1、第二编 立法制度,第七章 立法制度总论第八章 立法主体第九章 立法权限第十章 立法程序第十一章 中央立法第十二章 地方立法第十三章 授权立法第十四章 立法监督第十五章 立法和法的解释,1,第七章 立法制度总论,第一节 何谓立法制度 第二节 立法制度与立法体制 第三节 中国现行立法体制 第四节 中国立法体制的改革 第五节 立法活动过程,2,第一节 何谓立法制度,一、立法制度界说 二、立法制度的形式和内容,3,一、 立法制度界说,立法制度是立法活动、立法过程所须遵循的各种实体性准则的总称，是国家法制的重要组成部分。 立法制度的特征主要在于： 第一，立法制度是人们所须遵循的一种准则。 第二，立法制度
2、是特定的主体亦即执政者、立法主体建立和变动的。 第三，立法制度是实体性准则。,4,立法制度是国家法治体系中前提性、基础性的部分。没有好的立法制度，遑论好的法律、司法和执法。 是国家法制状况的更直接、更明显的标志。 对立法原理和立法技术也有直接作用。立法原理指导立法制度，立法制度实现立法原理；立法技术与立法制度配合，从而产生好的法律。,二、 立法制度的形式和内容,立法制度有成文和不成文两种形式。 现代立法制度主要由下列制度所构成：,6,第二节 立法制度与立法体制,一、 立法体制的含义和构成 二、 当今世界主要立法体制,7,一、 立法体制的含义和构成,立法体制是关于立法权、立法权运行和立法权载体诸
3、方面的体系和制度所构成的有机整体，其核心是有关立法权限的体系和制度。 立法体制的三要素,8,9,立法体制的三要素,立法权限的体系和制度，包括立法权的归属、立法权的性质、立法权的种类和构成、立法权的范围、立法权的限制、各种立法权之间的关系、立法权在国家权力体系中的地位和作用、立法权与其他国家权力的关系等方面的体系和制度。 立法权的运行体系和制度，包括立法权的运行原则、运行过程、运行方式等方面的体系和制度。 立法权的载体体系和制度，包括行使立法权的立法主体或机构的建置、组织原则、活动形式、活动程序等方面的体系和制度,10,二、 当今世界主要立法体制,（一） 立法体制的多样化 立法体制的多样化，如同
4、整个立法一样，取决于客观因素国情。 （二） 单一的立法体制 （三） 复合的立法体制 （四） 制衡的立法体制 （五） 其他立法体制：如我国，决定于特殊的国情。,立法体制的种类,根据立法权源意义上的国家机关类型：单一立法体制和复合立法体制。 根据立法机关在行使立法权时是否受其他机关的牵制：独立立法体制和制衡立法体制 根据立法主体是否存在等级关系以及法律效力的范围：一级立法体制、两级立法体制和多级立法体制 根据立法体制是否以民主原则为基础：专制立法体制和民主立法体制 根据立法权是否高度集中还是同其他国家机关分享行使：集权型立法体制和分权型立法体制,一级立法体制、两级立法体制和多级立法体制,一级立法体
5、制是指立法权只由中央一级立法主体行使的立法体制。 两级立法体制是指立法权由中央一级立法主体和地方一级立法主体分享，并且在同一级别中没有立法地位并列的不同类别的立法机关存在。 多级立法体制是指中央与地方两级立法机关中，至少有一级存在立法地位相并列且属不同类型的立法机关。,单一的立法体制,单一的立法体制：立法权由一个政权机关甚至一个人行使的立法体制，包括单一的一级立法体制和单一的两级立法体制。,复合的立法体制,复合的立法体制：立法权由两个或两个以上的政权机关共同行使的立法体制。 一般是单一制国家，实际上是复合的一级立法体制。实行这种立法体制的国家较少，如： 议会和总统（非议会成员）共同行使，如：冰
6、岛、芬兰等 君主（非议会成员，与议会并列的政权机构）和议会共同行使，如比利时、丹麦、荷兰等,制衡的立法体制,制衡的立法体制：建立在立法、行政、司法三权既相互独立又相互制约的原则基础上的立法体制。 立法职能原则上属于议会，但行政机关的首脑如总统有权对议会的立法活动施以重大影响，甚至直接参与行使立法权。总统的立法权来源于宪法或宪政制度，不属于议会立法的范畴，其作用远远大于其他立法体制。 典型如：美国（联邦制）、法国（单一制）等。 实行制衡立法体制的国家，情况也不尽相同：（1）制衡的主体：总统、司法机关、总统和司法机关（大部分国家）；（2）总统对议会立法的制衡权，有大小之别。,第三节 中国现行立法体
7、制,一、 中国现行立法体制的特色 二、 中国现行立法体制的国情根据 三、 认识中国现行立法体制需要澄清的问题,16,17,一、 中国现行立法体制的特色,中国现行立法体制是特色甚浓的立法体制。 从立法权限划分的角度看：它是中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。 最高国家权力机关及其常设机关统一领导，国务院行使相当大的权力，地方行使一定权力，是中国现行立法权限划分体制突出的特征。,中央统一领导：强调国家立法权属于中央并在整个立法体制中处于领导地位，国家立法权只能由最高国家权力机关及其常设机关行使，行政法规与地方性法规都不得与国家法律相抵触；民族自治地方制定自治条例和单
