农村宅基地调研报告.pdf

1、浅 析 改 进 和 完 善 农 村 宅 基 地 管 理 的 必 要 性农 村 宅 基 地 问 题 ， 面 广 量 大 ， 情 况 复 杂 ， 涉 及 广 大 农 民 的 切 身 利益 ， 长 期 以 来 一 直 是 农 村 基 层 工 作 的 热 点 、 难 点 问 题 之 一 。 搞 好 农 村 宅基 地 管 理 ， 对 于 节 约 集 体 用 地 和 保 护 耕 地 ， 保 持 耕 地 总 量 动 态 平 衡 ， 促进 农 村 社 会 稳 定 和 经 济 可 持 续 发 展 ， 建 设 社 会 主 义 新 农 村 ， 具 有 重 要 意义 。 党 的 十 七 届 三 中 全 会 指 出 ，

2、 要 “ 完 善 农 村 宅 基 地 制 度 ， 严 格 宅 基 地管 理 ， 依 法 保 障 农 户 宅 基 地 用 益 物 权 ” 。 那 么 农 村 宅 基 地 管 理 中 存 在 哪些 问 题 ？ 如 何 改 革 和 完 善 宅 基 地 管 理 制 度 ， 才 能 更 好 地 保 障 农 户 的 宅 基地 使 用 权 ？ 针 对 以 上 问 题 我 们 对 部 分 乡 镇 、 村 进 行 实 地 调 研 。一 、 当 前 农 村 宅 基 地 管 理 中 存 在 的 主 要 问 题 中 华 人 民 共 和 国 土 地 管 理 法 及 相 关 法 律 法 规 ， 已 经 确 定 了 宅 基

3、地 集 体 所 有 、 村 民 使 用 、 审 批 取 得 、 一 户 一 宅 、 面 积 法 定 、 权 力 登 记 、不 得 流 转 等 基 本 制 度 ， 为 农 村 宅 基 地 管 理 提 供 了 基 本 的 法 律 依 据 。 但是 ， 随 着 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 建 立 、 城 镇 化 建 设 的 推 进 、 农 村 经 济发 展 和 农 民 生 活 水 平 的 改 善 与 提 高 、 农 村 人 口 大 量 向 城 市 转 移 和 新 农 村建 设 的 全 面 推 进 ， 现 行 的 农 村 宅 基 地 管 理 制 度 已 经 不 能 适 应 社 会 主

4、义 新农 村 建 设 的 需 要 ， 主 要 是 表 现 在 ：一 是 宅 基 地 管 理 不 规 范 。 农 村 宅 基 地 的 管 理 只 限 于 土 地 法 律 法 规 的个 别 条 文 和 相 关 政 策 性 文 件 ， 操 作 性 差 ， 缺 乏 系 统 性 和 针 对 性 ， 相 互 之间 还 不 衔 接 ， 国 家 也 没 有 指 定 法 律 、 法 规 或 者 规 章 ， 宅 基 地 管 理 缺 少 规范 。二 是 宅 基 地 缺 乏 规 划 。 第 二 轮 土 地 利 用 总 体 规 划 基 本 上 没 有 预 留 新的 宅 基 地 规 划 点 ， 没 有 为 发 展 预 留

5、 空 间 ， 无 法 适 应 新 农 村 建 设 对 宅 基 地管 理 的 需 求 ， 致 使 新 农 村 建 设 规 划 、 村 庄 规 划 与 土 地 利 用 总 体 规 划 很 难衔 接 。三 是 农 村 居 民 点 分 布 零 散 ， 面 积 大 ， 超 面 积 占 用 宅 基 地 现 象 普 遍 。我 县 农 村 宅 基 地 总 体 以 自 然 村 落 为 主 ， 布 局 分 散 ， 30户 以 下 的 自 然 村 分布 普 遍 ， 占 地 面 积 大 。 四 是 宅 基 地 管 理 薄 弱 ， 有 的 地 方 放 任 不 管 。 由 于 前 几 年 乡 镇 机 构 改革 ， 人 员

