1、定密理论与实务,第七章 确定国家秘密,合法性原则 权益平衡原则 最小化原则 禁止性原则,定密工作的原则,主体合法：实施定密的机关单位必须具有相应的定密权限；依据合法：所确定的事项应当是法律法规及保密事项范围内明确应当定密的事项；程序合法：按规定审批，作出相应标志，通知相关机关、单位和人员。,合法性原则,定密不仅要合法，还要合理，在国家安全和利益、社会利益和公民个人利益之间找到一个合适的平衡点。 “既要确保国家秘密安全，又要促进信息资源合理利用。” 只有确认定密所维护的国家安全和利益，大于可能损害的利益，才能实施。,权衡平益原则,精准知悉范围最小保密期限最短,最小化原则,法律、行政法规规定公开的
2、事项，不应定密。（保密法） 禁止定密情形： 1、隐瞒违法、效率低下或者行政失误； 2、阻止对个人、组织或机构不正当行为的批评； 3、抑制竞争。美国第13526号总统令国家信息安全保密,禁止性原则,1971年6月13日，纽约时报发表一组关于越南战争决策过程的国防部文件（已定密）。秘密文件反映政府决策层是如何欺骗和误导民众并将美国拖入越战泥潭的。 6月14日，司法部要求纽约时报停止刊登，被纽约时报拒绝。纽约地区法院应政府要求，禁止纽约时报继续发表五角大楼文件。纽约时报向联邦最高法院提起上诉。 6月25日，最高法院裁定纽约时报胜诉 1973年1月，越战宣告结束。,案例：美国五角大楼文件案,“五角大楼
3、文件”包含涉密信息，任由报纸发表会严重危害国家安全，不利于战争结束及俘虏获释。 总统负责对外政策和国家安全，可根据行政特权要求法院发布禁令，禁止报纸发表有害信息。,美国政府的观点,“五角大楼文件”仅为一项历史性研究，与现行军事、外交及情报政策无关。 政府无法证明发表这些文件会给国家安全带来“直接、即刻和可见的”危险。 公众有权知道政府深陷越南战争的真相。新闻界作为公众了解政府的窗口，有权利发表有关文件。,纽约时报的观点,根据美国宪法第一修正案，新闻出版不受检查、禁止和事先限制。 新闻自由在民主政体中充分发挥作用，禁止政府压制它不喜欢的信息，尤其是禁止政府仅依靠臆测对新闻出版进行事先限制。惟有自
4、由、不受约束的新闻机构才能揭露政府的欺骗和谎言，尤其其愚弄人民。,最高法院多数法官观点（6名）,发表文件对国家的安全的影响，不是司法机关考虑的问题。只要争议涉及外交和国家安全领域，总统就有权决定是否对新闻出版进行限制或惩罚，法院无权干涉。,最高法院少数法官观点（3名）,美国政府为什么败诉？ 政府不能证明文件发表对国家安全造成的危害； 由于美国宪法和法律禁止对新闻进行事先审查，按照三权分立原则，美国政府不得以行政权越权干预新闻自由。 西方国家对国家安全利益与新闻自由关系的把握是否科学？,案例思考：五角大楼文件案,2006年7月8日，环保总局和国土资源部联合启动了经费预算达10亿元的全国土壤污染状
5、况调查。但调查数据迄今未公布。 2013年1月30日北京律师董正伟申请公开全国土壤污染状况调查方法和数据信息。 2013年2月24日，环保部答复，该数据属于国家秘密，不予公开。,案例：全国土壤污染调查数据案,环境保护工作的国家秘密范围 机密级 泄露会严重影响社会稳定的环境污染信息； 泄露会对军事设施构成严重威胁的信息。 秘密级 泄露会影响社会稳定的环境污染信息； 泄露会给我外交工作造成不利影响的信息；,案例：全国土壤污染调查数据案,环境保护工作国家秘密目录： 国家秘密事项名称：全国及各地区全面、系统的水（包括重要海域和界河）、气、声、固体废物污染、反射性、电磁波的原始监测数据。 密级：秘密 保
