1、第一章 行政环境,一、环境与行政 1、行政环境的含义 环境是指围绕某一主体的外部境况。 行政环境即政府管理的环境，是指围绕行政活动和行政现象，能直接和间接作用和影响行政活动的各种客观因素的总和。行政环境的含义有两个方面的内容：一方面，是指行政活动和行政现象的所有外部因素；另一方面是行政活动内部系统的相关因素。,2、行政环境问题的提出,五十年代以来，由于人口的剧增，环境污染、粮食短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的加深，唤起了人们对生态和环境问题的高度重视。 1947年，美国哈佛大学教授约翰高斯（John Gaus）最早提出行政生态研究，发表了政府生态学一文，认为了解生态环境的多因素是阐释行政行
2、为的唯一途径。1952年美国夏威夷大学东西方文化中心教授里格斯（Fred W Riggs）发表了建立一种比较公共行政学的文章，并在此基础上于1961年发表了行政生态学一书。,3、行政环境的分类,从总体范围、规模和层次上，可以分为以下三类：宏观行政环境、中观行政环境和微观行政环境。 从内容上划分，行政环境可划分为自然环境与社会环境。社会环境包括政治环境、经济环境和文化环境。 从管辖区域上划分，行政环境可划分为国际行政环境与国内行政环境。也可以划分为中央行政环境与地方行政环境。 从不同结果程度上划分，行政环境可以划分为良性结果的行政环境、恶性结果的行政环境、良性结果与恶性结果相互兼有的行政环境。,
3、4、行政环境的特点,复杂性 差异性 综合性 层次性 变异性,5、行政生态模式,融合型：农业社会的行政模式。 衍射型 ：工业社会的行政模式。 棱柱型 ：农业社会向工业社会过渡时期的一种行政模式。,融合型：农业社会的行政模式,A.经济基础是农业生产力 ； B.行政活动以地域为基础，土地的分配和管理是政府的重要事务 ； C.官僚的职位重于行政政策本身； D.行政风范带有浓重的亲族主义色彩 ； E.流行世卿世禄的行政制度 ； F.政治与行政合一，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级 ； G.政府与民众沟通较少； H. 行政的主要问题是维持行政的一致和统一,衍射型 ：工业社会的行政模式。,A.经济基础是
4、美国式的自由经济或前苏联式的管制经济 ； B.民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切 ； C.行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人原则 ； D.沟通渠道发达 ； E.社会高度专业化，行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一 ；,棱柱型 ：农业社会向工业社会过渡时期的一种行政模式。,A.同时具有农业社会和工业社会行政形态的一些特征； B.政府的制度、法规不能实际起到约束和规范作用，传统社会的行政特性仍具有很大影响力 ； C.传统结构与现代结构重叠存在 ；,6、行政系统与外部环境相互作用的基本形式,输入转换输出。 输入是外部环境对行政系统的要求、支持、反对。当外部环境对行政系统的要
5、求、支持和反对等各种信息进入行政系统后，就会引起行政变化，甚至产生和改变行政的部分功能。 转换是政府根据外部环境输入的各种信息，对政府内部包括功能、组织建设、活动方式、行政体制等进行调整，改变和修定的活动，使之与外部环境更加和谐与协调，以取得外部环境更大的支持。转换是一个关键环节。 输出是政府通过转换以后，重新向外部环境输出各种信息，以引导整个社会协调有效地发展。,7、研究行政环境问题的意义,正确认识和反映行政环境是增强行政管理学应用性的重要前提。正确认识和反映行政环境，才能科学地确定行政职能和行政管理各个环节、手段，行政环境决定着行政管理的科学性。 正确认识和反映行政环境，有利于树立起系统整
6、体的公共行政管理。 正确认识和反映行政环境，有利于确立开放平衡的公共行政模式。,二、行政环境诸因素与行政管理的关系,1、自然环境对行政管理的影响 地球环境影响人类文明的形成与发展，从而制约着各国行政组织的发展模式。 自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约着其行政组织的财力基础与功能发挥 。 自然资源和环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约着其行政组织的部门设置与功能体系 。 地理形状影响一个国家的民族团结、国家统一与行政管理的稳定状况。 地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织。,2、经济环境与行政管理的关系,经济环境包括物质技术和经济制度两个方面。 （1） 物质生产与人
