1、1试论公共产品的私人供给 吕恒立 摘 要：公共产品是西方福利经济学的重要研究对象。长期以来，福利经济学中的主流观点认为公共产品只能由政府供给，市场方式即通过私人供给公共产品是低效率的。从20 世纪 60、70 年代起，随着经济自由主义和反国家干预思潮在西方的兴起，一批经济学家开始探索通过市场方式即私人供给公共产品的可能性与可行性。本文主要是围绕有关公共产品的争论、私人提供公共产品的必要性和可能性以及公共产品私人供给对政府治理结构的影响等方面展开论述的。 关键词：公共产品；政府失败；私人供给；政府供给 在经济学史上，P.萨缪尔森是现代福利经济学中公共产品理论的奠基人。1954 年，萨缪尔森发表了
2、一篇著名的论文公共支出的纯粹理论1(p387-398)，该论文给出了公共产品的经典定义。根据萨缪尔森的定义，公共产品具有两个本质特征：一是非排他性（nonexcludability） ，一是消费上的非竞争性（nonrivalrous consumption） 。非排他性指的是不可能阻止不付费者对公共产品的消费，对公共产品的供给不付任何费用的人同支付费用的人一样能够享有公共产品带来的益处；消费上的非竞争性指一个人对公共产品的消费不会影响其他人从对公共产品的消费中获得的效用，即增加额外一个人消费该公共产品不会引起产品成本的任何增加。自萨缪尔森以来，更多的经济学家投入到对公共产品的研究中，使有关公共
3、产品的理论更为丰富，同时也充满了争论。 一 有关公共产品的争论 随着对公共产品研究的深入，关于公共产品的争论也日益激烈。总体上说，这些争论主要集中在两方面：公共产品的分类以及供给方式。 关于公共产品的分类，布坎南在俱乐部的经济理论一文中明确指出，根据萨缪尔森的定义所导出的公共产品是“纯公共产品” ，而完全由市场来决定的产品是“纯私人产品”。现实世界中，大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的一种商品，称作准公共产品或混合商品。2(p1-14)在此基础上，有学者根据竞争性和排他性的有无将物品分为四类3(p8)，见下表： 物品的分类 排他性 有 无 有 私人品 共同资源 竞争性 无 俱乐部产品 纯
4、公共品 从表中可以看出，公共产品基本可以分为三类：第一类是纯公共产品，即同时具有非2排他性和非竞争性，如国防、公平的收入分配、有效率的政府或制度、环境保护、基础科学等。第二类公共产品的特点是消费上具有非竞争性，但是却可以较轻易地做到排他，如公共桥梁、公共游泳池以及公共电影院等。有人将这类物品形象地称为俱乐部产品（club goods） 。第三类公共产品与俱乐部产品刚好相反，即在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如公共渔场、牧场等。有学者将这类物品称为共同资源（common resources） 。俱乐部产品和共同资源产品通称为“准公共产品（quasi-pubic goods） ，即不同时
5、具备非排他性和非竞争性。准公共产品一般具有“拥挤性” （congestion）的特点，即当消费者的数目增加到某一个值后，就会出现边际成本为正的情况，而不是象纯公共产品，增加一个人的消费，边际成本为零。准公共产品到达“拥挤点”后，每增加一个人，将减少原有消费者的效用。 公共产品的分类以及准公共产品“拥挤性”的特点为我们探讨公共产品的供给方式供给了前提。 关于公共产品的供给方式，争论颇多。以萨缪尔森代表的福利经济学家们认为，由于公共产品非排他性和非竞争性的特征，因此通过市场方式提供公共产品，实现排他是不可能的或者成本是高昂的，并且在规模经济上缺乏效率。因此，福利经济学家们认为政府提供公共产品比市场
6、方式即通过私人提供具有更高的效率。从 20 世纪 60、70 年代以来，随着福利国家危机的出现，一批主张经济自由的经济学家纷纷开始怀疑政府作为公共产品唯一供给者的合理性。戈尔丁、布鲁贝克尔、史密兹、德姆塞茨以及科斯等人或从理论或从经验方面论证了公共产品私人供给的可能性。 二 公共产品私人供给的必要性、可能性和形式 在当今世界中，私人提供公共产品已不是什么新鲜的话题，存在着种种成功的范例。如美国的航空、能源、银行、电信、教育等公共产品的供给已全部面向私人开放。在中国，随改革的深入，私人已经开始涉及公共产品的供给领域。据经济日报报道，2001 年政府采购将达到 1000 亿元，采购的规模和范围继续