6、密期限：公开前 控制范围：经国家环保总局批准的监测单位、保管 部门及用户。,案例：全国土壤污染调查数据案,将土壤污染调查数据确定为国家秘密是否具有合理性？ 土壤污染调查数据是否关系社会稳定？ 不公开土壤污染调查数据是否损害公民知情权? 如何正确理解保密期限“公开前” 从这个案例看，定密工作中应该如何平衡国家利益和公民权利？,案例思考：全国土壤污染调查数据案,定密依据的实质 保密事项范围的特点 我国保密事项范围的现状 与外国保密事项范围的比较,定密的依据,关于定密依据应把握的一些重要原则： 科学、合理、准确的定密依据是做好定密工作的基础 保密法是定密的根本依据 保密事项范围是定密的直接依据，但不
7、是唯一依据 已定密事项是定密的间接依据（派生定密）,定密的依据,定密依据的实质是解决“保什么”的问题。 我国保密法第九条规定： 国家事务重大决策中的秘密事项； 国防建设和武装力量活动中的秘密事项； 外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的秘密事项； 国民经济和社会发展中的秘密事项； 科学技术中的秘密事项； 维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项； 经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项。,定密依据的实质,保密事项应当与国家安全和利益具有较强的关联性 保密事项应当具有可保性 保密事项应当具有变化性 保密事项应当具有可操作性,保密事项范围的特点,交通运输工作国家秘密范围的规定，201
8、0年7月8日修订 质量监督检验检疫工作国家秘密范围的规定，2010年7月8日修订 国家安全工作国家秘密范围的规定，2010年10月19日修订 农业工作国家秘密范围的规定，2010年12月16日修订 知识产权工作国家秘密范围的规定，2011年1月20日修订 商务工作国家秘密范围的规定，2011年5月26日修订 保险工作国家秘密范围的规定，2011年6月26日修订 卫生工作国家秘密范围的规定，2011年7月13日修订 水利工作国家秘密范围的规定，2011年7月18日修订 工会工作国家秘密范围的规定，2011年8月29日修订 新闻出版工作国家秘密范围的规定，2011年12月27日制定 政协工作国家秘
9、密范围的规定，2012年2月23日修订颁布 国家物资储备工作国家秘密范围的规定，2012年5月2日修订颁布 海洋工作国家秘密范围的规定，2012年5月24日修订颁布,2010年以来出台的保密事项范围,我国保密事项范围96个，涉及外交外事活动5个，国家安全10个，科学技术和工业16个，追查刑事犯罪5个，经济社会发展密切相关70个。,我国保密事项范围的内容分析,涉及国家安全和情报的信息； 国防信息 国际关系信息； 刑事调查信息,与英国保密范围的比较,军事计划、武器系统或军事行动； 外国政府信息； 情报活动（包括特殊行动），情报源或方法或者密码； 外交关系或美国的外交活动，包括秘密渠道； 与国家安全
10、（包括打击跨国恐怖活动）有关的科学、技术或经济事项； 装置、基础设施、项目、方案或保护工作的缺陷或效能； 大规模杀伤性武器。,与美国保密范围的比较,军事领域的信息文件资料； 经济、科学与技术领域的信息文件资料； 对外政策与经济领域的信息文件资料； 侦察、反间谍和侦察活动领域的信息文件资料。,与俄罗斯保密范围的比较,2013年4月国防白皮书中国武装力量的多样化运用 首次公布了陆军机动作战部队和海军空军的人数 首次公布了全部集团军的番号 首次公布了二炮导弹部队的武器装备型号 首次提及维护海外利益问题 提升了我国武装力量的透明度，展示了我们的自信,我国军事保密范围的变化,我国保密范围是否比外国保密范
11、围宽泛？ 为什么我国经济、社会领域保密事项比重较大？ 改革我国保密事项范围的方向是什么？ 当前我国保密事项范围制定修订程序是否科学？,比较与思考：保密范围,新保密法的创新与突破定密责任人定密权限与定密授权,定密的主体和权限,新保密法在定密制度方面最大的创新和突破是建立定密责任人制度和定密授权制度。 这两项制度的建立，明确了两个最基本的问题。 定密责任人制度解决了定密究竟由谁负责的问题，为落实定密工作责任奠定了法律基础。 定密授权制度解决了哪些主体有权定密的问题，从制度和程序为限制定密过宽过滥奠定了基础。,新保密法的创新与突破,保密法第十二条：“机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人，负责本