7、口生产的发展状况对行政组织的影响 生产力的发展状况决定的行政组织的存亡和性质。 生产力的发展状况制约着行政组织的功能发挥和部门设置。 生产力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础。 人口的发展状况影响着行政组织的发展战略和人口管理功能。 （2） 生产关系与具体的经济体制对行政组织的影响 基本的生产关系决定着行政组织的性质和变化。 具体的经济体制影响着行政组织的功能配置和运行模式。,3、政治环境对行政管理的影响,政治环境包括政治制度和法律制度两个方面。 国体决定行政组织的基本性质。政体规定着行政组织的具体形式和地位。政党制度影响着行政组织的稳定性和完备程度。 政治生活的民主、平等程度制约着行政组
8、织决策与执行的民主化、科学化程度。 政治形势的稳定程度影响着行政组织的运作状态。 法律制度规定与保障着行政组织在整个国家机构系统中的地位。 法律的发育的完善化、科学化程度制约着行政组织运转的协调、规范水平。,4、文化环境对行政管理的影响,主要包括一个国家的思想道德状况和科学文化状况。 任何行政系统的活动都受到一定的文化氛围的制约。 任何行政系统的活动都以一定文化氛围为前提。,5、民族宗教环境对行政管理的影响,（1）民族环境影响政府的民族政策以及相应的行政组织设置。（2）民族环境影响着行政组织的体制。（3）民族环境制约着行政组织权力的行使。（4）民族环境关系着行政组织凝聚力的大小。 中国的民族环
9、境对政府管理的影响。 中国的宗教环境对政府管理的影响。,6、国际环境对行政管理的影响,国际经济环境总的趋势是：国际分工和国际交换正朝着高度和深度发展 国际政治环境的主题：和平与发展 国际文化环境：多元文化与相互影响 国际自然环境的现状是：污染和破坏情况令人担忧；治理环境的任务相当艰巨；危及人类的生存与发展。,三、我国现阶段的行政环境,1、国际环境及其对我国政府管理的影响 （1）经济全球化 生产全球化。 贸易全球化。 金融全球化。 区域经济一体化。,经济全球化给中国带来的收益主要表现在以下几个方面,经济全球化为充分利用国内外资金、技术、资源和市场创造了条件，可以有效促进中国的经济增长。 全球化可
10、以为中国创造大量新兴的就业岗位。 全球化有助于解决改革和发展动力不足的问题，促进市场经济的发育和完善。 全球化为中国的现实状况下利用国外的要素和市场创造了积极的外部条件。 全球化为中国发挥后发优势、实施追赶战略、缩小与发达国家差距提供了重要途径。 经济全球化为推动中国经济结构的优化和升级提供了新的契机。,经济全球化的负面效应,影响中国长期发展和社会稳定的两大威胁，主要来自于两大挑战：一是对国家安全的挑战，这些挑战属于外部冲击，具有随机性、不确定性和短期性的特点，不构成长期性的主要矛盾；二是对人类安全的挑战，来自于中国社会变革与经济转型及各种内部关系的矛盾与冲突，是最严重的长期的挑战。联合国开发
11、计划署人类发展报告明确提出了人类安全（Human Security）的概念。如果说人类发展（Human Development）是指人们选择范围的扩大和选择质量的提高，那么人类安全则是指人们能够安全而自由地实现这些选择。在中国，人类不安全已经非常严重，主要表现在如下方面： 工作 、收入 、养老 、健康 、文化 、社会 、环境 。,2、政治全球化,全球政治。 全球治理。 国际规则体制。 国家主权 。,3、文化全球化及其对政治的影响,全球性基础设施：电信和语言。 文化跨国公司与全球文化市场。 文化全球化给我们带来的也是两方面的后果。,全球化背景下中国政府面临的挑战,政府行政理念面临的挑战 传统计划
12、经济观念的挑战。 封闭观念受到挑战。 行为取向还没有普遍确立效益至上的观念。 对TO规则掌握程度与应对WTO挑战客观要求不相适应。,政府传统体制受到挑战,政府间关系受到挑战 。 组织结构受到挑战。,政府职能受到挑战, 对宏观经济管理的挑战。 政府经济规制职能受到挑战。 服务和监督水平的挑战。 社会保障制度的挑战。,政府行为、管理方式受到严重的挑战。,对公务员制度的挑战。,政府创新与生态文明建设,人口、资源、环境之间的矛盾日渐加剧。西方国家200年的工业化道路所积累的环境问题，在中国目前短短20多年的时间里都集中爆发出来。粗放型、资源型的经济发展模式，导致资源的长期不合理开发，环境质量严重恶化。
