1、21 世纪的饥荒与对策一、前景堪忧自马尔萨斯提出人口增长将超过粮食产粮增长这一著名悲观论断以来，人类就一直被饥饿和战争的阴影所笼罩，所幸的是，迄今为止这一预言并没有得到经验事实的验证。在过去两百年的时间里，世界人口总数增加了 6 倍，而得益于技术尤其是机械化技术和生物技术，世界粮食产粮却增加得更快，从而基本上否定了这位著名英国牧师的预测。不过，即使在物质文明极度发达的今天，尽管人类从总体上已经摆脱了马尔萨斯陷阱，但饥饿甚至是大范围的饥荒却并非一个远离尘世的现象。11 月 11 日，埃塞额比亚总理宣布该国正面临自 1984年以来最大的饥荒，近 1500 万埃塞额比亚人需要在明年早些时候得到食品救
2、济。埃塞额比亚的情况只不过是当前世界性饥荒现象的一个典型代表。11 月中旬，总部设在罗马的联合国粮农组织（FAO）发布警报，宣布目前有 32 个国家近6700 万人口正处于严重饥荒的威胁中，其中 17 个国家急需国际社会提供紧急援助以度难关。其中大部分受灾国家和人口都集中在非洲地区，仅南部非洲就达近 2000 万之多。表 1列出了部分国家的有关情况。表 1国家 受灾人数(百万) 主要受灾原因 待援金额(百万美元)苏丹 3.0 干旱 19.00安哥拉 4.3 内战破坏的后遗症 12.7民主刚果共和国 内战 12.4乌干达 0.5 干旱、内战 3.8塞拉里昂 内战破坏的后遗症,疾病 3.1索马里
3、干旱、内战 2.3厄立特里亚 1.0 干旱 1.9塔吉克斯坦 内战和干旱的后遗症 2印度尼西亚 3.0 贫困 1.3朝鲜 干旱 4.0布隆迪 内战 7.9西岸和加沙地带 西非 武装冲突 3几内亚 部落冲突 3北高加索 战争后遗症 1.1利比里亚 自然灾害 0.95大湖地区 自然灾害、武装冲突 0.9（资料来源: FAO）应该指出的是，粮农组织是按照食物的拥有量（产量以及进口量）以及需要量之间的缺口来进行粗略的估算，实际上，这只是一个保守的估计。如果把粮食分配体系、运输条件以及交换条件等因素予以综合考虑，从而考察人们实际所能得到的粮食与需要量之间的缺口，情况有可能更严重。另外，如果按照更严格的定
4、义，把长期处于营养不良（例如每日摄入维生素偏低、体重偏低的儿童，等等）的人也算入其中的话，那么遭受饥荒袭击的人将大大增加。粮农组织最近发布的数据表明，19982000 年全球估计有 7.88.4 亿人处于营养不良的状态下，其中 1100 万分布在发达国家，3000 万在转轨经济国家，剩下的约 8 亿则生活在发展中国家。从绝对数来看，南亚地区人数最多；但从所占总人口比例来看，非洲（亚撒哈拉地区）则不幸占据首位。目前的情况对国际社会在削减贫困，消灭饥饿方面所进行的努力是一个沉重的打击。粮农组织在 1995 年世界粮食峰会上所定下的目标是到 2015 年将世界饥饿人数减少一半，但目前的饥饿人数仅比
5、10 年前减少了约 2000 万，这意味着饥饿人数年均减少 250 万人左右，按照这样的速度，2015 年的目标只有等到 2030 年才能实现。反过来看，要在2015 年达到预定目标，必须将目前减少饥饿人数的速度提高 10 倍。这显然是一个难度极大的工作。二、问题何在要判断目前世界性饥荒的发展趋势和国际社会在未来 10 年里打击饥饿所可能取得的成效，有必要首先检查一下各国发生饥荒的原因，以及迄今为止国际社会所采取的行动措施。对引发饥荒的成因，历来存在食物供给量冲击（FAD）以及食物 获取权理论（Sen）两种不同的观点，这两种观点虽然并不完全对立，但的确考察问题的着眼点不一样。从表 1 所列引发
6、饥荒的因素来看，除武装冲突（及其后遗症）外，坏天气（长期干旱或洪涝）似乎是最重要的直接原因。坏天气导致农作物歉收，从而引发饥荒，这是很合乎逻辑的解释，但这只不过是表面现象。在很多情况下，即使粮食总产量并没有下降（例如 1974 年的孟加拉）甚至有所增长（例如苏丹），也可能出现饥荒并导致大量人死亡；而同时，有些国家或地区即使遭遇恶劣的气候变化和自然条件，导致粮食产量下降，却并没有发生饥荒（例如 1973 年印度玛哈拉什特拉邦的旱灾）。非洲的情况很能说明问题。同处南部非洲，气候条件差异不大，但各个国家境遇却截然不同。安哥拉、津巴布韦、赞比亚、斯威士兰、马拉维和莫桑比克赤地千里、哀鸿遍野，但博茨瓦纳