12、机关、本单位的国家秘密确定、变更和解除工作。机关、单位确定、变更和解除本机关、本单位的国家秘密，应当由承办人提出具体意见，经定密责任人批准。” 这一规定确立了我国定密责任人制度的基本框架，明确了定密责任人的确定、职责及履行方式。,什么是定密责任人制度,法定定密责任人：主要是机关单位主要负责人，即机关单位的法定代表人或者党政一把手。 指定定密责任人：被确定为法定定密责任人的机关单位负责人，根据需要可以指定若干人员具体负责定密工作，并对定密后果承担直接责任。指定定密责任人一般来说没有层级上的限定，可以是党政副职，也可以是机关单位中层工作人员，也可以是机关单位内部政治可靠、业务精通、熟悉定密工作的一
13、般工作人员。,定密责任人的种类,定密责任人在职责范围内承担国家秘密的确定、变更和解除工作，具体职责是： 审核批准本机关、本单位产生的国家秘密的定密、保密期限和知悉范围； 对本机关、本单位已确定的尚在保密期限内的国家秘密进行年度审核，作出维持、变更或者解密的决定； 对是否属于国家秘密和属于何种密级不确定的事项先行拟定密级； 对本机关、本单位无权定密的事项，按照有关程序申请定密； 对拟公开发布的信息进行保密审查； 受理并答复有关方面提出的定密异议。,定密责任人的主要职责,我国定密责任人制度与国外的区别： 美国实行的定密官制度就是授权专门人员行使定密权。美国国家安全信息保密规定，具有原始定密权的仅限
14、于总统、副总统、经总统任命并在联邦日志上公布的政府机构负责人和官员，以及由原始定密权人以书面授权的其他官员。 俄罗斯法律规定，有权确定国家秘密的官员必须经过总统批准，必须是国家权力机关的负责人。 法国法律规定，有权定密的官员由各部部长在其职权范围内根据规定的条件确定。,比较与思考：定密责任人制度,保密法第十三条： 确定国家秘密密级，应当遵循定密权限。（权限原则） 中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级的国家秘密；设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级的国家秘密。具体的定密权限、授权范围由国家保密行政管理部门规定。（分级授权） 机关
15、、单位执行上级确定的国家秘密事项，需要定密的，根据所执行的国家秘密事项的密级确定。下级机关、单位认为本机关、本单位产生的定密事项属于上级机关、单位的定密权限，应当先行采取保密措施，并立即报请有响应定密权限的业务主管部门或保密行政管理部门确定。（派生定密，无权定密） 公安、国家安全机关在其工作范围内按照规定的权限确定国家秘密的密级。（例外规定）,我国保密法关于定密授权的规定,取消了县级机关、单位的定密权。 取消了设区的市、自治州一级机关、单位确定绝密级国家秘密的权利 确立了定密授权制度。 确立了派生定密制度。 确立了申请定密的制度。 对具有特殊保密要求的公安、国家安全等机关的定密工作，作出了例外
16、规定。,新保密法关于定密权限规定的主要特点,“定密权”是指机关、单位根据保密法的规定，所享有的或根据授权规定申请获得的确定国家秘密事项及其密级、保密期限的职权。没有定密权的机关、单位，不能自行确定国家秘密。 “定密权限”是指享有定密权的机关、单位行使定密权的有效边际，即拥有定密权的主体，在行使定密权时所能够确定国家秘密的最高密级。 定密权是拥有相应定密权限的前提条件和事权基础，没有定密权就没有定密权限；定密权限又是定密权的承载形式和具体体现。定密权限依附于定密权而存在，如果定密权被撤销，相应的定密权限也随之自然丧失。,定密权和定密权限的区别和联系,贯彻执行定密权限规定需要把握的几个问题,如何理