6、 变 动 较 大 ， 再 加 上 基 层 国 土 资 源 管 理 机 构 改 革 不 到 位 ， 我 县 将工 作 的 重 点 放 在 经 营 城 镇 国 有 土 地 、 农 村 土 地 开 发 复 垦 整 理 上 ， 对 农 村宅 基 地 管 理 放 松 ， 村 民 任 意 占 地 建 房 ， 原 有 的 宅 基 地 退 不 出 来 ， 新 的 宅基 地 随 意 扩 张 ， 甚 至 占 用 农 用 地 而 无 人 问 津 。五 是 管 理 方 式 落 后 。 农 村 宅 基 地 管 理 制 度 仍 然 停 留 在 上 个 世 纪 80年代 的 管 理 理 念 和 管 理 模 式 上 ， 程

7、序 繁 杂 重 复 ， 效 率 低 下 ， 管 得 多 服 务 的少 ， 更 谈 不 上 人 性 化 的 管 理 。 六 是 缺 乏 有 效 的 监 督 管 理 手 段 。 农 村 宅 基 地 管 理 重 审 批 轻 监 管 ， 管理 缺 乏 依 据 ， 造 成 宅 基 地 一 批 了 之 ， 越 批 越 多 ， 空 闲 的 宅 基 地 却 无 人 过问 。七 是 宅 基 地 流 转 机 制 缺 失 。 法 律 和 政 策 限 制 宅 基 地 流 转 ， 特 别 是 禁止 城 镇 居 民 购 买 农 村 宅 基 地 ， 但 又 没 有 农 村 村 民 退 出 宅 基 地 的 机 制 ， 不但

8、存 在 大 量 的 隐 性 流 转 ， 而 且 致 使 已 定 居 城 镇 或 他 乡 的 居 民 不 能 将 其 合法 拥 有 的 宅 基 地 转 让 出 去 ， 使 宅 基 地 使 用 权 的 权 益 难 以 实 现 ， 宅 基 地 空置 、 空 心 村 现 象 普 遍 ， 土 地 不 能 得 到 充 分 利 用 ， 同 时 由 于 宅 基 地 禁 止 抵押 ， 农 民 无 法 通 过 抵 押 宅 基 地 在 银 行 进 行 融 资 ， 进 一 步 发 展 农 业 生 产 和壮 大 农 村 经 济 等 等 。 二 、 完 善 宅 基 地 制 度 应 当 注 意 的 几 个 问 题（ 一 ）

9、 推 进 节 约 集 约 用 地 ， 建 立 严 格 的 宅 基 地 监 督 管 理 制 度 。 加 强农 村 宅 基 地 管 理 ， 必 须 坚 持 统 一 规 划 、 合 理 布 局 、 “ 一 户 一 宅 ” 、 节 约集 约 用 地 原 则 ， 强 化 宅 基 地 规 划 在 宅 基 地 管 理 中 的 地 位 和 作 用 ， 明 确 并细 化 各 类 不 同 地 区 的 宅 基 地 面 积 标 准 ， 明 确 农 民 住 宅 小 区 即 新 农 村 用 地标 准 ， 明 确 多 余 宅 基 地 及 宅 基 地 转 让 、 继 承 、 赠 予 、 收 回 的 监 管 措 施 ，规 范

10、设 立 登 记 、 变 更 登 记 及 注 销 登 记 的 程 序 ， 强 化 批 后 监 督 的 措 施 和 手段 ， 正 确 处 理 政 府 干 预 和 市 场 机 制 的 关 系 ， 充 分 发 挥 干 预 职 能 ， 强 化 宅基 地 的 动 态 监 管 和 权 利 保 护 。（ 二 ） 必 须 坚 持 以 人 为 本 的 理 念 ， 把 服 务 人 民 、 方 便 群 众 为 准 则 。一 是 符 合 条 件 的 ， 农 村 村 民 一 次 申 请 即 可 取 得 宅 基 地 使 用 权 证 ， 减 少 环节 和 重 复 劳 动 ； 二 是 充 分 发 挥 村 集 体 经 济 组 织