8、行条例的权力要依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使，自治条例和单行条例还必须报全国人大常务委员会批准或备案。 多级并存：全国人大及其常务委员会、国务院、一般地方，在立法权上以及在它们制定的法的效力上有着级别之差。 多类结合：立法权存在着类别上的差别：一类是国家立法权；一类是国务院行政法规立法权和法律提案权；一类是一般地方立法权；一类是民族自治地方立法权；一类是授权立法权。,“一元两级多层次”,一元：一是全国人民代表大会是最高立法机关，它有权制定国家的根本大法宪法，国家基本法律的制定权属于全国人民代表大会，没有任何其他立法权力会超越全国人大的立法权，其他立法权力都具有派生性；二是遵循
9、法制统一的原则，法律统一的根本依据是宪法，宪法是其他立法主体的立法的根本依据。 两级：一是中央立法权，二是地方立法权。 多层次：不论在中央立法还是地方立法当中，立法主体所处的地位是多层次的，如：在中央立法中，全国人大的立法效力层次高于全国人大常务委员会的立法等；在地方立法中，同级人大及其常务委员会的立法效力层次高于同级人民政府的立法等。,20,二、中国现行立法体制的国情根据,中国现行立法体制，有深刻的国情根据。 1、反映最广大人民的共同意志，就要由人民的代表机关、国家最高权力机关-全国人民代表大会及其常委会行使国家立法权，统一领导立法。 2、幅员辽阔、人口众多、地区差异明显，单靠国家立法众口难
10、调，无法解决各地具体、复杂的问题。 3、经济（）、政治（）特点加上地理、人口、民族方面的特点和各地不平衡的特点，决定了一方面坚持中央统一领导，一方面充分发扬民主，多方参与，特别是地方。 4、立法集权不利于地方发展，也分散了中央精力。,21,三、认识中国现行立法体制需要澄清的问题,单就“一级立法体制说”，至少需要澄清以下一些问题： 1、不是只有最高国家权力机关才能立法。 “国家立法权”不是全部的立法权，不是“国家的立法权”。立法主体并非只有最高国家权力机关，立法权也并非只有国家立法权一种。 2、不是只有具有“法律”名称的规范性文件才是法。,3、一国采用何种立法体制不单纯取决于国家结构形式。 一国
11、采用何种立法体制取决于多种因素的综合作用。在各种国情因素中，国家结构形式对立法权限划分体制的影响尤为重要，但也并不是影响、决定一国立法权限划分体制的唯一决定性因素。 单一制国家和联邦制国家在立法权限划分体制上的区别，不在于单一制国家不允许地方有自己的立法权，而在于单一制国家不允许地方有自己的宪法。 4、法的普遍约束力不是指任何法都必须在全国有效、对所有人有效。,5、各种法之间的从属关系不能成为否定某些法也属于法的范畴的根据。 从属关系的存在并不意味着行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例不属于法的范畴。 6、承认全国人大及其常委会以外的有关国家机关也能立法，法出多门，并不必然会影响法制的统一
12、和尊严。 法制的统一和尊严在于各种法是否遵循同一的指导思想、基本原则、基本精神等，而不在于法出一门或多门。,第四节 中国立法体制的改革,一、 现行体制中的党政法关系 二、 既有体制的利弊及其改革,24,25,一、 现行体制中的党政法关系,（一） 党与立法的一体化 1、党关于立法、法制和法治的方针，是国家立法的根本方针； 2、党在具体立法过程中是非常重要的角色：立法活动的决策者、立法建议的提出者、法案起草的领导者、审查者、修改者、批准者； 3、党通过推荐代表候选人支配或影响立法权和立法机关； 4、党通过党组织和党员对立法发挥作用。 （二） 政府与立法的一体化 （三） 党政法紧密关联体制的根源,2
13、6,二、 既有体制的利弊及其改革,（一） 既有体制中的弊端 1、一旦党的方针、政策出现问题，将导致立法发生问题。 2、党的法制观念、法意识不强，影响立法在社会生活中的作用。 3、党的精力有限，投入有限。 4、党在每一历史时期都有其中心工作，围绕该中心工作，将导致立法成为该中心工作的附属产品，从而失去其特殊性、科学性。 5、有悖于人民代表机关是国家最高权力机关。 6、橡皮图章，立法机关威信不足。 7、对立法技术发展不利。,（二） 改革和完善既有体制 1、尊重立法权。党的方针、政策对立法进行指导，但不可高居立法之上，政府应当为立法的进行提供必要帮助。 2、作为主要立法机关的权力机关应当成为事实上的
