弃物是指一般固体废物、城市垃圾 和工业固体废弃物，而并没有具体指 出污染土地。 土地管理法规定， “各级人民政府应当采取措施，维护排 灌工程设施，改良土壤，提高地力， 防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失 和污染土地”。土地复垦条例规定 “对在生产建设过程中因挖掘、塌陷、 压占等活动造成破坏的土地采取整治 措施， 使其恢复到
30、可供利用状态”。 固 体废弃物污染防治法第 35 条规定， “产生工业固体废物的单位需要终止 的，应当事先对工业固体废物的贮存、 处置的设施、场所采取污染防治措 施”，条款还指出了当事人的义务和费 用承担方。 然而，与污染土地有关的法律法 规缺乏系统性和不一致性，并且没有 一个专门针对土壤污染法规。而且现 有的法律规定还非常笼统，尚缺乏具 可操作的细则和有威慑力的责任追究 条款。对于土壤污染中具体的控制和 预防要求及措施，这些文件的指导作 用及约束力还远远不够。制定专门的 土壤污染防治法已成为当务之急。 环保部正在力争将土壤污染防治法的 制定工作列入全国人大的立法计划中 去。 近年来，针对中国
31、污染土地的管 理，国家出台了一系列专门的文件及 规定：原国家环保总局（现环境保护 部）2004 年发布了关于切实做好企 业搬迁过程中环境污染防治工作的通 知；2008 年又发布了关于加强土 壤污染防治工作的意见（环发 200848号）。 原国家环保总局 2004年发出的通 知并非强制性的法规，在可操作性方 9 面也还不够具体，但仍然在一定程度 上推动了城市工业企业搬迁场地的污 染控制和管理。2008 年环境保护部又 发布的关于加强土壤污染防治工作 的意见，要求各有关部门和单位充 分认识加强土壤污染防治的重要性和 紧迫性，明确了土壤污染防治的指导 思想、基本原则、主要目标及土壤污 染防治的重点领
32、域，提出了强化土壤 污染防治工作的措施。该文件把“建立 健全土壤污染防治法律法规和标准体 系”作为突出土壤污染防治的重点领 域之一。然而，考虑到土地污染对中 国发展的重要影响，这些文件尚且不 能发挥一部真正的土壤污染防治法的 规制作用。 4.2 技术标准 土壤污染控制的技术标准同样是 土地污染防治的标准体系完善中的不 可或缺的组成部分。目前，中国在土 壤污染监测监控、环境风险评价及土 壤修复技术等方面还没有建立完备的 技术指南及标准，一系列暂行管理标 准和技术指导方针还在试用或起草的 过程中，比如： 展览会用地土壤环境质量 评价标准 （上海世博会暂行） （HJ3502007）； 监测标准：土壤
33、环境监测技 术规范 （HJ/T 1662004）、 地下水环境监测技术规范 （HJ/T1642004）和水利部 水环境监测规范（SL219 98）； 质量标准： 地下水质量标准 （GB/T1484893）、土壤 环境质量标准 （GB156181995）、工业 企业土壤环境质量基准 （HJ/T251999），尽管后 者 很少使用。 另外，土壤环境质量标准的 全面修订工作也在紧张进行中，一系 列的场地管理标准也正在酝酿出台， 包括：污染场地土壤环境管理暂行 办法（2009）、污染场地环境监 测技术导则（2010）、污染场地 风险评估技术导则（2009）和污 染场地土壤修复技术导则（2009） 等，
34、这些标准目前正处于审阅、研讨 与修订中。 4.3 地方 法规和政策 建立地方法规，对于中国这样地 域广阔，土壤类型众多，土壤性质复 杂多样，自然地理条件差异大，经济 水平发展不均衡的国家，显得尤为必 要。某些发展较快、经济实力较强的 省市已经开展了一些探索，根据污染 场地开发利用过程中环境管理和土壤 修复的需要，分别制定出台了相关的 10 地方法规和配套技术标准。比如： 2006年 3月， 浙江省颁布了 浙 江省固体废物污染环境防治条 例，规定对污染土壤要实行 环境风险评估和修复制度。 2007 年 1 月，北京市环保局印 发了场地环境评价导则， 规范了在北京市范围内从事场 地环境调查、评价的