7、扩大，大型建设项目如道路修建、市政设施等将向私人开放。4内地有的省市对一些重要路段的高速公路的投资权进行公开招标，给予一定的使用年限。可见，在我国，私人已开始介入公共产品的供给领域。 （一）公共产品私人供给的必要性 公共产品私人供给的必要性在于现实世界中的“政府失败” 。福利经济学家往往把政府制度作为一种外生变量，即不存在交易成本问题。而实际上政府作为一种制度安排，如同市场制度一样，同样是内生变量，其自身的运行以及向公众提供公共服务和公共产品同样存在交易成本问题。由于政府系统缺乏明确的绩效评估制度，其成本和效率较私人部门难以测量。再者，官员也是理性的经济人，公共产品的政府供给中也难免存在特殊利
8、益集团的“寻租”现象。因此，政府提供公共产品某种程度是一个政治过程，其交易成本甚至比市场制度昂贵，这表现为现实中政府的种种“政策失败” 。这种情况下，政府作为公共产品的唯一供给者就失去了合法性的依据。正如世界银行所认为的， “在许多国家中，基础设施、社会服务和其它商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果” 。5(p4)而在公共产品和服务的提供上加强竞争将会提高政府的效率和资源的充分利用。 3因此，我们应该探讨公共产品供给的多种可能性形式，如私人供给和消费者自主联合供给等等。至于通过何种方式来提供公共产品，则要根据不同方式的交易成本的大小来选择。 （二）公共产品私人供给的可
9、能性 那么，私人若想成功地提供公共产品，需要何种条件？其可能性如何呢？首先我们来看一下几位经济学家对私人提供公共产品的认识。 对于公共产品，从 A斯密、J.S.穆勒到 A.C.庇古、P.A.萨缪尔森都把它作为市场失灵而必须由政府配置的对象。但是，以戈尔丁、科斯等为代表的经济学家却提出了相反的看法。正如张五常所指出的：“假若不付钱就会得到政府的供应，而政府的供应是由一般税收所支持，那么还有什么人会在任何市场付价呢？免费的午餐又能吃得了多久？”6(p39)张五常的疑问肯定了公共产品私人供给机制的存在。 戈尔丁认为，在公共产品的消费上存在着“平等进入”(equal access)和“选择性进入” （
10、selective access） 。7(p53-71)“平等进入”指公共产品可由任何人来消费，如公园中的露天音乐会。 “选择性进入”指消费者只有在满足一定的约束条件例如付费后，才可以进行消费，如在音乐厅中举办的音乐会等。我们发现，可以“平等进入”的公共产品一般是纯公共产品，如国防等。而“选择性进入”的公共产品一般是俱乐部产品如高尔夫球场、音乐厅等。戈尔丁认为福利经济学忽视了公共产品供给供给方式上的“选择性进入” 。没有什么产品或服务是由其内在性质决定它是公共产品或不是，存在的只是供给产品或服务的不同方式，即“平等进入”和“选择性进入” 。产品和服务采取何种供给方式取决于排他性技术和个人偏好的
11、多样化。若公共产品不能通过市场手段被充分地供给给消费者，那是因为把不付费者排除在外的技术还没有产生或者在经济上不可行。 戈尔丁的分析尤其是他提出的“选择性进入”方式是极富有创见的。这为探讨公共产品的私人供给问题、尤其为解决准公共产品的“拥挤性”问题指明了方向。 继戈尔丁之后，德姆塞茨在公共产品的私人生产一文中指出，在能够排除不付费者的情况下，私人企业能够有效地提供公共产品。他进一步认为，若一个产品是公共产品，那么对同一产品付不同价格是满足竞争性均衡条件的。由于不同的消费者对同一公共产品有不同的偏好，因此可以通过价格歧视的方法来对不同的消费者收费。8(p293-306) 可以说，德姆塞茨的论点是