11、 在 宅 基 地 管 理 中 的 作 用 ，确 立 本 集 体 经 济 组 织 的 宅 基 地 决 定 权 ， 如 果 本 集 体 经 济 组 织 是 村 民 小 组的 ， 则 不 需 要 经 村 集 体 经 济 组 织 或 村 民 委 员 会 的 同 意 ， 村 民 即 可 向 国 土资 源 部 门 申 请 。 三 是 建 立 政 府 干 预 制 度 ， 防 止 弱 势 个 体 法 定 的 宅 基 地 使用 权 受 到 侵 害 ， 通 过 听 证 形 式 ， 对 符 合 条 件 的 村 民 由 政 府 直 接 批 准 其 宅基 地 。（ 三 ） 明 确 基 层 国 土 资 源 管 理 所 的

12、 法 律 地 位 ， 充 分 发 挥 其 在 土 地 管理 中 的 桥 头 堡 作 用 。 随 着 国 土 资 源 管 理 体 制 改 革 的 到 位 ， 在 宅 基 地 管 理中 ， 必 须 把 国 土 资 源 所 放 在 首 要 位 置 ， 无 论 是 宅 基 地 申 请 的 受 理 、 初审 、 证 书 送 达 ， 还 是 宅 基 地 面 积 的 丈 量 、 确 认 、 纠 纷 的 调 处 、 权 力 的 保护 、 宅 基 地 的 日 常 管 理 等 都 必 须 发 挥 国 土 资 源 管 理 所 得 作 用 ， 并 在 法 律上 予 明 确 规 定 ， 从 而 确 立 国 土 资 源

13、管 理 所 在 土 地 管 理 中 的 法 律 地 位 ， 为其 依 法 行 政 ， 发 挥 管 理 作 用 提 供 法 律 依 据 。 三 、 创 新 制 度 、 强 力 改 革 落 后 的 宅 基 地 管 理 方 式一 是 建 立 农 村 宅 基 地 规 划 制 度 。 把 宅 基 地 规 划 作 为 宅 基 地 管 理 的 基础 ， 明 确 农 村 宅 基 地 规 划 的 内 容 和 法 律 地 位 。 各 居 民 点 内 各 户 宅 基 地 的位 置 和 界 址 范 围 ， 拟 调 整 、 控 制 、 整 治 、 新 建 的 宅 基 地 及 居 民 点 的 布局 、 利 用 方 案 ，

14、 规 划 实 施 的 保 障 措 施 。 经 批 准 的 农 村 宅 基 地 规 划 作 为 审批 农 村 宅 基 地 规 划 作 为 审 批 农 村 宅 基 地 的 依 据 ， 发 挥 规 划 的 控 制 、 引 导作 用 。二 是 确 定 宅 基 地 登 记 生 效 制 度 。 现 行 的 宅 基 地 登 记 是 一 种 登 记 对 抗原 则 ， 即 不 登 记 权 力 仍 然 有 效 ， 但 登 记 了 可 以 对 抗 第 三 人 。 物 权 法 在 建设 用 地 使 用 权 登 记 中 首 次 规 定 了 登 记 生 效 原 则 ， 而 对 宅 基 地 管 理 则 没 有规 定 登 记

15、 是 对 抗 还 是 生 效 。 为 便 于 宅 基 地 管 理 ， 强 化 宅 基 使 用 权 人 的 权利 意 识 。 充 分 发 挥 宅 基 地 使 用 权 的 权 能 ， 宅 基 地 登 记 也 应 当 按 照 物 权 法管 理 建 设 用 地 使 用 权 登 记 生 效 原 则 的 规 定 ， 确 立 宅 基 地 登 记 生 效 制 度 ，规 定 不 登 记 的 法 律 后 果 。 三 是 建 立 农 民 住 宅 小 区 用 地 制 度 。 为 了 适 应 建 设 社 会 主 义 新 农 村 的要 求 ， 提 高 农 村 村 民 的 生 活 质 量 和 居 住 环 境 ， 享 受 改