13、目前，中国已经是世界上环境污染最为严重的国家之一。三分之一国土被酸雨侵害；全球污染最严重的10个城市中，中国占了一半；七大江河水系中劣五类水质占41；城市河段90以上遭受严重污染；全国有3.6亿农村人口喝不上符合卫生标准的饮用水；全国沙漠和沙化总面积达174.3万平方公里，每年还在以3436平方公里的速度扩展；水土流失面积占国土面积的37。在国家“十五”规划中提出的各项指标中，唯有环境保护的指标没有完成。目前，中国的二氧化硫排放总量已经是世界第一，二氧化碳排放总量仅次于美国，居世界第二，但将在2008年超过美国。,环境问题的复杂性和特殊性,首先，环境问题的复杂性和特殊性在于大部分环境因子和自然
14、资源都具有公共物品的性质。 其次，环境问题的复杂性和特殊性还在于大多数环境资源属公有财产，不可能明确产权或是明确产权的成本太高。“所有人的财产，就不是任何人的财产，所有人都可自由取得的财富对任何人都没有价值，因为一个人如果愚蠢到要等个合适的时候来使用这笔财富，他只会发现别人已经捷足先登了。”未加明确界定的产权，势必带来“市场失灵”，导致“外部性”问题的出现。 正如亚里士多德在两千多年前指出的：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的东西，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物，对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物，而私人事物则往往受到私人最大可能的照顾。”,政府
15、创新与生态文明建设一:理念创新,树立健康的环境意识和生态理念，是治理环境问题的基础。人类对自身与自然、生态环境之间关系的认识经历了一个漫长的演变过程，这些变化都是人类在与自然界、其他物种的互动中逐渐形成的。我们可以将人与自然关系的演变过程简单概括为：敬畏利用征服和谐共处。 中国政府在生态和环境理念方面的创新和变化正是在生态伦理革新的全球大背景下发生的。这些创新主要包含以下五方面内容。,“科学发展观”：党和政府的执政理念创新,“科学发展观”是胡锦涛总书记在中共十六届三中全会中明确提出来的，是中国共产党关于发展模式的全新执政理念，反映了中国共产党对发展问题的新认识。其核心观点是：“坚持以人为本，树
16、立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”在十七大报告中，胡锦涛指出：“科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想”。,“和谐社会”：党和政府的执政目标创新,十六届四中全会中共中央关于加强党的执政能力建设的决定首次完整提出了“构建社会主义和谐社会”的概念。决定将其正式列为中国共产党的执政目标之一，指出：我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。 和谐社会不仅是人与人之间的和谐，更包括人与自然的和谐。,“节约型社会”：党和政府的战略性决策创新,长期以来的资源
17、消耗型发展模式，使我国淡水、土地、能源、矿产等资源不足的矛盾不断突出，环境压力日益增大。为了解决这一问题，中国政府提出了建设节约型社会的战略目标。2005年7月，国务院下发了国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知。这标志着节约型社会的建设正式成为中央政府的战略决策。节约能源、节约用水、节约原材料、节约和集约利用土地和加强资源综合利用，是建设节约型社会的重点工作。,“生态文明”：后工业化时代的文明形态创新,党的十七大报告已经明确将建设生态文明作为今后全面建设小康社会的目标之一，指出，要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，