12、对戈尔丁论点的发展，二者都从技术的角度讨论了私人提供公共产品的可能性，即如果存在排他性技术，则私人可以很好地供给某些公共产品。例如，高速公路作为一种准公共产品，存在着“选择性进入”方式，即在入口处可以设置收费站。因此高速公路可以通过私人投资、私人收费的方式来兴建。 其它学者如布鲁贝克尔认为，公共产品消费上的免费搭车问题缺乏经验方面的科学根据，它忽视了现实中许多影响人们表明自己对公共产品需求的重要因素。例如，社区中某一成员虽然因为免费搭车享受了短期利益，但他会失去社区成员的信任而有损于自己的长期利益。出于这一考虑， 。社区成员免费搭车的动机就会大大减弱。9(p147-161) 史密兹进一步认为，
13、在公共产品的供给上，消费者之间可订立契约，根据一致性同意原则来供给公共产品，从而解决“免费搭车”问题。10(p475-503)举例来说，某一社区计划兴建一4健身场所，社区成员在一致同意原则下，订立契约，规定该健身场所可由某个成员投资兴建，但使用者需向投资者付费。这种办法在实际中应该是可行的。 如果说上述学者是从理论角度论证了私人提供公共物品的可能性，科斯则是从经验的角度论证了这种可能性。 众所周知，灯塔作为一种公共产品，长期以来一直被认为只能由政府提供。而科斯在其经典论文经济学上的灯塔11中认为，从 17 世纪开始，在英国，灯塔一直是由私人提供的，并且不存在不充分供给的情况，政府的作用仅限于灯
14、塔产权的确定与行使方面。管理灯塔的机构是领港公会-一个对公众负责的私人组织。具体来说，私人从国王那里获得修建灯塔的专利权。国王允许私人向船只收费，费用通过港口代理者（通常是海关关员）来收取。在 1820 年，英格兰和威尔士共 46 座灯塔，其中 34 座由私人建造。虽然后来英国政府规定由领港公会收购所有私人灯塔，但领港公会实际上是一个私人组织，而不是政府部门。因此，英国历史上的灯塔基本上是由私人供给的。 科斯的研究表明，一向认为必须由政府经营的公共产品也是可以由私人提供和经营的。综上所述，私人若想成功地提供某些公共产品，需要以下条件。 首先，私人供给的公共产品一般应是准公共产品。由于纯公共产品
15、一般具有规模大、成本高的特点，政府可利用其规模经济和“暴力潜能”优势来较为经济地提供。而私人提供纯公共产品不是交易成本太大就是不可能。如产权、收入分配政策等制度安排就不能由私人提供。但是，应该注意的是，私人不能提供纯公共产品并不意味着私人不能涉足这个领域。这里我们要把某些纯公共产品的提供和生产区分开来。如某些国防产品也可以由私人生产，但由政府进行采购。实践证明这种公私混合的公共产品供给方式也是成功的。 同时，准公共产品的规模和范围一般较小，涉及的消费者数量有限，正如布鲁贝克尔和史密兹所认为的，这容易使消费者根据一致性同意原则，订立契约，自主地通过市场方式来提供。由于消费者数量有限，因此达成契约
16、的交易成本较小，从而有利于公共产品的供给。例如前面所举的社区兴建娱乐场所的例子。 其次，在公共产品的消费上必须存在排他性技术。这即是戈尔丁提出的公共产品使用上的“选择性进入”方式。纯公共产品如国防等，由于同时具有非排他性和消费的非竞争性，因此很难排除“免费搭车”等外部性问题。共同资源产品如公共渔场、牧场等也存在这个问题。而俱乐部产品，由于存在着“选择性进入”方式即排他性技术（如音乐厅的门票） ，可以有效地将“免费搭车者”排除在外，因此可以大幅度地降低私人提供产品的交易成本，从而激励私人提供某些公共产品。相反，如果缺乏某种排他性技术，则私人提供的公共产品难免会陷入“公共地悲剧” 。在科斯的灯塔中
17、，港口即是一种排他性技术，即进入港口的船只必须交纳灯塔税。实践证明，这种方式较为成功地将灯塔的“免费搭车者”排除在外。总之，技术性和机构性创新为具有竞争性的私人企业参与迄今为止仅限于公共部门的活动提供了新的机会。 再者，更为关键的是，私人若想成功地提供公共产品必须要有一系列制度条件来保障。其中最重要的制度安排是产权。按照阿尔钦的定义，产权是一个社会所强制实施的选择一5种经济品的使用的权利。12(p166)可以看出，产权的一个特点是其强制性，只有强制性的产权才能使产权所有者形成对产权的良好预期，从而有足够的激励来行使产权。因此，只有界定私人对某一公共产品的产权，并且有一系列制度安排来保护产权的行