17、解法律规定的“省级机关”、“市级机关”的含义？ 实践中出现的主要偏差，是混淆“省级机关”与“省直机关”、“市级机关”与“市直机关”区别。 根据全国人大法工委和国务院法制办的解释，省级机关，仅指省（自治区、直辖市）委、省人大、省政府、省政协、省纪委五大家。省直机关单位从行政级别上讲，属于地市级单位，只能享有确定机密级、秘密级国家秘密的权力，不能确定绝密级国家秘密。 市级机关仅指市（州、盟）委、市人大、市政府、市政协、市纪委五大家，法律没有授予市直机关确定国家秘密的权力。 省直机关和市直机关，需要获得确定相应密级国家秘密确定权的，只能通过申请授权的途径。,关于定密权的申请受理方式？ 要准确理解把握
18、“经常产生国家秘密的机关、单位”。 要求获得相应定密权的，必须向享有授权权力的机关提出申请。 必须以书面形式履行手续，不能口头申请和授权。,贯彻执行定密权限规定需要把握的几个问题,关于定密权的授权限制？ 只能在授权范围内授权。设区的市、州一级机关，只能授予确定机密级、秘密级国家秘密的权力，不能授予确定绝密级国家秘密的权力。 非国家机关没有授权权力。 受职权范围的限制。授权单位只能对职权范围内的机关、单位和对主管业务方面确定国家秘密授权。例如，国防科工局授予军工集团定密权限，只能是武器装备科研生产方面的定密授权，而不能对其他事项定密进行授权。,贯彻执行定密权限规定需要把握的几个问题,2011年，
19、四川省委拟授予甘孜州绝密级定密权限，理由是甘孜州经常产生涉及反分裂、维护社会稳定的绝密级国家秘密，报国家保密局审核批准。,案例：定密授权,定密“三要素”密级保密期限知悉范围定密权限,定密的主要内容和程序,定密“三要素”,掌握定密“三要素” 密级：国家秘密内容重要性的标志；采取保密措施的依据；追究泄密责任的依据之一。 保密期限：需要适用保密法采取保密措施的时间。 知悉范围：判断是否泄密的依据之一。,密级的种类,绝密、机密、秘密（中国） 绝对机密、极机密、机密、密（中国台湾） 绝密、机密、秘密、敏感非密（美国） 绝密、机密、秘密、内部资料（泰国）,确定密级的方法,按照保密事项范围规定确定密级（原始
20、定密） 根据已有国家秘密的密级确定（派生定密）,保密期限的三种规定方式,确定时间段。如：10年，20年，30年 确定时间点。如：2015年12月31日解密 确定解密条件。如：“启用后”解密、“执行完毕”解密,确定知悉范围的两个原则,工作需要原则。不能简单把知悉国家秘密作为一种政治待遇，或者把行政级别作为确定知悉范围的依据。 最小化原则。在可能的情况下，应当把知悉范围限定到具体人员。无法直接限定到具体人员的，由知悉范围内的机关、单位限定到具体人员。,确定知悉范围的三个方法,主送和抄送方式。主要用于涉密文件、资料。 在载体上直接标注。如，此件传达至省、军级。 专门通知（书面或口头）。,定密的一般程
21、序,批准,纠正或要求重新定密,案例与思考,2010年10月25日，根据浙江省信访局建德市华东城市建设投资有限公司有关信访问题协调会纪要（秘密级国家秘密），建德市政府与永康市政府签署关于共同推进建德市华东城市建设投资有限公司有关项目处置工作的合作备忘录（未定密） 2011年4月26日，上海经协资产经营有限公司申请公布备忘录 2011年11月9日，建德市政府要求建德市保密局确定备忘录为国家秘密。2011年11月25日，建德市保密局复函认。 2011年10月20日，浙江高院终审判决，支持建德市政府不予公开备忘录。,案例思考,浙江建德市政府、建德市保密局确定备忘录为国家秘密是否合法？ “中央下发的国家