18、可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”。,“三个转变”：政府环境工作的具体指导思路创新,2006年4月，国务院总理温家宝在全国第六次环境保护大会上发表了重要讲话，第一次旗帜鲜明地提出：“做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现三个转变：首先是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展；其次是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，做到不欠新账，多还旧账，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况；第三是从主要用行政办法保护环境转变为综
19、合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护水平。”目前，“三个转变”已经成为指导环境保护工作的具体思路。,生态文明观念的影响,首先，为环境保护工作提供了有利的战略指导思想。 其次，在一定程度上扭转官员的政绩观。 “要金山银山，更要绿水青山”已经成为各级地方官员讲话中的常见表述。 向世界展示中国负责任大国的国际形象。能源危机、自然资源的破坏性开发和生态环境的毁灭性污染等问题是“中国环境威胁论”的主要原因。 20世纪90年代中期，时任美国总统的克林顿在会见江泽民时说：“美国认为中国对美国最大的威胁不是在军事上，而是在环境问题上。”,政府创新与生态文
20、明建设二:制度创新,如何在良好的生态、环境理念指导下进行制度创新，建立一套运转有效的环境保护制度，是解决环境问题的关键。近年来，中央政府和地方政府具体的创新实践可以归纳为法律法规、政策机制、组织机构三个方面的内容。,法律法规,由于环境问题具有跨区域、跨流域的性质，因此，相对于分散的地方政府，中央政府在法律法规的制定和修改方面起着主导作用。可再生能源法、环境影响评价公众参与暂行办法等一些全国性环境法律法规的制定和执行，在特定领域填补了法律的空白，逐步健全了环境法律体系，使环境保护工作拥有更完善的法律依据。仅2007年上半年，国家环保总局单独或联合国家其他部委发布的涉及环境保护的部门规章和规范性文
21、件就有40项之多，内容涉及再生资源、生态补偿、节能减排、核安全、环保科技等方面。 地方政府根据自身的立法权限，在法律法规的创新方面，也不仅局限于对中央法律法规的细化。一些地方立足于地方实践，进行了一些立法创新和尝试，成为中国环境法律体系不可或缺的一部分。,政策机制,中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要的一个明显变化是将环境保护方面的指标设为具有法律效力的约束性“硬指标”，提出：20062010年要在保持国民经济平稳较快增长的同时，使重点地区和城市的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本得到遏制，单位国内生产总值能耗降低左右；主要污染物排放总量减少；森林覆盖率由182%提高到20
22、%。与此相反，GDP增长率倒成了预期性的软指标。这一变化表明，环境保护已经成为衡量国民经济和社会发展的主要指标。,（1）“节能减排”,所谓节能减排就是节约能源，减少污染物排放，简称“节能减排”。2006年下半年，以国务院印发的加强节能工作的决定为标志，中央正式启动了全社会范围内的节能减排工作。其中，国家发改委负责总体协调，国家环保总局负责污染减排。 首先，明确责任，分解目标。 其次，“一票否决”,加强监督。 最后，组织保障。,（2）“区域、流域限批”,国务院2005年12月出台的国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定中，第21条明确指出：“对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成
23、生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目。”这为国家环保总局“区域限批”政策提供了法律依据。 2007年1月10日，国家环保总局有关负责人通报了投资1123亿元的82个严重违反环评和“三同时”制度的钢铁、电力、冶金等项目，并宣布国家环保总局将停止河北省唐山市、山西省吕梁市、贵州省六盘水市、山东省莱芜市四个行政区域和大唐国际、华能、华电、国电四大电力集团的除循环经济类项目外的所有建设项目的审批。这是环保总局及其前身成立近30年来首次启用“区域限批”这一行政惩罚手段。,（3）全国污染源普查,目前，我国工业企业法人单位有145万多家，纳入环境统计重点调查的企业只有万