35、工作程序 和技术方法。 2007年 5月， 重庆市颁布了 重 庆市环境保护条例，规定生 产经营单位在转产或搬迁前， 应当清除遗留的有毒有害原料 或排放的有毒有害物质，并对 被污染的土壤进行治理。 2007 年，沈阳市环保局、沈阳 市规划和国土资源局联合印发 了沈阳市污染场地环境治理 及修复管理办法（试行） （沈 环保200787 号）， 对污染场地 的评估与认定进行了规定。 2008年 6月重庆市政府印发 关 于加强我市工业企业原址污染 场地治理修复工作的通知 （渝 办发2008208 号），提出了要 严格执行污染场地的风险评 估。 11 5. 机构安排、管理流程及利益相关者的分析 5.1 中
36、央机构 在中国，土地为国家所有，政府 是国有土地使用权的主体。由国土资 源部代表国务院依据法律和国务院的 规定行使中央政府统一管理土地的职 权。具体管理部门为国家土地管理局， 其主管全国土地的统一管理工作，包 括：拟订和贯彻、执行关于土地的法 律、法规与方针、政策；主管全国土 地的调查、统计、登记和发证工作； 组织有关部门编制土地利用总体规 划；管理全国土地征用和划拨工作， 负责需要国务院批准的征、拨用地的 审查、报批；调查研究，解决土地管 理中的重大问题；对各地、各部门的 土地利用情况进行检查、监督，并做 好协调工作；会同有关部门解决土地 纠纷，查处重大违法案件；等等。 除了国土资源部以外，
37、还有其他 一些部委也就土地问题的有关方面不 同程度地参与土地管理。主要有： （1）环境保护部：负责环境污染 防治的监督管理；制定水体、大气、 土壤、固体废物等污染防治管理制度 并组织实施； （2）国家发展和改革委员会：参 与编制生态建设、环境保护规划，协 调生态建设、能源资源节约和综合利 用的重大问题，综合协调环保产业和 清洁生产促进有关工作； （3）住房和城乡建设部：负责国 务院交办的城市总体规划、省域城镇 体系规划的审查报批和监督实施，参 与土地利用总体规划纲要的审查，拟 订住房和城乡建设的科技发展规划和 经济政策。会同或配合有关部门组织 拟订房地产市场监管政策并监督执 行，指导城镇土地使
38、用权有偿转让和 开发利用工作，提出房地产业的行业 发展规划和产业政策。 国土资源部正通过与其他部委的 沟通交流强化土地管理，如 2010 年 3 月国土资源部召开有关部门和用地大 户座谈会，与国家发改委、工信部、 住建部等 16 个部门有关负责人座谈， 共商土地管理，其中清理盘活闲置土 地被确定为 2010 年重点任务之一。 中国的城市工业污染土地的管理 涉及包括国土资源部、环境保护部、 住房和城乡建设部、国家发展和改革 委员会在内等多个部委。尽管国家对 各部委的职责有界定与划分，但从实 际情况来看，目前国内各大部委的职 12 责和权限划分界限有时不是很清晰， 甚至还存在交叉管理及管理缺位的现
39、 象。特别是在污染土地问题的管理上， 由于缺乏相关法律法规，管理程序尚 未步入正轨，大多是采取针对具体场 地具体处理的做法，从先期开展的几 个场地再开发管理来看，基本是在摸 索中前进。 作为污染管理的最高行政主管单 位，环境保护部即将出台的污染场 地土壤环境管理暂行办法（2010 年 6月该文件正处于征求意见过程中）， 对污染场地土壤环境调查与风险评估 制度进行了规定，即何时启动调查与 评估、调查什么内容、按照什么程序 进行调查等。同时规定了污染场地土 壤修复治理和污染场地档案管理制 度，包括何时启动修复治理、对修复 治理方案和工程实施的具体要求、修 复治理结果如何处理以及对相关机构 资质要求