7、和南非却基本上安然无恙。亚洲也有类似的例子，干旱不仅袭击北韩，南韩以及中国北部都受到旱情影响，但却唯独北韩发生严重饥荒。所有这些现象，都促使我们去思考隐藏在气候条件变化背后对饥荒发生作用的因素。实际上，有关食物获取权理论的研究早已指出，那种把注意力集中于粮食总供给波动的观点对于理解饥荒其实具有误导性，饥饿或者饥荒，不仅与粮食生产和农业发展直接相关，也与整个社会和经济的制度安排和运作效率相关，后者不仅决定了粮食和农业生产的长期绩效（从而决定总产量），也决定了个人和家庭在获取食物和维持营养状况所享有的权利以及“实质 性自由” （Sen）。而 隐藏在坏天气背后的那些引发饥荒的因素，无不以损害这些权利
8、和“实质性自由”为标志。首先，是基础设施条件，包括运输和交通系统的落后与不完善。例如在埃塞额比亚缺乏完善的道路系统，结果提高了将种子、化肥和农具等生产资料输入农村的价格，提高了农户支付的成本，从而损害了他们的交易条件。在非洲，这样的情形随处可见。其次，也是最主要的，是腐败的政府和糟糕的政策。仅仅坏天气和基础设施落后还不足以造成长时间的大面积饥荒，必须加上“坏 ”政府的配合，才更具有灾 难性。一个简单的观察就可以发现，不幸被列于表 1 的那些国家，要么拥有一个腐败的政府，要么拥有一套糟糕而严密的经济政策。无论那种情况，都是政府治理失败的结果。在斯威士兰，其君主不顾人民已经陷入水深火热之中，坚持将
9、国际社会紧急援助的款项用来购买一架私人豪华喷气式飞机；马拉维政府将储存的粮食卖掉，但卖粮所得款项却不知所终；赞比亚拒绝美国向该国提供援助，理由是这样做只对美国利益有好处，却对拯救灾民无益，结果是在那些受灾最重的地区，储藏有大量美国玉米的仓库却被紧锁，坐视灾情进一步发展。津巴布韦的情况更为荒谬，该国对生产率最高的农民白人农场主实行压榨性的经济政策，其原因只不过是他们在选举中向反对派提供了资金支持，这些政策导致该国在过去两年中的谷物产粮骤然下跌了三分之二。即使在分配救济物资时，当局也要保证是自己的支持者而不是反对派可以获得物资。类似的情况在苏丹、索马里、埃塞额比亚和安哥拉也可以见到。除去政府腐败外
10、，掠夺性的经济政策也不容忽视。在几乎所有的受灾国，政府政策的重点都不在于维护市场的正常运转，例如完善农村产权市场、支持农户通过金融机构进行信贷，等等。大多数受灾国的农民不能拥有自己的土地，也不存在一个有效的土地交易市场，更无法将自己的土地用作抵押品向金融机构贷款用以进行投资，等等。相反，政府政策的目的，似乎更多地在于掠夺。例如埃塞额比亚的农民除了为自己租种国家的土地而上缴税赋以外，还必须为一些本来由政府提供的公共物品，例如诊所、道路和学校缴纳费用。其结果是农民连维持简单再生产都极为困难，更别提什么扩大投资、提高农业生产率了，而后者才是使国家摆脱饥荒的根本保证。在津巴布韦，政府长期执行人为的低粮
11、价政策，遭受打击最严重的正是那些生产粮食作物的农民，在这种政策框架下侈谈增加粮食生产，无异于痴人说梦。除此之外，许多国家的政府还规定必须种植粮食作物。这种政策乍看之下有助于保证粮食的供应，其实不然。在单一种植政策的管制之下，微观单位的资源配置激励被扭曲，从而带来资源配置效率的损失和较高的机会成本。而在气候变化的条件下（例如撒哈拉沙漠以南地区），一部分农民本来可以依靠种植其它农作物而获得更多的收入，从而提高他们获取食物的能力；其次，正如许多经济学家所指出的，经常提倡唯一注重发展农业最终其实落实为唯一发展粮食作物的政策，就像把所有的鸡蛋放在同一个篮子里一样，存在极大的风险；最后，要落实粮食生产的管
12、制政策，往往需要相应的人手和经费予以支持，这一方面形成了一个庞大的管制阶层，另一方面，考虑到这些国家经济发展水平很低，实际上执行政策的经费必须从受管制的人群，即农民那里汲取，因此必然会加重农民负担，最终打击农业发展和粮食生产。批评对受灾国的政府和政策失误，并不是说国际社会尤其是发达国家不需承担责任。实际上，由于受灾国的产业结构主要偏向农业，其农产品出口也主要销往发达国家，例如非洲国家 60的农产品出口市场是欧盟国家。但发达国家的市场保护尤其是对农产品的国内市场保护，例如进口配额、对国内农场主的补贴、以及形形色色的环保和劳工标准等非关税壁垒等等，在很大程度上阻碍了非洲国家出口初级产品换取外汇，从