16、 革 开 放 的 成 果 ， 大力 推 进 节 约 集 约 用 地 ， 鼓 励 农 民 集 中 居 住 ， 应 当 允 许 在 集 体 建 设 用 地 上兴 建 农 民 住 宅 小 区 ， 向 本 乡 （ 镇 ） 农 民 出 售 ， 建 立 农 民 住 宅 小 区 使 用 农村 集 体 建 设 用 地 的 制 度 ， 明 确 建 设 农 民 住 宅 小 区 的 条 件 和 范 围 ， 规 范 建设 农 民 住 宅 小 区 的 用 地 及 办 理 宅 基 地 使 用 权 证 的 程 序 等 。 四 是 建 立 宅 基 地 占 用 农 用 地 转 用 计 划 专 项 指 标 制 度 ， 确 保 宅

17、 基 地 农用 地 转 用 计 划 指 标 落 到 实 处 。 针 对 宅 基 地 审 批 的 不 确 定 性 和 宗 地 的 分 散性 ， 改 革 现 行 的 宅 基 地 占 用 农 用 地 转 用 批 次 审 批 办 法 ， 实 行 先 批 后 核 ，即 每 年 年 初 在 具 体 的 宅 基 地 宗 地 地 块 未 落 实 的 情 况 ， 由 市 、 县 国 土 资 源行 政 主 管 部 门 在 省 人 民 政 府 规 定 的 专 项 计 划 指 标 里 ， 申 请 宅 基 地 农 转 用计 划 指 标 ， 经 批 准 后 当 年 内 落 实 到 具 体 地 块 ， 并 在 年 终 上

18、报 核 实 ， 以 解决 申 请 宅 基 地 无 农 转 用 计 划 而 长 期 无 法 批 准 农 民 未 批 先 用 ， 以 及 每 家 每户 单 独 分 散 申 请 难 以 一 次 批 准 等 问 题 。 五 是 建 立 宅 基 地 流 转 制 度 。 农 村 宅 基 地 流 转 有 其 客 观 必 然 性 ， 也 是社 会 主 义 市 场 经 济 发 展 的 客 观 要 求 ， 靠 “ 堵 ” 的 办 法 禁 止 交 易 活 动 已 很不 现 实 ， 及 时 正 确 地 进 行 疏 导 ， 实 现 宅 基 地 有 序 流 转 已 经 成 为 深 化 改 革的 迫 切 需 要 。 我 国

19、 宪 法 第 十 条 第 四 款 规 定 ： “ 任 何 组 织 或 个 人 不 得侵 占 、 买 卖 或 者 以 其 他 形 式 非 法 转 让 土 地 。 土 地 使 用 权 可 以 依 照 法 律 的规 定 转 让 ” 和 物 权 法 第 一 百 五 十 三 条 “ 宅 基 地 使 用 权 的 取 得 、 行 使和 转 让 ， 适 用 土 地 管 理 法 等 法 律 和 国 家 有 关 规 定 ” ， 并 没 有 禁 止 宅 基 转让 行 为 ， 而 是 要 求 依 据 土 地 管 理 法 律 法 规 的 规 定 转 让 、 行 使 。 因 此 建 立宅 基 地 转 让 、 赠 予 等 宅 基 地 流 转 制 度 不 但 不 违 反 宪 法 和 物 权 法 的 规 定 ，而 且 对 于 农 村 投 融 资 制 度 改 革 和 完 善 ， 促 进 农 业 生 产 、 农 民 增 收 和 新 农村 建 设 具 有 重 大 而 现 实 的 意 义 。