40、等。该管理办法将有助于促 进城市工业污染土地的管理机制进一 步明确。 5.2 地方政府 在地方层面（县、市、省），县 级以上地方人民政府土地管理部门 （一般为土地管理局）主管本行政区 域内的土地的统一管理工作，地方的 城市规划行政主管部门是城市规划管 理局。以北京市为例，企业搬迁需要 “四委”批复（市经委、市发改委、市规 委和市政管委），才能实现搬迁企业 土地使用权的转让。他们各自的职责 如下： （1）北京市经济和信息化委员会 （简称经委）：研究拟订并组织实施 本市工业、软件和信息服务业、信息 化发展规划和产业政策，推进产业布 局调整和产业结构优化升级。 （2）北京市发展和改革委员会 （简称发
41、改委，原计委）承担规划本 市重大建设项目和生产力布局的责 任；推进可持续发展战略，参与编制 本市土地利用总体规划和土地供应计 划；参与编制生态建设、环境保护规 划； （3）北京市规划委员会（简称规 委）负责组织编制本市城市总体规划、 中心城和新城规划、城市设计导则、 特定地区规划；负责本市城乡建设用 地和建设工程的规划管理；负责城乡 发展建设中重大项目的选址论证工 作；承担土地储备和土地供应工作的 规划研究和规划审查；负责建设用地、 建设工程规划行政许可工作。负责城 乡规划、建设工程规划实施的监督管 理。 （4）北京市市政市容管理委员会 （简称市管委）负责本市环境卫生的 组织管理和监督检查工作
42、；会同市环 13 境保护部门核准生活垃圾处置设施、 场所的关闭、闲置或拆除；制定工程 施工过程中产生的固体废物利用或处 置规定，并组织实施。 污染扰民企业搬迁工作程序见图5-1。 图 5-1 北京市污染扰民企业搬迁工作程序 新建项目可行性报告的批复（市经委规划处） 新建项目扩初的审批（市规划委） 项目的竣工验收（市经委规划处） 对搬迁企业土地使用权转让批复（四委联合，由市经委环保处牵头） 1. 市规划委对拟搬迁企业原厂址改变用地性质的批复； 2.市规划委对新厂址建设的规划意见； 3.总公司（区县）对所属搬迁企业新建项目立项，给市计委的请示； 4.搬迁企业新建项目的搬迁建设方案。 项目立项（市计
43、委工业处） 1.市计委立项批复； 2.双方签订的土地转让协议书并需有公证处出具的公证书； 3.总公司（区、县）级为其所属企业转让土地向 “四委“报送的请示； 4.市规划委出具的新厂建设地址的规划要点，原厂址开发的规划要点； 5.企业转让原厂址土地的地价评估报告（有资质的房地产评估事务所）； 6.开发商受让原厂址土地使用权向“四委“报送的请示； 7.开发商受让原厂址土地使用权董事会决议（应是全体董事签字）； 8.开发商出具近期在银行的存款证明（应不少于土地总转让金额的1/3）； 9.市工业技术开发中心关于“土地使用权转让“的评估报告。 1.市计委的立项批复； 2.“四委”对土地使用权转让的批复；
44、 3.总公司（区县）提交所属搬迁企业新建项目可行性报告，送市经委的请示； 4.搬迁企业新建项目可行性研究报告； 5.有关综合部门对新建项目“三同时“的意见。 14 由图5-1可见，作为地方环境保护 的主管部门，市环保局并未被列入审 批程序的主管机构中。 2007年，北京市环保局发布关 于开展工业企业搬迁后原址土壤环境 评价有关问题的通知，要求工业用 地原址在二次开发利用前必须进行场 地环境评价。该通知在一定程度上促 进了工业污染场地的环境治理与修 复。 图5-2为北京市土地再开发的基本 程序。土地再开发流程分为两个阶段 （图5-2）：其一为土地收购储备阶段， 土地将经过收购整理储备 出让四个步