22、秘密文件，各地区各部门在贯彻过程中，就该事项再产生的涉密文件资料，应当按中央文件的密级确定同等密级，不得擅自改变密级。”这一说法是否正确？ 派生定密中存在哪些问题？原因何在？,定密统计数据与思考,1995年至1997年底，47个中央和省级部门共产生国家秘密780多万件，其中外交、公安等6个部门产生140多万件。 1997财政年度，美国共产生国家秘密10万件，被允许接触这些秘密的不足10万人。 1995年度，国家科技部组织专家审查各地国家科技秘密项目，准确率5左右。 某省委党校办公厅某年内所确定的国家秘密，准确率30左右。,解密的意义解密的方式解密不等于公开维基解密引发的思考,解密,解密的意义
23、解密符合国家秘密事项发展变化规律 解密有利于信息资源的充分利用，符合政府信息公开、保障公民知情权的实际需要。 解密有利于节约保密资源，集中力量做好国家秘密保护工作。,解密,案例：气象信息解密,1950年6月，朝鲜战争爆发，停止发布天气预报。1953年4月10日到25日，黄淮地区气温骤降到3，小麦减产数十亿斤。 毛泽东：“气象部门要把天气常常告诉老百姓，国民党老爷不管老百姓死活，而我们是关心老百姓的。” 1956年4月10日，杨尚昆指示中央气象局：“我已当面请示过周恩来总理，同意天气实况、天气情况和天气预报使用明码。” 1956年6月1日，中央气象台第1次通过广播和报纸向北京市民提供天气预报服务
24、。,案例：外交档案解密开放,2004年1月、2006年5月、2008年11月，分三批开放1949年至1965年外交档案。 共计开放档案82000件，占全部档案65左右。 共计受理借阅11万次，接待利用者8000多人次（包括外国人1160多人次）。 展示改革开放形象、推动公共外交、保障公民知情权。,案例思考：解密意义,气象信息解密、外交档案解密的意义有何不同？ 我国解密工作存在哪些问题？原因何在？ 如何增强解密工作的及时性？,解密的两种方式 自行解密 审查解密,解密,长期秘密事项的解密 保密事项范围中明确规定某类事项的保密期限为“长期”的，原定密机关、单位认为需要解密的，应当提请规定该保密事项范
25、围的机关批准，不得擅自解密。,解密,解密不等于公开 解密工作有利于促进信息公开、推动国家信息资源合理利用；但解密并不等于公开，并非需要全不公开。 解密后的国家秘密事项，涉及工作秘密、商业秘密或个人隐私的，应当作为内部事项加以管理。 解密信息需要公开，应当依据信息公开条例进行保密审查，并对敏感内容做脱密处理。 从实际情况来看，一些涉密文件资料并不一定全文涉密，或者存在总体内容可对外开放，但某些文字不宜公开的情况，对这些敏感信息，可以采取“涂黑”、屏蔽、重新整档排序等技术措施加以处理，以保证其他可以公开的信息面向社会公开。这也是国际社会的通行做法。,解密,2010年美国驻伊拉克士兵曼宁（Bradl
26、ey Manning）利用机密网站访问受权下载20多万份外交电报泄露给维基解密网站。 曼宁窃密的SiprNet是美国传输机密情报的三大骨干网络之一。至2010年，有250多个外交机构接入SiprNet，300多万外交和军事人员有不同密级的访问权。,维基解密引发的思考,阿桑奇不是美国公民，维基解密服务器也不在美国。 美国政府无法使用防火墙之类技术手段屏蔽维基解密网站。 美国采取的不是全民保密制度，除非触犯间谍法等规定，媒体和个人没有为政府保密的义务。,美国政府为什么对维基解密束手无策,从维基解密看，信息化对于定密工作，带来哪些挑战，应当如何应对？,案例思考,定密试点 存在问题,定密实践,2011年8月2012捻月 黑龙江、上海、江苏、广东、四川5个地区 中办、国办、工信部、银监会、中石油、航天科技6个部门和单位 确定定密责任人：定密培训；定密授权；解密等 2012年3月，定密试点座谈会（南京）,定密试点工作情况,保密法实施条例即将颁布。 定密工作管理规定已经试用，正在修改之中。 定密数字化系统已经在少数地区和部门试用。,定密工作情况,定密不当问题（工作秘密） 保密事项范围更新问题 解密不及时问题 定密责任人问题 定密权限问题 定密数字化问题 定密统计问题 定密监督问题,定密工作需要解决的主要问题,