18、使，这样私人才有动力来提供某一公共产品。再以科斯的灯塔为例，私人从国王那里取得修建灯塔的专利权，即是从法律上获得了对灯塔的产权。由此以法律手段保障了私人修建灯塔的权益。对产权的界定涉及到政府的作用，我们将在下一部分讨论这个问题。 （三）公共产品私人供给的形式 公共产品私人供给的形式总的来说有三种，一是私人的完全供给，二是私人与政府的联合供给，三是私人与社区的联合供给。私人的完全供给指公共产品的投资、生产以及修缮由私人来单独完成，私人通过收费的方式向消费者收取费用。科斯的灯塔就是很好的例证。再如香港凤凰卫视在大陆的电视节目设置了加密频道，只有付费的观众方可收看等等。 私人与政府的联合供给指在公共
19、产品的生产和提供过程中私人和政府形成了某种联合。如政府对私人提供公共产品给予一定的补贴和优惠政策，如政府补贴私人治理沙漠等；再如政府和私人签定合同，私人负责生产，政府进行采购后再提供给公众。这样公共产品的生产和提供就分开了，如私人生产某些国防产品，政府进行订购等等。私人与社区的联合供给指私人与社区通过有条件的联合来提供公共产品。社区可给予私人一些优惠政策如提供场地等，这样私人可以以较低的价格来提供社区公共产品；或者社区从私人那里购买一定量的公共产品，再提供给社区成员等等。 三 公共产品私人供给与政府治理结构的转型 （一） 公共产品私人供给对政府治理结构的影响 公共产品的私人供给对政府的治理结构
20、产生了重要影响。它意味着政府并不是公共产品的唯一供给者，在政府之外存还在其它成功的公共产品的供给形式。正如文森特奥斯特罗姆所指出的， “每一公民都不由一个政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务。大多数公共服务产业都有重要的私人成分。 ”13(p114)这意味着随着经济领域和社会领域自组织力量的发展，政府作为公共领域垄断者的单中心治理模式已经发生改变。公共领域的治理已出现了某种多中心倾向。公共领域的多中心治理体制否认了政府作为单中心治理者的合理性，认为政府的作用是有限度的，主张建立政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式。 2001 年 12 月 11 日我国正式加入了 WTO，这
21、势必对我国政府的治理模式产生更为深远的影响。因为根据 WTO 的非歧视性和国民待遇原则，国外的私人公司将分阶段进入一直由我国政府垄断经营的领域，如电力、电信、邮政、金融服务业等。而我国的私营企业也将逐步获得政府垄断领域的“国民待遇”资格。这种趋势必将对政府在公共领域的作用产生强烈冲击。正如张五常所指出的， “中国加入世贸只有一个重点，那就是协议的履行会迫使中国的特权利益加速瓦解，主要是国营企业的垄断权” 。14(p17)这种情况下，我们应当重新思考当代政府的作用问题。政府应把作用集中于更为基础性的方面，如建立法律和产6权基础、保持非扭曲性的政策环境、投资于基本的社会服务和基础设施、保护承受力差
22、的阶层和保护环境等等，同时积极吸引私人主体和第三部门广泛参与到公共产品和服务的供给中来。而私人更为广泛地介入公共产品供给领域的事实表明，经济和社会领域的自主性得到进一步增强，公共领域治理的多中心格局渐趋形成。 （二） 公共产品私人供给中的政府作用 某些公共产品由私人供给决不意味着要完全脱离政府，相反，政府在公共产品的私人供给中发挥着至关重要的作用。政府的作用主要集中在以下方面： 首先，政府要为公共产品的私人供给者提供制度激励，这包括对公共产品产权的界定以及给予某些激励措施等，从而为私人提供公共产品创造良好的制度环境。正如诺曼尼科尔森所指出的，政治过程在任何情况下都将通过对关键性经济制度的影响来
23、塑造私人的选择。15(p32)而产权作为一种强制性的制度安排，私人无法进行界定，只能由具有“暴力潜能”的政府来界定。而且，由于某些公共产品具有高成本、非赢利性等特点，政府可对公共产品的私人供给者给予补贴或其它优惠性政策。还以私人承包高速公路为例，政府规定，若私人投资某路段高速公路的建设，则他可享有 20 年的收益权。那么，在这 20 年中，该路段高速公路的部分产权包括使用权、收益权则归投资者所有。政府则要保护其产权，除特殊情况外（如战时状态） ，其它任何部门、组织和个人不得侵犯其产权。再如，针对沙漠治理问题，政府可通过补贴、给予一定年限的产权等方式来激励私人主体投资于沙漠绿化。实践证明，这是一