45、骤；其二为土地招标 出让阶段。在这样的管理体制下，政 府控制土地一级市场，并通过土地储 备制度和拍卖等手段将污染土地供应 土地市场。 图 5-2 中国土地再开发基本程序示意图 5.3 利益相关方及各自的角色 污染土地再开发利用过程中，利 益相关者包括直接利益相关者和间接 利益相关者。直接利益相关群体主要 包括以下几种：当地政府、社区居民、 企业和开发商。间接利益相关群体包 括：金融机构（银行等）、研究机构、 仲裁或诉讼机构、媒体、社会公众、 后代、生态保护组织、非政府组织等。 各直接利益相关方之间的利益与责任 关系见图5-3。以当地政府和开发商的 土地再开发阶段 内容 土地收购 土地整理 土地
46、储备 土地招标出让 再开发 产权征收、人口 迁离 房屋拆除、 土地平整 编制土地 出让计划 开发商 竞标 中标开发商实施 再开发 15 关系为例，棕地往往位于城市中心地 带，占据着商业价值较高的黄金地段。 中国虽没有对污染土地的开发做出详 细的规定，但是国家积极引导对废弃 地的开发，提倡土地资源的集约利用， 这一宏观政策降低了开发商的投资风 险。污染土地的开发也为社会创造了 新的就业机会，激发社区活力，减少 了污染土地对居民健康的威胁，有利 于构建和谐稳定的社会。因此污染土 地的开发对区域及城市社会经济发展 和居民生活具有重大的意义。 图 5-3 污染土地开发各直接利益相关者的关系图 然而，开
47、发污染土地必须达到环 境保护部门规定的污染治理标准，这 样不仅成本高、耗时长，而且还要承 担开发后污染物滞存可能带来的各种 风险。开发商一方面想通过污染土地 的开发获取丰厚的利润，另一方面又 担心污染土地带来的风险。政府作为 公共资产的管理者，为了有效利用土 地资源，可以采取优惠措施吸引开发 商开发利用污染土地。这些优惠措施 如何制定，如何明确和合理地分配清 理与补偿的责任，也会政府、土地整 治和开发方以及居民共同关注的问 题。 问题 解决 地方 发展 治 理 利润 开发 责任 归属 参与治理 健康、就业机会等 搬迁 补偿 责任 归属 责任与补偿 责任与补偿 政府 棕地 原企业 开发商 当地居
48、民 污 染 16 6. 中国修复技术及其市场 近年来，在政府财政支持下，中 国开展了多个类型场地的修复技术设 备研发与示范项目。尽管可以罗列的 土壤及地下水污染的修复技术很多， 但实际上，经济实用的修复技术很少。 中国目前应用比较成熟的修复技术是 以挖掘后异位处理处置为主，包括填 埋和水泥窑共处置技术等。多种原位 修复技术尚处于研究开发阶段。 中国目前已开展的修复与再开发 试点与示范场地尚为数不多（见表 6-1），已开展的场地修复工作大多在 充分借鉴国外相关经验的基础上，有 些场地的修复是国内有关机构联合国 外环保 公司、科研机构共同完成的。已开展 的场地修复类型已基本涵盖了目前已 知的主要类
49、型，如化工场地、采矿业 和冶金业场地、石油污染场地、农药 类场地和电子废弃物场地等。从修复 技术上看，使用比较成熟的技术主要 是异位的处理处置，包括挖掘-填埋处 理和水泥窑共处置技术等，还有相当 一部分修复技术与设备在研究开发之 中，如生物修复技术和气相抽提技术 等，特别是一些原位的修复技术，都 还处于试验和试点示范阶段（参见第 2.3 节）。国内先行开展试验与示范项 目的城市有北京、上海、重庆、浙江、 江苏和沈阳等。 17 表 6-1 中国已开展的修复与再开发试点与示范场地 年份 土壤类型 主要污染物 主要技术 处理规模 处理目标 2005 重金属污 染土壤 铅等金属类污 染物 诱导植物提取法、 化学 固定法、化学淋洗法、 电动修复技术 试点 展览会用地 2007 化工污染 土壤 四丁基锡、邻 苯二甲酸二辛 酯、滴滴涕、 铅等 水泥窑焚烧固化处理技术 阻隔填埋处理技术 6.5万 m 3居住用地环 境标准 2007 农药厂污 染土壤 滴滴涕、六六 六等有机物 水泥窑焚烧固化处理 技术 14 万 m 3居住用地环 境标准 2