13、而销弱了他们在饥荒发生时购买更多食品和救援物资的能力。按照世界银行的估计，如果发达国家撤销其在农产品贸易中所设置的贸易壁垒，在 2005 年之前发展中国家可以每年至少可获得 300 亿美元的福利改进。然而迄今为止，在历次贸易谈判中，发达国家在要求发展中国家开放市场的同时，对开放本国农产品市场却着力甚少，这种厚己薄彼的做法无疑也应该受到国际社会的谴责。三、出路何在在物质和科技极其发达的现代世界，竟仍然存在大量饥饿以及营养不良的人群，并有相当数量的人面临着被饿死的威胁，这实在是对文明社会的一大讽刺，也是对人类所应享有的基本权利的挑战。不仅如此，饥饿和营养不良与不发展和贫困之间也存在着恶性循环的关系
14、。因为不发展和贫困，人们必须忍受饥饿和营养不良；而因为饥饿和营养不良，人们无法获得正常的劳动与工作能力，从而获取正常经济收入的能力受到损害，并陷入进一步的不发展和贫困。在这样一个恶性循环中，并不是所有人都平等地承担不幸，相反，和特定的政治以及社会制度安排相结合，恶果往往由处于社会最底层和最无权无势者承担，饥荒不仅从来没有饿死过统治者（Sen）,而且“魔鬼总是击打落在最后面的人” 。打破这样一个恶性循环需要多方面的支持和努力，一方面，国际社会的救援对于缓解饥荒的紧迫性必不可少，但是，这种仅仅着眼于食物总供给量的办法至多只在短期内有效，成本巨大且作用有限，它受制于被援助国国内的政治、经济和社会安排
15、，并不能保证所有人都能够平等地获得救援物资。即使除去政治和经济因素，社会习俗和文化传统也可能会影响到救援效果。例如在印度、巴基斯坦等南亚国家以及一部分非洲国家，女性尤其是年幼女性处于社会底层，即使救援物资能够即使进入村庄甚至家庭，她们也总是被排在最后面。国际援助的另一个遭人诟病的地方在于它有可能产生依赖性，如果预料到可以得到国际援助，受灾国的政府很可能并不会从根本上进行改革，以防止下一次饥荒的发生。相较而言，促使发达国家开放国内农产品市场，以更彻底地实现贸易自由化，则是一个更好的办法。目前发达国家开放国内农产品市场的困难主要来自于政治上的反对，但从经济上来说，放弃国内没有效率的产业将更有利于发
16、达国家经济福利的提高。同时，削减庞大的农业补贴开支将大大减轻发达国家财政开支的压力。最后，大部分这方面的补贴都流入了最富有农民的腰包，而他们之中不少人却是百万富翁，因此即使是从道德的角度来看，发达国家的农业补贴也应该取消。另一方面，对那些挣扎在饥饿和饥荒边缘的发展中国家而言，一个有效的政府才是摆脱困境的前提条件，这包括两个主要内容：一是政府本身必须是负责任的、清廉的政府，为此它必须接受来自各方面的监督，并为自己的政策失误负责，从而具有政治上的激励以保证即使是普通的民众也能享受各项属于自己的基本权利，包括平等地获取食物和营养的权利；二是政府的职能必须从对经济生活的管制转向提供公共物品和保护产权，
17、以保证民众能够充分运用各项权利，通过市场进行交易，以达到提高农业生产率、促进经济发展和增长、增加收入的目的，从而为从物质上彻底摆脱饥饿和饥荒奠定基础。具体而言，政府应该：1. 通过各种方式，包括发行国债或和国际机构合作，改善国内的基础设施，包括道路、通讯、水利和仓储设施，以改善和增加农民进入市场的机会；2. 为农业的发展提供技术支持和投入。实际上，对那些处于生产可能性边界之内的发展中国家而言，提高它们的产粮以及生产效率并不需要多么复杂的生物技术，合理使用传统的农业投入例如优质种子、化肥，等等，再加上一定的技术指导与金融支持，完全可以达到促进农业发展，提高农作物产量的目的。政府可以通过设立农业协
18、会，组织小型信贷合作组织等形式来为农民提供这些投入。3. 为农民提供专业技能培训，以使他们获得更多的从业技能，从而帮助他们实现收入来源的多元化。 4. 减少并最终放弃政府对经济生活的管制放宽市场交易的范围，允许市场在更广泛的领域内运作。许多研究发展问题的学者都注意到使农民拥有自己的土地并保证他们的所有权在减少贫困和促进可持续发展上具有显著的作用。实际上，除了赋予农民土地所有权外，政府可以放弃的管制措施还有很多，例如放弃对农产品特别是粮食价格的管制、对农户种植作物种类和数量的管制、对农村非正规信贷市场的管制，等等，均会起到提高农业生产率和资源配置效率的作用。在这一过程中政府失去的只是管制所带来的寻租机会，而广大的农民却可以获得更多的交易机会与更高的经济效率。