24、家，通过重点调查测算的企业也只有30多万家。开展全国性的污染源普查，摸清污染的真实情况，有利于科学制订和执行环境政策，有针对性地解决污染问题。进一步说，污染源普查，还有助于改革环境统计调查制度，完善调查体系，建立重点污染源档案数据库，提高环境统计数据质量，提高监管能力，加强环境监测体系建设。当然，在普查中，如何避免地方政府和企业领导干部虚报、瞒报、拒报、迟报，伪造、篡改普查数据和资料，将是普查工作需要面对的难点问题。,（4）中央财政预算中设立独立的环境保护科目,“十五”期间，环保投资只占同期GDP的0.99%。而20世纪70年代的美国大约是2，80年代末期的日本是3.4，德国2.1，英国2.4
25、。即便在很少的财政投入中，我们还无法准确推定公共财政投入所占的比例。 2006年在中央财政预算中开始设立独立的环境保护科目，2007年已经开始正式执行。,（5）“绿色信贷”,2007年7月，国家环保总局、中国人民银行、中国银监会联合出台关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见，规定对不符合产业政策和环境违法的企业和项目进行信贷控制。这一政策被人们形象地称为“绿色信贷”。 这项新政策的制定，是政府部门利用行政手段以外的经济杠杆来解决环境污染问题的一个有益尝试。,组织机构,（1）成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组领导小组。组长由温家宝担任，副组长是曾培炎和唐家璇。组成人员包括发改委、外交
26、部、科技部、国防科工委、监察部、财政部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、水利部、农业部、商务部、卫生部、国资委、税务总局、质检总局、环保总局、民航总局、统计局、林业局、国务院法制办、中科院、气象局、电监会、海洋局的主要领导。 （2）成立大区环境督察中心。 2006年7月，国家环保总局宣布将要成立华东、华南、西北、西南、东北五个环保督察中心。,政府创新与生态文明建设三:生态文明建设与政府创新的方向,首先，生态和环境保护的创新需要政府间更多的合作。 这是由环境问题的特性造成的，一般而言，环境保护都是中央政府所应承担的主要职能。 中央政府的执政合法性不仅来源于以经济增长为代表的绩效合法性，更有赖
27、于提供良好、健康的生存环境等道德合法性。 在中国目前的发展阶段，尤其是一些欠发达地区，环境保护被看做与经济增长和社会稳定相矛盾。地方政府间的竞争，导致各地竞相降低环保门槛。资本的自由流动性和利益最大化的特性决定它们是用脚对不同城市进行投票。地方领导人的任期和轮换制度，使得他们难以将工作重心放在环境保护这样的长期工作上。,其次，生态和环境保护的创新需要部门间更多的合作,我国目前的环境行政管理体制的特点是“专门环境机关的统一管理和其他15个部门相协调的管理模式”。国家环保总局，作为国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环
28、境保护工作实施统一监督管理。然而，没有其他政府职能部门的配合，国家环保总局和各级地方环保局无法单独应对日益严峻的环境污染问题。,第三，生态和环境保护的创新需要政府和公民社会的更多合作,政府已经开始注重采用经济手段、市场方式、司法途径解决和治理环境问题，倡导循环经济、绿色信贷等；同时，鼓励媒体、非政府组织和公民参与到环境的治理中来，制定了环境影响评价公众参与暂行办法。这些可喜的变化，都标志着政府在朝着更为透明、民主、法治的道路迈进。然而，进一步改进的空间仍然很大。例如，政府如何处理与国内外各种环境非政府组织的关系，如何对待环境维权和上访人士，如何对待环境群体性事件，在这些方面，采取更为包容和开放的姿态，将有助于建立人民对政府的信任，获得更多合法性支持。,最后，生态和环境保护的创新需要中国与国际社会的更多合作,在一个全球化时代，任何政府都不可能单独应对本国的环境问题。况且，中国的环境问题是国际社会关注的焦点之一，在这样的状况下，多层次的国际交流与合作显得尤为重要。中国应对气候变化国家方案的出台和国家应对气候变化领导小组的成立有助于展示中国应对全球气候问题的决心。 在有关国际对话中，指出全球气候变化的趋势应主要由发达国家负责，因为它们上百年的工业化历程和二氧化碳排放造成目前局面的事实当然非常必要，但这并不能成为中国拒绝或推迟采取积极行动的借口 。,谢谢欢迎批评指正！,