24、条可行的途径，如内蒙古蹬口县招商引资治理沙漠已取得了阶段性成果。16 其次，私人提供公共产品可能会出现某些负外部性问题，对此政府要进行必要的规制。具体来说，正如政府提供公共产品会产生垄断等负外部性一样，私人提供公共产品也可能会产生垄断等负外部性问题。私人取得某一公共产品的产权后，可形成某种垄断优势。私人凭借这种垄断优势，可能会提高此公共产品消费的准入价格，如提高高速公路的收费等；还有可能不对消费者提完全信息，从而欺骗消费者；再者此公共产品在使用过程中还可能产生环境污染等负外部性。针对上述问题，政府有责任对公共产品的私人供给者进行必要的规制，以切实保护消费者的权益。 政府允许私人提供某些公共产品
25、，决不意味着政府在此方面责任的让渡。因为无论是纯公共产品，还是准公共产品，其目的都是为了满足公众需要，实现某种公共利益，因而具有公益性质和某种普世取向。而公共产品的私人供给者，由于理性经济人的特点，再可能由于制度约束的缺失，可能会做出某些有违公共利益的行为。而且，像政府提供公共产品会出现“政府失败”一样，私人提供公共产品同样会存在低效率等情况。因此，出于公益的目的，政府的干预行为是非常必要的。为此，政府必须加强对私人提供公共产品的制度约束。 再者，在私人提供公共产品的过程中，政府有必要给予公共产品的消费者某种支持。因为公共产品的消费者一般是分散的，而且同样由于理性经济人的原因，消费者容易陷入集
26、体行动的困境17，不太可能形成强有力的集体行动同公共产品的私人供给者讨价还价。这种情况下，政府有必要为消费者提供信息以及其它必要的支持。如组织消费者成立关于该种公共产品的协会等，以采取有效的集体行动，加大同公共产品私人供给者博弈的筹码，促使私人提高其所提供的公共产品的品质。 7政府在公共产品私人供给中的作用表明，在公共产品供给上不存在市场和政府的完全分野，实际上，二者的作用是互补性的。我们不能离开市场谈政府，也不能离开政府谈市场。 四 余论 以萨缪尔森为代表的福利经济学家关于公共产品的论述有一个本质缺陷，那就是忽视了公共产品的分类。萨缪尔森的经典定义只适用于纯公共物品，而现实生活中的公共产品大
27、部分是准公共产品，即不同时具有非排他性和消费的非竞争性，如俱乐部产品和公共资源等。准公共产品尤其是俱乐部产品的存在为公共产品的私人供给提供了可能。以戈尔丁、德姆塞茨、科斯等为代表的一批经济学家或从理论或从经验的角度论证了私人提供某些公共产品的可能性，而现实世界中的种种范例证明了私人可以成功地通过市场方式来提供某些公共产品。 公共产品的私人供给对政府的治理结构产生了重大影响。这意味着政府的治理模式正在发生变化，即由以政府为核心的单中心治理模式向政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式转变。但这并不意味着政府在此领域的退出和责任的让渡，相反，政府要发挥其在公共产品私人供给中的重要作用。政府作为社
28、会公众和公共利益的代表，有责任促进公共产品品质的改善和公平分配。 公共产品私人供给的理论和实践表明，在不完善的现实政府、不完善的现实市场和现实社会之间，应建立一种有效的选择和相互协调机制，根据资源优化配置的经济合理性原则和交易成本最小化原则，努力寻求政府、市场和社会在公共产品供给领域的均衡点，建立公共产品供给的多中心体制和互补机制，以更有效地提供公共产品、实现公共利益。 参考文献： 1Samuelson,Paul A.The Pure Theory of Public ExpenditureJReview of Economics and Statistics36(November)，1954
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