14、权力机关，而不仅仅是法律意义上的，必须有立法的决策权。 3、党在立法过程中发挥作用的范围应当是提出立法建议、监督立法权的行使和立法机关的活动。政府发挥作用的范围主要是提出法案或立法建议，根据立法机关授权行使某些特定立法权。 4、党政法的关系必须由法律予以明确化，界定好权力的界限和行使权力的程序。,第五节 立法活动过程,一、 立法活动过程的含义和研究价值 二、 立法活动过程第一阶段：立法的准备 三、 立法活动过程第二阶段：由法案到法 四、 立法活动过程第三阶段：立法的完善,28,29,一、立法活动过程的含义和研究价值,（一） 立法活动过程的含义 立法是动态的、有序的事物，是具有阶段性、关联性、完
15、整性的活动过程。 （二） 研究立法活动过程的价值 1、有助于理解立法活动的阶段性； 2、有助于理解各个阶段上的立法活动不是孤立的现象； 3、有助于在立法中时时处处把立法当做系统工程对待。,30,二、立法活动过程第一阶段：立法的准备,（一） 立法准备阶段的含义、主体和内容 立法准备一般指在提出法案前所进行的有关立法活动。 立法准备活动的主体，多为立法权享有者，也可以是立法权享有者委托的机构、组织和人员，还可以是没有立法权也没有被委托但自己希望进行某些立法活动的主体。,立法准备活动的主要内容,不一定每项立法都必须做上述各方面准备工作，有的立法所须进行的准备也可能超出这一范围。一项立法的准备活动应包
16、括哪些内容，主要视该项立法的规模、效力等级、调整范围、调整事项的重要程度而定。,（二） 立法准备阶段的价值 立法准备阶段在立法活动过程中有重要价值。 1、立法准备是否充分、科学，直接关系所立的法能否行之有效； 2、立法准备就其主要倾向看，具有决策性，许多国家的众多立法的命运，实质上是在立法准备阶段就决定了。 在有的国家，法案提交立法机关或立法主体审议、表决，往往主要是履行法定程序，不能真正决定该法案能否正式成为法，因为能否正式成为法，在立法准备阶段就已有定夺。,（三） 立法准备阶段的地位 法治发达国家：比之由法案到法的阶段的地位，往往难分伯仲，有时立法准备阶段特别重要，更多的还是由法案到法的阶
17、段重要些。 法治不发达国家：情况正相反，立法机关的实际地位通常不及它的法定地位重要，立法的命运，通常在立法机关之外决定。但正是这些国家，在不大重视立法机关、不大看重由法案到法的阶段的作用的同时，对立法准备阶段的研究也不重视，很少有较健全的关于立法准备的制度。,34,三、 立法活动过程第二阶段：由法案到法,（一） 由法案到法的阶段的含义、主体 在现代立法活动过程中，由法案到法的阶段，是指由法案提出直到法的公布这一系列正式的立法活动所构成的立法阶段。 参与这一阶段立法活动的主体，一般须是能够行使立法权的主体。由法案到法的活动，主要是立法权行使者的专有活动，是纯粹立法活动。,（二）内容 同立法准备阶
18、段和立法完善阶段相比，由法案到法的阶段的内容具有确定性、不可缺少性。虽然各国这一阶段的具体内容多有自己的特色，但主要内容通常总是包括四方面：,（三） 由法案到法的阶段的价值和地位 由法案到法的阶段，是立法主体通过正式程序产生法的阶段。立法准备阶段固然往往能决定法案的命运，但如若不经历由法案到法的阶段，这一命运便不能最终实现。由法案到法的阶段具有法定性。现代立法的这一阶段的各个主要环节，一般都由法所确定从而形成法定制度。 法治发达国家：理论、制度、事实上一般都能受到重视； 法治不发达国家：一般在理论和法定制度上比准备阶段受重视，或比立法准备阶段正规，而在事实上一般不及准备阶段重要。 在中国现时期
19、，由法案到法的阶段，在立法理论上已有一定研究，在制度上也有相当规定，但还有不少环节或步骤需要进一步完善。,37,四、立法活动过程第三阶段：立法的完善,（一） 立法完善阶段的含义、主体和内容 立法完善阶段，一般指法案变为法之后，为使该法进一步臻于科学化，更宜于体现立法目的和适合不断变化的新情况，所进行的立法活动和立法辅助工作构成的立法阶段。 立法完善阶段的主体同立法准备阶段一样，不具有确定性。 其主要内容通常包括：立法解释，法的修改、补充和废止，法的清理、汇编和编纂。,（二） 立法完善阶段的价值和地位 立法完善阶段在立法活动过程中的价值和地位，兼具立法准备和由法案到法两个阶段的一些特征。从立法价值角度看，立法完善作为目的在于使法进一步臻于科学化的活动，同旨在为正式立法奠定基础的立法准备，是殊途同归的。另一方面，立法完善阶段的主要内容，绝大多数同由法案到法的阶段的内容一样，属于立法性质的活动。 但事实上，立法完善阶段的价值和地位在各国得以实现的程度，差别颇大。一般说，一国立法完善阶段的价值和地位得以实现的程度，主要与该国实现法治化的程度成正比。在中国，真正把立法完善提上重要日程并取得好的成效，尚需努力。当然，立法的完善是相对的。法的“完整性只是永久不断地对完整性的接近而已”。,
